Pubblica amministrazione

Capitolo 10: La pubblica amministrazione

La pubblica amministrazione è l’insieme delle strutture, delle persone, delle risorse e delle attività preposte stabilmente dalla legge alla gestione e alla cura concreta degli interessi generali.

Sistemi di civil law e common law

Per gli ordinamenti di civil law come l’Italia, il prototipo di amministrazione pubblica è quello napoleonico basato su un forte accentramento amministrativo, sulla responsabilità ministeriale e sull’asimmetria funzionale tra la pubblica amministrazione e i soggetti dell’ordinamento giuridico. L’attività statale in questi ordinamenti è disciplinata dal diritto amministrativo.

Nei sistemi di common law manca l’asimmetria che caratterizza i rapporti tra amministrazione pubblica e soggetti dell’ordinamento. L’attività statale in questi ordinamenti è disciplinata dal diritto comune.

Il controllo dell’attività amministrativa spetta a un giudice speciale, quello amministrativo. Ogni soggetto avente personalità giuridica che risenta del controllo dello stato, di un ente locale o di un altro organo di diritto pubblico e che sia costituito per soddisfare bisogni generali è da considerarsi soggetto facente parte della pubblica amministrazione.

Attività amministrativa

L’attività amministrativa è l’insieme di atti e comportamenti posti in essere da una pubblica amministrazione nell’esercizio delle sue funzioni per raggiungere gli interessi generali della collettività. L’atto amministrativo è imperativo, ovvero dotato di una particolare forza giuridica che lo rende efficace ed eseguibile nei confronti del destinatario, ed esecutorio, ovvero si applica a prescindere dalla volontà o meno del soggetto.

Non tutta l’attività della pubblica amministrazione si svolge tramite atti o comportamenti autoritativi, ma una buona parte può concludersi tramite atti consensuali o contratti ad oggetto pubblico.

Modello amministrativo italiano

Il modello della pubblica amministrazione italiana riflette quello napoleonico, ponendo a capo di ogni settore amministrativo il ministro competente per materia. Il modello per ministeri, caratterizzato da una forte gerarchia e dalla responsabilità diretta dei ministri per l’attività esercita nel loro settore, rappresenta il primo modello burocratico dello stato italiano. Tuttavia, ben presto l’amministrazione per ministeri non era più sufficiente, in quanto i compiti statali sono andati via via aumentando, di conseguenza ci fu la necessità di abbinare ai ministeri delle forme di amministrazione parastatale alle quali vennero affidati i cosiddetti fini secondari dello stato come ad esempio la cura dei servizi pubblici. Il ministero mantenne, comunque, un potere di indirizzo e di vigilanza.

La riserva di legge e il principio di legalità

La costituzione si preoccupa che l’esercizio della pubblica amministrazione non sia assoggettato all’indirizzo politico di maggioranza. A tal fine vi è la riserva di legge relativa prevista all’art. 97, riguardo l’organizzazione degli uffici pubblici, le attribuzioni e le responsabilità dei funzionari. Un'altra riserva è prevista all’art. 98 il quale dispone che per alcune categorie di funzionari pubblici possa essere limitato il diritto ad iscriversi a partiti politici.

Accanto alla riserva di legge si colloca inoltre il tradizionale principio di legalità in base al quale l’attività amministrativa non può svolgersi in contrasto con la legge. Dal principio di legalità discendono alcune caratteristiche fondamentali dell’attività amministrativa:

• Tipicità e nominatività dei provvedimenti amministrativi, per cui la pubblica amministrazione può adottare solo provvedimenti indicati dalla legge e secondo le modalità previste.