Management amministrazioni pubbliche

Il sistema pubblico: una visione di insieme

Il sistema pubblico è un insieme di unità tra loro estremamente eterogenee. Le principali classi sono:

• Istituti pubblici territoriali: Comune di Firenze e Ministero degli Affari Esteri
• Enti pubblici non economici: INPS, INAIL
• Imprese pubbliche: Iren e Trenitalia

Questi organismi hanno assetti di governance diversi e svolgono attività diverse.

Soggetti responsabili

• Ministero degli Affari Esteri = Ministro (politico)
• Comune di Firenze = Sindaco (politico)
• Iren e Trenitalia = Consiglio di Amministrazione

Istituti pubblici territoriali

La PA è articolata su diversi livelli:

• "La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato" (art. 114 Costituzione)
• "Si intendono per enti locali i comuni, le province, le città metropolitane, le comunità montane, le comunità isolane e le unioni di comuni" (art. 2 TUEL - Testo Unico degli enti locali)

Caratteristiche fondamentali

Territoriali: esercitano i loro poteri "sovraordinati" solo all'interno del proprio territorio e nei confronti dei soggetti insediati in quel territorio. Le competenze territoriali si esercitano solo nell'ambito dei confini amministrativi, sui soggetti posizionati al loro interno. È importante perché il nostro Paese ha una forte frammentazione amministrativa, che rende difficile la gestione dei servizi nei piccoli Comuni, per la mancanza della dimensione economicamente conveniente => efficienza. Nelle grandi città, invece, il problema è garantire il servizio su tutto il territorio => qualità.

Effetto traboccamento: Situazione nella quale un ente sostiene delle spese a beneficio dei residenti di un determinato ambito territoriale i cui effetti positivi sono colti anche dai residenti delle zone limitrofe (traboccano, per l'appunto). Un tipico esempio di traboccamento si ha quando l'amministrazione di un comune sostiene delle spese per realizzare un servizio di tutela dell'ambiente. In tal caso, gli effetti benefici di tale operazione si riverseranno anche sui comuni circostanti, senza che questi abbiano contribuito a sopportare i relativi costi.

L'impatto delle politiche pubbliche travalica i confini amministrativi. Si cerca di effettuarle in coordinamento (es. città metropolitane).

Polifunzionali

Vi fanno riferimento "in ultima istanza" tutti i problemi della società a cui nessun altro soggetto (privato) dà risposta. Sono gestiti dal sistema pubblico perché un soggetto privato non darebbe risposta a una moltitudine di funzioni. Si occupano di moltissimi ambiti di attività tra loro assai diversi. Esempio Comune:

• Trasporti
• Rifiuti e ambiente
• Anagrafe
• Musei
• Teatri
• Impianti sportivi
• Strade (manutenzione, sgombro neve, progettazione, costruzione ecc.)
• Verde pubblico
• Biblioteca
• Sviluppo economico
• Concessioni edilizie
• Ecc...

I servizi si possono classificare in:

• Tecnici vs. alla persona
• Individuali vs. collettivi
• Ciclo produttivo breve (certificato) vs. ciclo produttivo lungo (opere pubbliche)

Il Comune è l'azienda più diversificata in termini di rappresentanza politica diretta (per quelli a rilevanza costituzionale). Tuttavia, per le nuove province non c'è rappresentanza politica diretta ma sono governate dagli organismi di Governo nominati.

Enti pubblici non economici

Non territoriali: la delimitazione territoriale non è elemento costitutivo e limitante; non è vincolato dal punto di vista delle competenze. Sono monofunzionali: titolari di specifiche, ben identificate e limitate funzioni, delegate loro dagli istituti pubblici territoriali (a diverso livello). Hanno rappresentanza politica indiretta: vertici nominati da istituti pubblici territoriali di riferimento.

Varietà di forme giuridiche: non cedono i risultati della propria attività tramite processi di scambio ma tariffari predeterminati; ricevono finanziamenti da istituti pubblici territoriali di riferimento. Non operano secondo uno scambio tipico, ma in modo regolamentato. Non sono un'impresa perché, nonostante abbiano una loro autonomia, sono assoggettate alla direzione di un ente pubblico territoriale. Possono essere a livello nazionale o anche regionale.

Esempi a livello statale:

• INPS - Istituto Nazionale della Previdenza Sociale
• ISTAT - Istituto Nazionale di Statistica
• ENEA - Ente per le Nuove Tecnologie, l'Energia e l'Ambiente
• ISTITUTO SUPERIORE DI SANITÀ
• ICE - Istituto Nazionale per il Commercio Estero
• INAIL - Istituto Nazionale Assicurazione Infortuni sul Lavoro
• INPDAP - Istituto Nazionale di Previdenza per i Dipendenti dell'Amministrazione Pubblica
• Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni
• Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
• Agenzia delle Entrate

Esempi a livello regionale: Regione Veneto

Le imprese pubbliche

Le imprese pubbliche sono aziende di produzione per il mercato a soggetto economico (coloro che detengono le quote capitale) pubblico e quindi con un forte orientamento alla responsabilità sociale.

Esempi a livello nazionale:

• ENI, Poste Italiane, Trenitalia

MULTI UTILITY => Imprese che si occupano di diversi servizi come rifiuti, acqua ecc. C'è stato un fenomeno di aggregazione tra queste per raggiungere la massa critica di servizio a carattere sovraccomunale.

Esempi a livello comunale: Comune di Modena

• META S.p.A.: gestione dei servizi idrico integrato, elettricità, acqua, gas.
• ATCM S.p.A.: gestione dei servizi di trasporto pubblico
• FARMACIE COMUNALI S.p.A.: gestione ex farmacie comunali
• MODENA FORMAZIONE S.r.l.: gestione della formazione professionale
• PARTECIPAZIONI IMMOBILIARI S.p.A.: realizzazione di interventi in materia di edilizia residenziale pubblica
• PROMO S.c.a r.l.: promozione dell'economia modenese
• ATO - Agenzia di ambito per i servizi pubblici di Modena - Consorzio obbligatorio: riorganizzazione del servizio idrico integrato e della gestione dei rifiuti urbani.

IPT (Istituti pubblici territoriali): Lo Stato

Stato con modello accentrato e progressivo decentramento amministrativo a livello locale.

Articolazione:

• Presidenza della Repubblica
• Potere Legislativo (Parlamento)
• Potere Esecutivo (Governo)
• Potere Giudiziario (Magistratura)

Articolazione del potere esecutivo

• Consiglio dei Ministri
• Ministeri (istituiti per legge)

Livello centrale e livello periferico. Ministri senza portafoglio (nominati dal PdR su proposta del PdC): non sono preposti a un ministero. Svolgono le funzioni loro delegate dal Presidente del Consiglio.

Esempi: Affari europei; Affari regionali, turismo e sport; Coesione territoriale; Cooperazione internazionale e integrazione; Pubblica Amministrazione e per la semplificazione.

Lo Stato: il livello periferico

• Giustizia: Istituti penitenziari
• Interno: Uffici territoriali del governo (Prefetture)
• Dipartimento della pubblica sicurezza (Questure)
• Economia e finanze: Ragionerie provinciali dello Stato
• Istruzione, università e ricerca scientifica: Provveditorati agli studi
• Infrastrutture e trasporti: Uffici provinciali motorizzazione civile, Provveditorati alle opere pubbliche
• Beni culturali: Sovraintendenze beni artistici e ambientali

Regioni

Ambiti di intervento consolidati:

• Programmazione e coordinamento del sistema socio-economico regionale
• Servizi socio-sanitari (sanità, assistenza sociale, diritto allo studio)
• Sviluppo economico (commercio, artigianato, turismo, formazione professionale)
• Assetto e utilizzazione del territorio (infrastrutture ed edilizia abitativa, trasporti, ambiente, pianificazione urbanistica)

C'è stato un processo di arricchimento delle competenze. La sanità è la competenza più importante. Ogni Regione ha un proprio modello di sanità differente. Formazione professionale: La Regione mette a disposizione servizi per la qualificazione professionale.

Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato (art. 117 Costituzione).

Organi principali:

• Consiglio
• Giunta
• Presidente

Enti locali

Enti locali: parte dell'amministrazione pubblica che nel corso degli anni si è più innovata ed è stata attenta al cambiamento. Forte relazione diretta con il cittadino. Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato. I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale.

Centralità del Comune, ma problemi dimensionali nella gestione dei servizi.

Comuni

Realtà particolare perché c'è una forte frammentazione tra 0 e 10.000 oltre l'80% quindi molti piccoli Comuni. Le strutture amministrative piccole rendono difficile la specializzazione professionale. Si cerca di sostenere strategie di aggregazione per raggiungere la cosiddetta massa critica.

Funzioni consolidate:

• Ordine, garanzia diritti, legalità (anagrafe, vigilanza urbana, protezione civile)
• Produzione e distribuzione di servizi (manutenzione strade, ciclo dell'acqua, igiene urbana e raccolta rifiuti)
• Pianificazione economico-territoriale e regolamentazione (licenze edilizie)
• Sviluppo sociale e culturale (servizi sociali, sport, biblioteche)

Le province

Dal 1961 al 2004 le Province sono quasi raddoppiate, nonostante l'obiettivo fosse opposto. Funzioni consolidate includono la difesa del suolo, tutela e valorizzazione dell'ambiente, prevenzione delle calamità, tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche; valorizzazione dei beni culturali; viabilità e trasporti; protezione della flora e della fauna, parchi e riserve naturali, caccia e pesca nelle acque interne; organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale, rilevamento, disciplina e controllo degli scarichi delle acque e delle emissioni atmosferiche e sonore; compiti connessi all'istruzione secondaria di secondo grado ed artistica e alla formazione professionale, compresa l'edilizia scolastica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale.

Le nuove funzioni comprendono funzioni di indirizzo e di coordinamento delle attività dei comuni nelle materie e nei limiti indicati con legge statale o regionale. All'esito della procedura di riordino, sono funzioni delle province quali enti con funzioni di area vasta:

• Pianificazione territoriale di coordinamento nonché tutela e valorizzazione dell'ambiente
• Pianificazione dei servizi di trasporto, autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, nonché costruzione, classificazione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente
• Programmazione provinciale della rete scolastica e gestione dell'edilizia scolastica relativa alle scuole secondarie di secondo grado

Altri enti locali

Città metropolitane: (Milano, Torino, Bologna) acquisiscono le funzioni della provincia e svolgono ulteriori funzioni come previste dal proprio statuto. Assicurano il coordinamento e l'uso più razionale delle risorse.

Unioni di comuni: enti locali costituiti da due o più comuni di norma contermini, allo scopo di esercitare congiuntamente una pluralità di funzioni di loro competenza. Forma associata. I comuni o si associano tramite convenzione o creano Unioni. Sono confinanti e si fa quando i paesi sono molto piccoli. Si crea così una sola giunta dell'unione, un solo presidente dell'unione ecc. Questi sono costituiti in modo nominale dai consigli comunali che ne fanno parte. Altra soluzione sarebbe fare una fusione, ma in Italia si è restii.

Comunità montane o isolane: enti locali costituiti fra comuni montani e parzialmente montani (o comuni costituiti nella stessa isola o arcipelago), anche appartenenti a province diverse, per la valorizzazione delle zone montane per l'esercizio di funzioni proprie, di funzioni conferite e per l'esercizio associato delle funzioni comunali. Da qualche anno i comuni con meno di 5.000 abitanti, o 3.000 se sono comunità montane, devono gestire in forma associata, tramite convenzione o unione alcune funzioni fondamentali. Si mantiene la dimensione del comune di origine, ma c'è una sovrastruttura di secondo livello nominata e non eletta direttamente. Si sta cercando di andare verso la fusione per ridurre i costi.

Le partecipazioni degli enti locali

Nel periodo 2005-2008 sono stati rilevati 5.860 organismi partecipati riferibili a 5.928 enti (Comuni e Province), costituiti da 3.787 società (64,62%) e 2.073 organismi diversi (consorzi, fondazioni, istituzioni, aziende speciali, aziende servizi alla persona, ecc.). Fonte: Indagine Corte dei Conti. Questi organismi sono quelli in cui comuni e province partecipano con quote.

I dipendenti pubblici

Oltre 3 milioni di dipendenti pubblici, di cui il comparto più rilevante è la scuola, enti pubblici non economici ecc. Il numero è comunque in riduzione.

Qualche dato di confronto

• FIAT: 223.000 dipendenti, di cui circa 110.000 in Italia; Fiat Group ha ottenuto nel 2008 ricavi per 59,38 miliardi di euro
• Ferrari ha fatturato nel 2010 1,9 mld di euro
• Gruppo Armani: fatturato 2010 ca 6 mld di euro, oltre 5.000 dipendenti
• Gruppo Alpitour: oltre 3.500 dipendenti, fatturato 2009-2010 1,22 mld
• Comune di Milano (Bilancio di previsione, p.134) nel 2010 ha entrate per 11,53 miliardi di euro

Il ruolo della P.A. nei sistemi socio-economici

Le dimensioni della P.A. in Italia sono in linea con quella degli altri Paesi, ma è diversa l'incidenza che quest'ultima ha sull'economia. I confini dell'intervento pubblico possono essere differenti e dipendono dalla concezione politica e dal modello economico. Il modello economico può essere diverso: basato sullo Stato, sul mercato o si sceglie la via della sussidiarietà detta la terza via: un ruolo importante dello Stato che valorizza la presenza di soggetti intermedi e privati in grado di erogare servizi utili alla comunità.

Paradigmi e modelli di Stato: Questi vengono associati ad un'analisi storica, che rappresenta l'evoluzione della P.A. La prima fase è lo Stato dei diritti: è quella dell'800 dell'Unità Nazionale. Lo Stato dispone di un patrimonio e esercita una funzione di emanazione di leggi per tutelare i diritti. È il modello Weber, cioè il modello della burocrazia. Lo Stato opera in conformità con la legge vigente. La seconda fase passa per il modello del Welfare State che si fa carico di alcune aree e tipologie di politiche pubbliche essenziali per il crescere di un Paese. Il welfare comprende pertanto il complesso di politiche pubbliche dirette a migliorare le condizioni di vita dei cittadini (protezione sociale, sanità ecc). La P.A. interviene perché tutti possano accedere a tali servizi ad esempio con politiche di redistribuzione del reddito. Si passa poi al modello dello Stato dei servizi dove la P.A. si fa imprenditrice diretta ed eroga i servizi anche a domanda individuale. Per questi servizi nel tempo si evidenzia che la P.A. non è in grado di mantenere l'efficienza come farebbe, invece, un imprenditore privato. Ultimo passaggio prevede il modello dello Stato delle regole o relazionale dove la P.A. fa un passo indietro e assume un ruolo importante nella programmazione delle iniziative dei privati per servizi di ordine pubblico. C'è per esempio anche la sanità privata gestita da aziende profit e no profit.

I confini dipendono anche dal concetto di interesse pubblico. Tale concetto evolve nel tempo rispetto ai bisogni collettivi. Da un lato ci sono gli interessi particolari, che sono individuali, dall'altro ci sono quelli generali: salute pubblica, difesa, tutela ambiente.

Il concetto di interesse pubblico

Dall'interesse particolare all'interesse generale: Ci sono diverse teorie e definizioni dell'interesse pubblico:

Teoria della maggioranza: l'interesse pubblico coincide con quello di cui è portatore la maggioranza della collettività, sempre che esso non contrasti con l'interesse generale. Secondo tale teoria solo la P.A. è il soggetto che può garantire il perseguimento dell'interesse pubblico: approccio istituzionale. Chi governa decide qual è il confine dell'interesse pubblico e le priorità della distribuzione delle risorse (scarse) Finestrategico.

Teoria dell'interesse comune: definisce l'interesse pubblico come la parte degli interessi particolari comune ai diversi membri della collettività. C'è un minimo comune denominatore tra gli interessi particolari di ogni singolo soggetto e quello comune della collettività. La P.A. utilizza un approccio funzionale nel quale anche altri soggetti di origine privata possono erogare i servizi di interesse pubblico.

Teoria del valore unitario: configura l'interesse pubblico come la rappresentanza unitaria di un sistema superiore di valori proprio del modello ideale di collettività. Per garantire la stessa permanenza in vita di una determinata società, questo interesse, di ordine superiore, deve essere perseguito in via prioritaria rispetto a quelli particolari.