Pubblica Amministrazione - colpa organizzativa

RISARCITORIO

1. L'eredità di Cass. SS.UU. n. 500 del 1999.

Nonostante siano trascorsi parecchi anni e si siano succedute numerosi interventi giurisprudenziali dalla Cassazione n. 500/1999 non si è ancora giunti ad una conclusione in merito al tema della responsabilità dalla p.a. per attività illegittima. Sembra ormai superato l'orientamento tradizionale che ravvisava una re ipsa (automatica) nell'atto amministrativo illegittimo.

Secondo tale orientamento non era necessario ricercare un elemento psicologico nella p.a. per affermare la sua colpa in presenza di un atto amministrativo illegittimo perché la colpa era oggettiva in presenza dell'illecito. Ciò però finiva per creare una disparità di trattamento a danno della p.a. rispetto agli altri soggetti privati che invece potevano invocare l'art. 2043 c.c. e la relativa disciplina.

La Cass. 500/1999 ammette il risarcimento del danno da lesione di

interesselegittimo ed esclude altresì la coincidenza fra atto illegittimo e condottaillecita della p.a., cosicché ai fini del risarcimento è necessario: 1) verificare ilrispetto o meno della normativa applicabile all'atto, 2) accertare l'illiceità dellacondotta della p.a.

Secondo la Cassazione la colpa dell'ente pubblico deve essere intesa comecolpa "dell'apparato" e non colpa del singolo funzionario agente, pertanto peresserci colpa della p.a. in presenza di un atto illegittimo è necessario cherisultino essere state violate le regole costituzionali di imparzialità,correttezza e buona amministrazione ai quali l'esercizio della p.a. deveispirarsi secondo la Costituzione.

La giurisprudenza successiva alla Cass. 500/1999 non è però riuscita a dareun'agevole applicazione del principio espresso dalle Sezioni Unite.

2. Profili problematici di un'autonoma rimproverabilità

dell'entecollettivo.Preso atto che l'illegittimità dell'atto non significa colpa della p.a. ed illiceità della sua condotta, il problema maggiore che la giurisprudenza successiva al 1999 ha dovuto affrontare è stato quello di stabilire se concretamente alla p.a. è possibile muovere "un rimprovero", soprattutto per la difficoltà di riferire la colpevolezza, e quindi un elemento di natura psicologica, ad un ente anziché ad un individuo.Tuttavia, sulle orme della Cass. 500/1999 sembra ormai potersi affermare la possibilità di considerare colpevole anche l'ente pubblico, più precisamente si parlerà di "colpa dell'organizzazione".

3. Il possibile richiamo agli studi di diritto punitivo.La scienza penalistica tradizionalmente ha sempre escluso la possibilità di muovere un rimprovero ad un centro di imputazione che fosse diverso dalla persona fisica umana.Tuttavia,

nell'ordinamento giuridico attuale questa visione limitata della colpa sembra essere definitivamente superata grazie anche al D.lgs. 231 del 2001 che introduce un illecito dell'ente pubblico per "disfunzione dell'apparato". In ambito civile il codice del 1942 non dà una definizione del dolo o della colpa, così si è finiti per riportarsi alla disciplina del codice penale Rocco, sulla considerazione che colpa civile e colpa penale non possono essere considerate diversamente. Vi sono però alcuni interpreti che separano i due concetti perché in ambito civile si darebbe rilievo al lato oggettivo della colpa, mentre in campo penale la colpa non può che avere necessariamente una dimensione soggettiva da intendersi come colpa dell'imputato. Tale interpretazione finisce con l'ammettere la colpa della personalità giuridica soltanto in ambito civile. Tuttavia, la riforma del D.lgs. 231 del 2001 smentisce una tale

ricostruzione della colpa, ammettendo e riconoscendo che anche l'ente può essere "incolpa" ed introducendo quindi un'ipotesi di responsabilità dell'ente.

4. Il modello di colpa organizzativa introdotto dal D.lgs. 231 del 2001.

Con la riforma del 2001 il concetto della colpa dunque ha perso la sua natura "soggettiva ed etica" sulla base della considerazione che muovere un rimprovero al soggetto consiste non in una relazione psicologica fra il fatto e il suo autore, bensì in un giudizio normativo obiettivo.2

Tutte le perplessità relative alla possibilità di muovere un rimprovero ad un ente sono quindi superato soprattutto grazie a precise scelte politiche che hanno portato all'emanazione del D.lgs. 231 del 2001.

Gli artt. 6 e 7 del D.lgs. 231 del 2001 prevedono due forme di colpevolezza dell'ente riconducibili al ruolo di "apice dell'azienda".

Con riferimento al "fatto dei

Il legislatore ha introdotto un'ipotesi di responsabilità per l'ente collettivo che viene biasimato per non aver saputo prevenire e proteggere l'azienda dal rischio della commissione del reato. Si tratta di un rimprovero per "carenza strutturale" dell'ente.

Nel diverso caso del "fatto del dirigente" si ha una sorta di responsabilità e colpa automatica dell'ente, a meno che, nel caso concreto, si dimostri che l'ente abbia vigilato sull'operato del dirigente e che quindi non si possa parlare di una sua colpa.

L'art. 8 del decreto introduce poi una forma di responsabilità autonoma dell'ente ogni qual volta che l'autore del reato non sia stato identificato.

Si può affermare che, alla luce del D.lgs. 231 del 2001, ai fini della sussistenza della responsabilità della p.a., ciò che rileva non è la leggerezza o la superficialità del singolo funzionario, bensì

l'inadempimento contrattuale. Altri orientamenti giurisprudenziali, invece, ritengono che la responsabilità dell'ente pubblico debba essere assimilata alla responsabilità extracontrattuale, in quanto l'ente agisce nell'esercizio dei suoi poteri pubblici e non in virtù di un rapporto contrattuale. Per quanto riguarda la prova del danno, la giurisprudenza ha elaborato diversi regimi probatori. In generale, è necessario dimostrare l'esistenza del danno, il nesso causale tra l'atto illegittimo dell'ente pubblico e il danno subito, nonché l'entità del danno stesso. Tuttavia, a seconda dei casi, possono essere richieste prove specifiche, come ad esempio la prova del nesso causale in caso di danni derivanti da omissioni dell'ente pubblico. In conclusione, la responsabilità dell'ente pubblico può sorgere in caso di violazione dei precetti costituzionali e può essere accertata attraverso i regimi probatori elaborati dalla giurisprudenza.

L'inadempimento dell'altra parte. Si configura così un'ipotesi di responsabilità da "contatto amministrativo" dove l'onere della prova della colpa va ripartito sulla base di quanto stabilito dall'art. 1218 c.c. per cui spetterebbe alla p.a. dimostrare che è esente da colpa.