Programmazione e controllo - Appunti

Appunti di programmazione e controllo delle aziende pubbliche

In questo corso viene trattata la programmazione ed il controllo delle aziende pubbliche, con particolare riferimento agli Enti locali. La loro peculiarità è data dal fatto che hanno molte linee di prodotto e quindi sono aziende complesse, con una contabilità obbligatoria di tipo finanziario, ponendo problemi di impostazione del sistema di controllo.

Programma del corso

Il programma del corso verrà sviluppato seguendo queste 6 parti specifiche:

• Principi di fondo;
• Sistemi di controllo;
• Strumenti;
• L’organizzazione della funzione di controllo;
• Il ciclo della performance;
• Il rapporto tra il controllo gestionale e la produttività del lavoro.

Logiche di fondo

Il controllo è un tema tipico di ogni istituzione sociale ed è un'attività e un contenuto umano riconoscibile. La sola misura non è controllo, ma è solo un certificato di ciò che è successo; occorre, invece, misurare per intervenire perché dentro al controllo c’è l’azione correttiva di orientamento. Ciascuna istituzione sociale ha questo problema: capire ciò che sta succedendo e orientare agli obiettivi, poiché una volta fissati gli obiettivi qualitativi e quantitativi, si pone anche il problema del controllo.

Come logica di fondo, il controllo si pone l’obbiettivo di soddisfare due esigenze:

• Verificare i risultati (premessa per il resto collegata alla misurazione);
• Porre le condizioni per il conseguimento di tali risultati (orientamento).

La sola misurazione è epitaffia della gestione, mentre il controllo è un concetto molto più ampio nel quale la misurazione è strumentale all’orientamento verso gli obiettivi prefissati. Siccome il tema del controllo investe tutte le organizzazioni di tutti i tipi, il tema del controllo non può non essere proprio anche delle amministrazioni pubbliche. Chiaramente, gli approcci con cui questo tema viene interpretato sono plurimi, a seconda del tipo di approccio disciplinare adottato e della visione del mondo che uno ha.

Approcci nelle pubbliche amministrazioni

Nell’ambito delle Pubbliche Amministrazioni si sono susseguiti diversi approcci:

Approccio consolidato o macroeconomico

Questo approccio riguarda il controllo della spesa pubblica, la manovra finanziaria, la legge di stabilità, il cambio dell'aliquota fiscale, il moltiplicatore del Pil e la ritenuta sui depositi bancari. È un approccio orientato ai fattori in ingresso della Pubblica Amministrazione con un controllo sulle risorse e delle risorse nell’ambito della Ragioneria dello Stato, finalizzato al controllo del bilancio dello Stato relativamente ad entrate e spese.

Il controllo della gestione è un controllo sulla spesa attraverso l’utilizzo di vincoli o di tetti di spesa adottati con provvedimenti formali (es. legge finanziaria che stabilisce che la spesa non può crescere più del tetto dell'1% oppure più di un terzo dell'inflazione programmata). Le risorse arrivano dai tributi (decisione politica) e la stessa spesa è una decisione politica (il controllo della gestione è il controllo della spesa pubblica ponendo vincoli oltre i quali non si può andare, concetto che si sposa bene con la logica giuscontabilista ossia con la contabilità autorizzativa dello stato e i vincoli posti dai capitoli di spesa).

Approccio politologico

È un approccio speculare al primo ed è stato sviluppato dalla scienza politica, che si occupa di studiare come funziona l’esercizio del potere e del consenso nella Pubblica Amministrazione. È speculare al primo approccio in quanto ci si concentra sull’output o meglio sull’“outcome” (risultato finale).

È fondamentale la distinzione tra “output” ed “outcome” perché normalmente partendo dagli “input” (risorse) ottengo degli “output” (merci, beni, servizi). Una volta ottenuto l’output, ci si pone il problema se tali beni e servizi verranno acquistati da qualcuno e, in tal caso, si ottiene un ricavo per cui si ricava un’utilità dall’output prodotto. Nelle Pubbliche Amministrazioni, però, gli output vengono ceduti gratuitamente. La Pubblica Amministrazione si domanda, dunque, in che misura ha risolto il problema producendo tale output.

Questa quota parte viene definita come “outcome” (es. organizzo corsi serali spendendo il giusto ma nessuno capisce nulla per cui a fronte di output buono, dato dalla spesa contenuta, c'è un outcome piccolo, ossia un effetto del prodotto contenuto o inesistente). Questo può essere definito come l’effetto del prodotto ed è un tema vero e proprio nelle Amministrazioni Pubbliche perché rallenta l’innovazione nel senso che siamo portati ad efficientare i processi che non hanno effetti nella realtà (es. contributi alle imprese per cui il processo di erogazione e di istruttoria si è migliorato nel tempo, i tempi sono più brevi ma è dimostrato che tali contributi non hanno un impatto sull'efficienza delle imprese).

Ma in definitiva cosa importa? Importa il soddisfacimento dei bisogni, ossia l’outcome inteso come l’aver inciso sui bisogni fondamentali e rilevanti. Il controllo della gestione secondo questo approccio è dato dal controllo delle politiche pubbliche (siamo interessati all’effetto finale). È un approccio difficile soprattutto se incentrato sull’outcome senza tener conto di ciò che viene prima.

Come lo misuro l’outcome? Gli studiosi hanno cercato di dare risposta a tale problema misurativo individuando due tipologie di indicatori:

• Indicatori di impatto che misurano il miglioramento dell’indicatore che riflette un determinato bisogno. Tuttavia è difficile da mettere in pratica perché non riusciamo a distinguere quanto effettivamente di quel miglioramento sia attribuibile alle Amministrazioni Pubbliche e quanto a fattori esterni.
• Metodo degli effetti netti che prende a riferimento la variazione che si è verificata in un determinato indicatore e cerca di depurarla dalle cause esterne che possono aver influito, in modo tale da ottenere il contributo netto che le Pubbliche Amministrazioni hanno apportato. Questo approccio, tuttavia, è un approccio molto marginale rispetto al primo e viene maggiormente adottato a livello comunitario.

Approccio giuridico

È un approccio strettamente legato al modello burocratico della Pubblica Amministrazione e pone al centro del modello proprio l’amministrazione. Il tema del controllo, in questo caso, è affrontato come un problema di successione di atti amministrativi che devono essere conformi alle norme e, quindi, il controllo è finalizzato alla verifica della legittimità e della legalità degli atti posti in essere. È un approccio estremamente forte che si concentra sui processi (in realtà si concentra sui procedimenti cioè solo quella parte di attività aziendale che trova una manifestazione formale nel senso che ciò che non diventa atto non esiste).

Approccio economico-aziendale

È un approccio che si discosta dagli altri tre perché i primi tre approcci hanno in comune un aspetto: considerano la Pubblica Amministrazione come sistema unitario e indistinto nel suo interno, riferendosi allo stesso con termini come settore pubblico o pubblico impiego, termini che fanno riferimento a qualcosa di monolitico o indifferenziato al suo interno.

Secondo questi primi tre approcci l’esercizio del controllo deve avvenire dall’esterno (non occorre entrare all’interno degli enti) in quanto la Pubblica Amministrazione è interpretabile come una scatola nera (“black box”) dove gli elementi essenziali sono tre:

• Gli “input” intesi come risorse/denaro per l’approccio consolidato oppure come leggi/norme per l’approccio giuridico;
• Il “black box” predeterminato a priori;
• Gli “output” intesi come outcome.

Il modo in cui il “black box” produce gli output è dato dalle modalità con cui si manovrano gli input. Il “black box”, invece, è un trasformatore di input in output predeterminabile a priori ed è unitario e indistinto, per cui il miglioramento io lo ottengo agendo esclusivamente sugli input (risorse e leggi). Questo è il motivo che spiega una tale quantità esistente di Leggi Finanziarie.

La realtà però è diversa e questo si evince dal fatto che, a parità di risorse e di norme, le performance nella Pubblica Amministrazione sono diverse per cui vi deve essere per forza qualcosa che interagisce. L’approccio economico-aziendale colma questa lacuna nel modello della “black box” affermando che la Pubblica Amministrazione va intesa come un sistema di aziende composte pubbliche e non come un sistema unitario e compatto. L’equilibrio del sistema è un’astrazione perché occorre che vi sia equilibrio nelle aziende che lo compongono.

Il controllo della gestione è dato dal controllo inteso nella duplice accezione della verifica da un lato, e della fissazione delle condizioni per il raggiungimento degli obbiettivi dall'altro:

• Controllo della efficiente realizzazione dei processi che collegano l’input con l’output e l’output con l’outcome (l'outcome agisce sulla sfera politicamente in senso stretto nel senso che governa le elezioni politiche);
• Controllo sulla capacità di trasformare le risorse in risultati di 1° livello (output) e di 2° livello (outcome).

L’approccio economico-aziendale non vede la Pubblica Amministrazione come un’unità ma come sistema di aziende, per cui si pone l’obbiettivo di migliorare la capacità a livello di singola azienda e, quindi, di trasformare in maniera efficiente gli input in output attraverso il sistema di aziende.

Definiti questi approcci, si può dire che il rapporto più difficile è quello tra l’approccio economico-aziendale e l’approccio giuridico, in quanto il secondo costituisce un elemento di allontanamento dalla logica del controllo sostanziale. Il problema è dato dal dover affrontare l’impianto che distrugge ricchezza e sostituirlo con un altro impianto. È un problema organizzativo strettamente legato alla vigenza del modello burocratico, per cui l’approccio economico-aziendale riscontra notevoli difficoltà nell’inserirsi.

Modello burocratico

Come incide questo modello nei tentativi di inserimento di forme di controllo diverse da quello burocratico? Questo modello viene definito burocratico perché si forma con le prime burocrazie professionali. Con la fine dell'800 nascono i primi stati nazionali per cui si necessità di un modello secondo il quale organizzare i primi apparati, portando alla creazione di una nuova classe sociale data dalla burocrazia. Secondo questo modello rilevano 3 soggetti:

• Politici;
• Cittadini;
• Struttura o burocrazia.

I principi a fondamento di tale modello sono:

1. Separazione netta tra politica e amministrazione, in quanto la politica è individuata come la scienza dei fini (cosa la popolazione vuole), mentre l’amministrazione è la scienza dei mezzi (come realizzo i fini decisi dalla politica). Il modello tradizionale burocratico non vuole, quindi, interazioni strette tra politica e struttura (il politico non necessariamente ha le competenze oppure ha solo una visione parziale). Non vi devono essere, quindi, rapporti troppo liberi tra politica e amministrazione. Ma lo stesso ragionamento si può fare anche dal basso nel senso che non vi devono essere rapporti troppo liberi nemmeno tra struttura e cittadini nel senso che la burocrazia non deve essere troppo libera nel dare risposte ai cittadini perché sussisterebbe il rischio che la funzione politica venga trasferita in capo ai cittadini stessi.
2. Amministrazione autonoma e neutrale, dove per autonomia si intende che l’amministrazione debba sottostare alle proprie regole e non a pressioni improprie di altri soggetti, mentre per neutralità si intende un’indipendenza dell’amministrazione dai soggetti politici al governo perché deve trattare tutti allo stesso modo.

Con questi due principi si pone il problema del controllo (un corpo nettamente separato dalla politica e dall'utenza e autonomo e neutrale nelle sue attività). Concepita questa idea di Pubblica Amministrazione come avveniva nella seconda metà dell'800 già nel pensiero di Weber e di Taylor, si pone ovviamente il problema del controllo. Come faccio ad essere sicuro che trasformerò le risorse in risultati? E se non succede come posso correggere?

Non trattandosi di un’impresa, il vertice qui non può intervenire perché altrimenti violerebbe il primo principio. Il controllo giuridico tradizionale agisce studiando ciò che c’è da fare, mettendolo per iscritto e, infine, approvandolo, denotando così una procedura amministrativa intesa come controllo della gestione. Il controllo della gestione, quindi, viene rimandato al controllo della conformità dell’azione alla procedura e, se c’è tale conformità e ciascun adempimento amministrativo viene rispettato, allora il passaggio dall’input A all’output B equivale all’aver adempiuto a tutte le fasi burocratiche alla lettera dalla 1 alla n. È come se si trattasse di una catena di montaggio di procedure giuridiche per cui la procedura amministrativa diventa il binario rigido sul quale corre l'attività dell'ente ed è la procedura a scandire le attività da compiere. Il rispetto della procedura, dunque, equivale al controllo della gestione, dove la procedura viene definita dall’organo politico che, una volta definita, si stacca e restituisce autonomia alla struttura (non interferisce più). In sostanza, nell’approccio giuridico l’obiettivo non ha senso perché è incorporato nella procedura con lo scopo di limitare la discrezionalità dell’amministrazione.

Il modello burocratico è il modello più diffuso al mondo nelle Pubbliche Amministrazioni (forse l’unica eccezione è l’Australia) ma occorre sottolineare che tale modello funzionava benissimo quando la Pubblica Amministrazione era chiamata a svolgere ciò che le competeva al momento della costruzione di questo modello. Nel 1890 la Pubblica Amministrazione faceva poche cose e prevalentemente produceva atti formali o esercitava poteri come la riscossione dei tributi.

Una volta che l’attività spettante all’amministrazione diviene più complessa, tale modello comincia a vacillare perché è un modello che funziona per atti autoritativi (prelievo fiscale, esproprio, ecc per cui non serviva autonomia ma regole ben precise che andavano rispettate). Finché l’attività è semplice, non richiede mezzi particolari o tempi e risorse particolari allora il modello funziona benissimo, ma quando si complicano le attività allora occorrono obiettivi, funzione manageriale e misure.

Sintesi

• Il problema del controllo è un problema trasversale a tutte le istituzioni sociali, legato alla verifica dei risultati prodotti e al fatto di porre le condizioni per raggiungere effettivamente gli obiettivi prefissati.
• Essendo trasversale, il problema del controllo ha investito sin dall'inizio anche le Pubbliche Amministrazioni e ha trovato varie risposte dal punto di vista macroeconomico, politologico e giuridico perché quelle erano le culture dominanti del tempo. Hanno in comune il fatto che considerano l'ente come un'entità unitaria per cui si possono ottenere nuovi e migliori output agendo sugli input secondo reazioni variamente modelizzabili.
• L'approccio economico-aziendale si differenzia dagli altri tre perché non considera l'ente come un'entità unitaria ma come sistema di aziende autonome in cui l'equilibrio è la “conditio sine qua non” per portare all'equilibrio il sistema.
• Il problema di sviluppare sistemi di controllo direzionale impostati secondo logica aziendale è legato alle difficoltà di superamento del modello burocratico e dei controlli burocratici che è centrato sull'identità tra lo svolgimento delle fasi procedurali e il conseguimento di obiettivi sostanziali. Questa identità tra forma e sostanza non può essere accolta dal modello economico-aziendale.

Slide

Tema del controllo associabile alla duplice esigenza, tipica di ogni istituzione sociale, di verificare i risultati e porre le condizioni per un loro conseguimento duraturo. Tema centrale sviluppato in diversi approcci disciplinari, tra cui:

• Approccio macroeconomico
• Approccio politologico
• Approccio giuridico
• Approccio aziendale

I primi tre approcci (macroeconomico, politologico e giuridico) considerano la PA come un sistema indistinto, governabile attraverso input o output (logica deterministica). L'approccio aziendale vede la PA come un sistema di aziende autonome. Non è antitetico ma complementare, risponde a esigenze di governo della complessità economica degli istituti.

A livello di funzionamento operativo, relazioni e interdipendenze rilevanti si pongono tra due visioni: modello burocratico e modello aziendale.

Modello burocratico

Il modello burocratico descrive un'amministrazione chiusa, formale e neutrale, portando alla conseguenza che la dirigenza è concepita come esecutrice di processi. Effetti:

• Sistema premiante squilibrato (sulla forma);
• Potere organizzativo orientato al potere di veto;
• Difficoltà a conseguire obiettivi sostanziali;
• Proliferare di organi di controllo interno;
• Frammentazione attività amministrativa e allungamento tempi.