Riassunto esame Profili Giuridici della Multimedialità, prof. Zeno, libro consigliato Manuale di Diritto dell'Informazione e della Comunicazione, Razzante

Profili giuridici del diritto dell'informazione e comunicazione

Capitolo 1. Libertà di informazione e principi costituzionali

L’ordinamento giuridico è l’insieme delle regole che disciplinano la vita di una società in una specifica epoca storica. La medesima società esprime disposizioni giuridiche diverse in funzione dell’evoluzione del costume sociale, del modello economico e, più in generale, del decorso della storia. Il diritto però è sensibile a fattori come quello socio-culturale, politico ed economico: ad esempio, la decisione delle aliquote dell’imposta sul valore aggiunto (IVA) su un prodotto coincide con la volontà di incentivare o disincentivare la produzione, la vendita, la diffusione sociale e così via. Il diritto quindi è in costante interferenza reciproca con fattori storici, sociali, economici e politici, è sempre più sovra e transnazionale, risente molto dell’evoluzione scientifica e tecnologica: in sintesi, è in costante equilibrio instabile di interessi talora contrapposti, ora realizzati dal legislatore, ora assicurati dall’intervento dell’esecutivo, ora attuati dalle pronunzie giurisprudenziali.

Si può definire la comunicazione come lo scambio di significati; essa presuppone la presenza di un mittente, di un destinatario e di un messaggio. L’informazione è un’accezione sfumata della comunicazione stessa perché rappresenta il contenuto veicolato. Il problema della tutela del comunicare, informare e manifestare è sorto in coincidenza con la nascita della nozione moderna di Stato di diritto: l’idea della distribuzione bilanciata dei poteri non serve soltanto ad assicurare libertà, eguaglianza, rispetto della dignità umana, solidarietà e così via, ma vive di luce propria ed è inserita nel contesto delle democrazie moderne. È nell’Inghilterra del XVII che si inizia a parlare di libertà di manifestazione del pensiero, ma è soltanto con due grandi rivoluzioni liberali che la libertà in questione assume contorni specifici e ben definiti.

L’articolo 11 della Dichiarazione francese del 1789 stabilisce che la libera comunicazione dei pensieri e delle opinioni è uno dei diritti più preziosi dell’uomo; la successiva costituzione del 1791 consolida il modello delineato; anche la Costituzione federale americana del 17 settembre 1787 contempla la libertà di manifestazione del pensiero. Col passare del tempo l’informazione e quindi la stampa giornalistica si consolida nel famoso “Quarto potere”, con i vantaggi e i pericoli concernenti l’ambito costituzionale: il meccanismo di fissazione dei limiti, la loro predeterminazione variano da cultura a cultura che di conseguenza differenziano uno stile giornalistico rispetto ad un altro.

In Italia si determina quasi subito la sovrapposizione tra la libertà di manifestazione del pensiero e la libertà di stampa, che rende palese la derivazione dal modello francese e dalla concezione del diritto concesso. Il culmine di tutta una serie di disposizioni più o meno liberali nei confronti della stampa è rappresentato dalla legge n. 2307 del 31 dicembre 1925 che istituisce l’Ordine dei giornalisti: disciplina di apparente tutela della professionalità dei giornalisti e quindi dei diritti dei cittadini; l’iscrizione all’Ordine era vietata a tutti coloro che avessero svolto una pubblica attività contraria agli interessi della nazione.

Con queste premesse si perviene alla Costituzione del 1948 che rappresenta il momento genetico della comunità repubblicana, sintesi di tre principali filoni culturali: la tradizione cattolico-democratica, laico-liberale e socialmarxista. Gli articoli della Costituzione vicini al tema dell’informazione sono il 15 e il 21. L’articolo 15 stabilisce che la libertà e la segretezza della corrispondenza e di ogni altra forma di comunicazione sono inviolabili: questo articolo sancisce una vera e propria libertà di comunicazione, distinta da quella emanata dall’articolo 21 il quale afferma che tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione. L’articolo 21 sottintende che la libertà di manifestazione del pensiero entra nella cornice dell’ordinamento statale, che l’attribuisce o ne governa l’esercizio.

L’articolo 21 ha superato diverse fasi: nella prima sono collocate le pronunzie della Corte costituzionale tese a rimuovere gli ostacoli materiali e giuridici al libero esercizio della stampa e dunque dell’informazione; nella seconda fase si fa strada l’idea della possibile concorrenza e del relativo balance tra il diritto d’informazione e, ad esempio, i diritti della personalità, il diritto cioè ad essere informati. Il 21 resta l’articolo nucleo del diritto dell’informazione e della comunicazione: ma ha creato problemi riguardanti l’attuazione del diritto vero e proprio, perché se da un lato c’è la manifestazione del pensiero, dall’altra vi è l’attività tecnico-professionale del cronista, e se da un lato vi è il contenuto giornalistico del prodotto editoriale, questo spesso diventa emanazione di un’attività imprenditoriale che va trattata come tale e le cui implicazioni sono riconducibili all’articolo 41.

Capitolo 3 (sezione II). Dalla televisione ai "servizi media audiovisivi": la direttiva 65/07 e il "Decreto Romani"

Nel corso del 2010 il sistema radiotelevisivo italiano ha subito un’ulteriore profonda modifica attraverso il recepimento della Direttiva 65/07 avvenuto attraverso il D.Lgs 15 marzo 2010 n.44, comunemente chiamato “Decreto Romani” dal nome del Ministro proponente. Nel corso dei sei anni in cui è stata in vigore la “legge Gasparri” si è avviato il passaggio dalla tecnologia analogica a quella digitale secondo una pianificazione di progressivo spegnimento delle diverse aree geografiche. Il Decreto Romani è andato a modificare e integrare il Testo Unico della Radiotelevisione (T.U. dei Servizi Media Televisivi): la direttiva si configura come un tipico intervento di armonizzare parziale e minimale, finalizzato alla liberalizzazione su scala europea dello stabilimento e della libera prestazione dei servizi.

In tale prospettiva la direttiva agisce su:

• I vincoli alle comunicazioni pubblicitarie, i regimi tipicamente censori attinenti alla protezione del pubblico da programmazioni pornografiche, eccessivamente violente o comunque offensive;
• La protezione del patrimonio culturale europeo mediante l’istituzione delle quote di produzione.

La direttiva ha due profili rilevanti: digitalizzazione e convergenza, la cui prima permette di incrementare volume e tipologia dei servizi poiché da pochi canali si passa ad una pluralità di contenuti, canali e bouquet; la digitalizzazione implica convergenza perché si arriva ad uno scenario televisivo multifunzionale.

L’incremento dell’offerta e la convergenza moltiplicano la possibilità di scelta e instaurano, sul piano economico, nuovi rapporti di concorrenza; tra gli aspetti economici di maggior rilievo vi sono:

• L’allargamento della concorrenza: si passa dal palinsesto al cosiddetto catalogo per delineare un confronto editoriale. Ora è l’utente a scegliere il proprio palinsesto personale tra tutte le proposte.
• Disomogeneità del confronto concorrenziale: i giocatori non sono tutti uguali, poiché ciascuno ha fattori di forza o debolezza che ne connotano la posizione competitiva.

Il digitale terrestre beneficia della facilità di diffusione e di fruizione, ma al contempo soffre di alcune limitazioni in termini di capacità e livelli di interattività; dal canto suo il satellite ha il vantaggio di avere un ampio numero di canali disponibili a costi contenuti; il digitale dispone di capacità superiori rispetto al satellite per quanto riguarda la sua diffusione, ma soprattutto gode di un forte vantaggio comparativo per quanto riguarda l’interattività.

Da un punto di vista strettamente giuridico i fenomeni accennati pongono domande diverse: l’allargamento della concorrenza induce una de-regolamentazione che consente maggiori margini di libertà economica alle imprese ed impone nuove regole comuni per tutti i servizi audiovisivi tra loro concorrenti e per tutte le imprese che li forniscono; d’altra parte la disomogeneità nel confronto concorrenziale richiede che tali regole comuni siano differenziate: concorrenza è anche confronto di vantaggi/svantaggi comparativi e la parità di chances, in chiave sostanziale, induce un’appropriata modulazione normativa per segmenti di attività e in particolare per reti e servizi che presentano caratteristiche ed esigenze diverse.

Uno degli elementi di maggiore novità della direttiva, quindi del Decreto, è rappresentato dalla distinzione fra servizi lineari (che si caratterizzano per la circostanza dell’inserimento in un palinsesto e per la fruizione simultanea da parte del pubblico) e servizi non lineari che sono inseriti in un catalogo e fruiti in un momento preciso scelto dall’utente. Le principali novità che il Decreto introduce per tutti i servizi media (lineari e non) sono:

• Le informazioni sul prestatore del servizio
• Il divieto di incitamento all’odio etnico, razziale, religioso etc.
• La fruibilità da parte di utenti disabili
• Il rispetto delle finestre di programmazione cinematografica
• Regole per la riconoscibilità ed i contenuti delle comunicazioni commerciali
• Il divieto di pubblicità di alcolici, medicinali e prodotti del tabacco
• Regole per la sponsorizzazione e inserimento dei prodotti

Rientrano quindi sotto l’egida di questa direttiva tutti i contenuti audiovisivi la cui collocazione non sia meramente incidentale e che quindi abbiano le finalità del servizio medesimo, la cui prestazione sia diretta al pubblico, che abbia una connotazione commerciale e che sia inserito in un palinsesto cronologico.

Fra le maggiori innovazioni concettuali della Direttiva vi sono le nozioni di palinsesto e di responsabilità editoriale. Vi sono quindi tre soggetti: l’operatore di rete, il fornitore di contenuti e il fornitore di servizi; il primo è colui che allestisce la rete nei suoi vari segmenti, il secondo è il tradizionale operatore televisivo con compiti in primo luogo editoriali consistenti nella predisposizione di una scelta di programmi da offrire al pubblico e il terzo è un soggetto che può offrire sia strumenti tecnici per fruire i programmi (come decoder, smart-cards etc.) sia servizi interattivi correlati alla fruizione dei programmi, ma diversi dai programmi stessi. Le definizioni di programma e palinsesto si equivalgono tranne che per un fattore: la responsabilità editoriale che prevede la selezione, organizzazione e gestione del palinsesto.

I “considerando” della direttiva enfatizzano moltissimo il diritto delle emittenti di utilizzare brevi estratti nei programmi di informazione: la ragione è legata al mercato dei contenuti audiovisivi a monte delle trasmissioni televisive che prevede solitamente che le immagini più importanti siano distribuite da agenzie che operano su scala mondiale e non conferiscono alcun diritto di esclusiva (tranne che per eventi musicali o sportivi). La nuova direttiva prevede un ulteriore limite al diritto di esclusiva in capo al titolare dei diritti: il d.lsg. 9/08 prevede che all’interno dei notiziari possono essere inseriti non più di 4 minuti giornalieri di immagini.

Per quanto riguarda la tutela dei minori, la direttiva prevede che i servizi non lineari devono assicurare che tutti i servizi che potrebbero nuocere allo sviluppo fisico, mentale o morale dei minori siano messi a disposizione del pubblico solo in modo da escludere che i minori vedano o ascoltano i suddetti. Per far sì che ciò avvenga l’Autorità dovrà individuare gli accorgimenti tecnicamente realizzabili come l’uso di numeri di identificazione personale e sistemi di filtraggio o di identificazione.

Per quanto riguarda le pubblicità, esse sono importanti fonti di finanziamento sia per le reti digitali, sia per quelle a pagamento; data l’estenuante ricerca di introiti pubblicitari da parte di tutte e due le principali reti, la Direttiva si è vista costretta a ridurre i limiti di natura quantitativa e ha aperto la strada a nuove forme di comunicazione commerciale.

• I limiti di affollamento pubblicitario per la concessionaria del servizio pubblico restano invariati;
• Il legislatore nazionale ha optato per una disciplina rigorosa mantenendo il limite giornalieri per la pubblicità al 15%;
• La direttiva ha fissato un tetto massimo orario del 20%, portato nel momento in cui vengono utilizzate forme di pubblicità diverse dai tradizionali spot e qualificabili come “more time consuming”;
• L’ora sulla quale va calcolata la percentuale dipende dall’inizio della programmazione: nel tempo da calcolare vanno esclusi non solo gli annunci di autopromozione, gli annunci di prodotti collaterali dei programmi, gli annunci di sponsorizzazione e quelli relativi all’inserimento di prodotti ma anche gli annunci non qualificabili come commerciali, come quelli di utilità sociale;
• Le emittenti a pagamento hanno un limite inferiore, stimato al 12%.

La direttiva spiega perché ha voluto limitare la pratica del “product placement” la cui ragione va ricercata soprattutto nella volontà di voler competere con l’industria statunitense.

All’interno della Direttiva le principali competenze del Ministero vanno ricercate nella uniformazione della durata delle autorizzazioni rilasciate agli operatori di rete, l’approvazione delle modifiche al Codice Media e Minori, l’utilizzo di minori nella pubblicità, la realizzazione di campagne sull’uso consapevole della tv, la determinazione delle quote da riservare alla trasmissione di opere cinematografiche italiane, il recepimento del codice di autoregolamentazione sui valori dello sport.

All’Autorità sono invece attribuibili i poteri di sospensione della ricezione di programmi provenienti dall’estero, emanare le disposizioni volte alla tutela del diritto d’autore, compilare la lista degli eventi che vengono trasmessi in chiaro, regolamentare le modalità con le quali si possono realizzare gli estratti di cronaca, determinare le modalità attraverso le quali programmi per adulti possono essere diffusi, stabilire il tempo minimo riservato alle opere europee, verificare l’attuazione del codice di autoregolamentazione, definire le modalità con le quali i servizi non lineari promuovono le opere europee, uniformare i contributi previsti per la diffusione televisiva, rilasciare le autorizzazioni satellitari, emanare il regolamento per i fornitori di servizi a richiesta.

Capitolo 4. Comunicazione istituzionale e sociale

Per quanto riguarda la comunicazione pubblica, si muove dall’assunto secondo cui all’interesse costituzionalmente protetto dei cittadini ad essere informati corrisponderebbe la funzione dello Stato a soddisfare tale esigenza; pur ammettendo che l’azione comunicativa sia inquadrabile nel modello democratico dello Stato di diritto sembra efficace l’orientamento di chi esclude la permeabilità dello Stato ad un dovere di comunicazione costituzionalmente sancito.

Molte le fasi salienti che conducono all’approvazione della legge disciplinante l’attività di informazione e comunicazione delle pubbliche amministrazioni ma, tra queste, alcune segnano in modo perentorio il passaggio da una amministrazione pubblica autoritaria ad una di tipo dialogante e razionale. Difatti è solo grazie alla Costituzione che il privato cittadino riacquista una posizione centrale a fronte della quale la pubblica amministrazione degrada perdendo quell’impostazione autoritaria, accentratrice ed unilaterale. Lo sviluppo dei mezzi di comunicazione di massa sottopone all’attenzione degli enti e delle istituzioni la possibilità di diffondere presso il pubblico temi di rilevanza sociale e alcune regolamentazioni dei settori editoriale e radiotelevisivo sollecitano comportamenti delle istituzioni favorevoli alla produzione e diffusione delle conoscenze della pubblica amministrazione.

Secondo la legge 150/2000 sono considerate attività di informazione e di comunicazione istituzionale quelle poste in essere in Italia o all’estero dalle pubbliche amministrazioni volte a conseguire:

• L’informazione ai mezzi di comunicazione di massa;
• La comunicazione esterna rivolta ai cittadini, alle collettività e ad altri enti attraverso ogni modalità tecnica ed organizzativa;
• La comunicazione interna realizzata nell’ambito di ciascun ente.

Inoltre, le attività di informazione e comunicazione sono finalizzate a:

• Illustrare e favorire la conoscenza delle disposizioni normative, statutarie e regolamentari;
• Illustrare le attività delle istituzioni ed il loro funzionamento;
• Favorire l’accesso ai servizi pubblici;
• Promuovere conoscenze allargate e approfondite su temi di rilevante interesse pubblico e sociale;
• Favorire processi interni di semplificazioni delle procedure e di modernizzazione degli apparati;
• Promuovere l’immagine delle amministrazioni locali.

Sono tenuti a rispettare le previsioni normative della legge suddetta tutte le pubbliche amministrazioni dello Stato, gli enti locali, le istituzioni universitarie, gli enti pubblici non economici, le amministrazioni e le aziende del servizio sanitario nazionale nonché i gestori di pubblici servizi. La comunicazione deve essere svolta nelle forme e negli strumenti che la legge assicura agli enti pubblici: programmi di comunicazione istituzionale non pubblicitaria, pubblicità, distribuzione o vendite promozionali, affissioni e organizzazione di manifestazioni, la partecipazione a rassegne specialistiche, fiere e congressi.