Riassunto esame Politica Sociale, prof. Bartholini, libro consigliato Manuale di Politica Sociale, Borgaza, Fazzi

1. Gli attori

Le politiche sociali sono azioni finalizzate a produrre benessere e tutela sociale. Il cosiddetto welfare, cioè l'insieme

delle condizioni che generano benessere e tutela sociale, altro non è che il risultato storico dell'azione congiunta di

più attori. Il ruolo di ciascuno di essi è mutato nel tempo e col variare delle condizioni sociali, economiche e politiche

dell'epoca e del luogo.

1. Gli attori del welfare

Individuare gli attori del welfare vuol dire chiedersi chi siano i soggetti collettivi che contribuiscono a determinare il

benessere e i livelli di tutela e sicurezza sociale di una collettività. Questa impostazione si discosta da un modo molto

confuso di intendere le politiche sociali come costituite solo da interventi ideati e realizzati da un unico soggetto: lo

Stato. In realtà le condizioni di vita e il benessere di una popolazione dipendono da sempre dall'azione congiunta di

più soggetti o attori che finiscono sempre col cooperare talvolta anche inconsapevolmente. L'analisi delle politiche

sociali si è concentrata nel periodo storico che va dal 1900 in poi, periodo durante il quale gli Stati nazionali hanno

iniziato a svolgere un ruolo decisivo nell'emanazione di programmi protezione sociale. L'assunzione da parte dello

Stato di un ruolo attivo e specializzato nella promozione del benessere della popolazione, ha coinciso con quello che

è stato chiamato il processo di modernizzazione. Negli ultimi anni tuttavia è crescente la consapevolezza che le

politiche sociali non sono necessariamente realizzate solo dallo Stato. Oltre ad individuare gli attori, occorre capire

quali siano le loro caratteristiche, verificarne il ruolo e le relazioni che possono intercorrere e intercorrono fra i

diversi attori. Secondo tale impostazione possono individuare quattro attori collettivi rilevanti per le politiche sociali:

famiglia, mercato, Stato e terzo settore (o settore no profit).

2. La famiglia

Costituisce l'istituzione minima collettiva che, nella pluralità delle sue forme, svolge attività a favore dei propri

componenti, producendo al suo interno una serie di servizi. Lo scopo è quello di fornire benessere ad ogni

componente sia nel quotidiano che a lungo termine. Inoltre la famiglia fornisce una serie di servizi e beni per l'auto-

consumo. Dare delle definizioni precise della famiglia, ma anche degli altri attori sociali, non è cosa semplice poiché

essi variano nel tempo e da un luogo all'altro. Una definizione di famiglia sufficientemente ampia è quella del 1987

proposta dalle Nazioni Unite: la famiglia dovrebbe essere definita nel senso stretto di nucleo familiare, cioè le

persone di un aggregato domestico che sono tra loro legate come sposi, o genitori e figli o ancora celibi e nubili. La

famiglia è difficile da definire perché è cambiata nel tempo e continua a mutare.

La famiglia svolge una pluralità di funzioni: materiali, simboliche, relazionali, psicologiche. Le funzioni con carattere

di costanza sono invece: la funzione produttiva e di consumo, riproduttiva, redistributiva. L'oggetto della funzione

riproduttiva è l'essere umano, tale funzione non comprende solo l'atto procreativo ma anche tutte le attività necessarie

all'educazione e crescita dei figli. Attraverso tale funzione la famiglia determina gli equilibri demografici e sociali di

una collettività. La funzione produttiva e di consumo si esplica quando la famiglia produce al suo interno beni e

servizi come quelli di cura, educazione ed assistenza necessari al sostentamento dei membri del nucleo familiare. La

famiglia ha anche la funzione di consumo perché le decisioni su cosa e quanto consumare non sono presi dal singolo

ma da tutti i membri. La funzione redistributiva infine si concretizza nel trasferimento di risorse da un membro

all'altro che possono essere in denaro o altra forma. Il principio che sta alla base dell'azione familiare è la solidarietà

orizzontale o reciprocità. Le risorse vengono recepite anche dall'esterno grazie alla partecipazione di alcuni

componenti ad attività lavorative generatrici di reddito e in alcuni casi possono derivare da lasciti testamentari.

I vantaggi sono abbastanza intuitivi: comporta bassi costi di produzione e coordinamento delle attività svolte a favore

di altri. I limiti: volontarietà, precarietà e ridotta divisione del lavoro che non permette a specializzazione; va

rammentata anche la limitatezza delle risorse finanziare disponibili.

3. Il mercato

Rappresenta la più importante istituzione delle economie contemporanee; a seguito dello sviluppo del mercato è stato

possibile raggiungere livelli di benessere di cui gode ormai un gruppo consistente di paesi. Ed è da esso che ci si

attende lo sviluppo dei paesi ancora caratterizzati da livelli di benessere inadeguati. Quando si parla di mercato in

realtà ci si riferisce ad un certo modo di produrre e scambiare beni e servizi. Il mercato è l'istituzione sociale

attraverso cui vengono volontariamente prodotti e scambiati beni e servizi sulla base di prezzi stabiliti generalmente

in termini monetari e secondo una logica di equivalenza. Nel mercato si incontrano sia agenti individuali che attori

collettivi che interagiscono tra di loro, motivati prevalentemente o essenzialmente dal perseguimento di un proprio

interesse. Gli scambi possono avvenire in forma anonima o attraverso contratti bilaterali. Il mercato così concepito

permette un'elevata divisione e specializzazione del lavoro: più esso è ampio e concorrenziale, più la produzione di

un determinato bene può essere suddivisa in più operazioni e in più luoghi e per ogni operazione possono essere

impiegate tecnologie specifiche e utilizzati lavoratori specializzati. Dal punto di vista storico, il mercato si è andato

progressivamente sviluppando a partire dalla rivoluzione industriale e si è man mano connotato di logiche di tipo

competitivo su scala globale.

Le funzioni sono quella produttiva e quella allocativa. Il mercato favorisce e governa la produzione di beni e servizi

di vario tipo. La possibilità di scambiare tali beni e servizi con somme di denaro uguale almeno al prezzo almeno pari

ai costi di produzione induce le persone a diventare consumatori e produttori, mentre la possibilità di acquistare e

vendere capacità lavorative o servizi finanziari contro un prezzo induce gli individui che vogliono acquistare beni e

servizi dai produttori a mettere a loro disposizione la propria forza lavoro o i propri risparmi. Si realizza così il

processo produttivo. Questo complesso insieme di interazioni sostituisce molte delle produzioni prima garantite dalla

famiglia. Relativamente alla funzione allocativa va detto che uno dei vantaggi del mercato è che chi vi opera ha tutto

l'interesse a rispondere ad una gamma molto ampia e variegata di bisogni che vengono però soddisfatti solo a

condizione che chi li esprime sia in grado di pagare. La principale logica che governa il mercato è la

massimizzazione del proprio benessere. I consumatori/acquirenti sono interessati alla massimizzazione dell'utilità che

essi traggono dalle risorse, dai beni e servizi consumati e i lavoratori sono interessati ad ottenere il massimo salario

possibile. L'obbiettivo delle imprese è di ottenere la massimizzazione del profitto. A rendere efficiente il mercato

contribuisce in particolare il fatto che il prezzo rappresenta un meccanismo efficiente di rivelazione delle

informazioni di cui gli individui necessitano per decidere se e quanto produrre e scambiare. A regolare gli scambi del

mercato sono i principi di volontarietà, impersonalità e competitività. Tali principi fanno sì che il mercato sia

caratterizzato da scambi continui, costi minimi e reazioni immediate da parte degli attori. Il mercato raccoglie le

risorse necessarie alla produzione e alla realizzazione degli scambi essenzialmente dall'esterno attraverso contratti e

rapporti di fornitura. Caratteristica principale del mercato è comunque la sua capacità di creare le risorse al suo

interno grazie agli investimenti e alla specializzazione.

Il mercato ha il grande vantaggio di produrre ciò che i consumatori sono in grado di assorbire e di venderlo al prezzo

che massimizza il benessere di ognuno dando quindi luogo al benessere sociale, distribuendo le risorse in maniera

efficiente. Inoltre il mercato consente di spingere al massimo la divisione del lavoro e quindi di garantire il massimo

benessere possibile, individuale e collettivo, garantendo la specializzazione del lavoro e il raggiungimento

dell'efficienza produttiva. Il mercato presenta diversi limiti o fallimenti che ne condizionano i risultati. Innanzitutto il

mercato è in grado di garantire una partecipazione vantaggiosa all'attività di produzione e di scambio solo a chi ha

sufficienti risorse finanziarie o di lavoro per partecipare. Il mercato quindi è causa di diseguaglianza fra i cittadini e

tende ad accrescere le differenziazioni sociali. Un secondo importante limite del mercato è rappresentato dal fatto che

esso, anche quando è perfettamente concorrenziale, è in grado di produrre in modo efficiente solo una parte dei beni

necessari ad una collettività, quelli dal cui consumo è possibile escludere tutti coloro che non sono disposti a pagarli

e il cui utilizzo da parte di un agente impedisce a tutti gli altri di utilizzarli. In terzo luogo il mercato reale non è mai

perfettamente concorrenziale. Normalmente i produttori di beni e soprattutto di alcuni beni sono in numero limitato

(si parla in tali casi di monopolio o oligopolio). Quando ciò avviene il produttore ha un potere di mercato, può cioè

fissare prezzi più alti di quelli che risulterebbero se il mercato fosse concorrenziale, perseguendo così il suo interesse

ma a discapito dei consumatori che sono costretti a pagare prezzi più alti. Infine l'affermazione secondo cui il prezzo

è in grado di trasmettere a produttori, lavoratori e consumatori nella stessa misura, tutte le informazioni necessaire

per realizzare gli scambi non si verifica quasi mai. Tutti questi limiti sono particolarmente accentuati nel settore della

produzione dei beni e servizi sociali o di servizi alla persona e alla comunità cioè dei servizi che sono oggetto delle

politiche sociali.

4. Lo Stato

Secondo Ritter il concetto moderno di Stato rappresenta un'evoluzione delle forme di comunità politica tradizionale

come la polis greca e la civitas romana. Nelle città stato italiane del XV e XVI secolo la parola Stato si riferiva al

possesso di potere. Oggi nel concetto di Stato rientrano tutti gli enti pubblici con potere coercitivo ai diversi livelli:

centrale (federale o statale), regionale (amministrazioni regionali) e locale (provincie e comuni).

Lo Stato svolge diverse funzioni tra queste alcune sono proprie ed esclusive, altre hanno lo scopo di attenuare o

risolvere i fallimenti o i limiti degli altri attori. Le principali funzioni svolte dallo Stato consistono nel:

Regolamentare: lo Stato disciplina i comportamenti degli individui, delle istituzioni, delle imprese attraverso

• lo strumento legislativo. Lo Stato realizza così due sotto-funzioni: modifica i comportamenti dei cittadini e e

delle imprese e risponde ai fallimenti del mercato.

Redistribuire, assicurare e produrre: reddito, mezzi e opportunità tra i cittadini. Ci sono interventi volti a

• ridistribuire reddito tra soggetti diversi e interventi atti a ridistribuire il reddito degli individui nell'arco della

loro vita.

Nel primo caso il fine dello Stato è quello di garantire a tutti un adeguato livello di benessere e l'accesso ai

servizi di base nonché assicurare la stessa opportunità di realizzazione, personale ed economica, ad individui

appartenenti a diversi strati sociali. La ridistribuzione avviene in tali casi o con trasferimenti monetari o

producendo e garantendo beni e servizi gratuitamente. Accanto alla funzione redistributiva si affianca dunque

quella produttiva.

Nel secondo caso, della ridistribuzione nelle varie fasi della vita dei cittadini (come nel caso delle pensioni),

lo Stato svolge una funzione redistributiva accanto ad una funzione assicurativa; quest'ultima non viene

perseguita solo a fini re distributivi, essa è stata organizzata prevedendo l'erogazione di prestazioni

standardizzate, in forma automatica ed imparziale, in base a specifici diritti e doveri in capo all'individuo

(contributi).

Infine va detto che la funzione produttiva viene usata dallo Stato anche per rispondere ai fallimenti del

mercato.

L'intervento dello Stato nella produzione e redistribuzione del reddito presenta diversi vantaggi: universalità e ridotti

vincoli di bilancio nel senso che anche se i fondi non bastano, lo Stato può comunque perseguire quell'azione

obbligando i cittadini a finanziarla (attraverso il Governo o il Parlamento). Inoltre lo Stato è in grado di valutare la

situazione economica e sociale nel suo complesso e quindi di realizzare interventi che vanno a vantaggio di tutta o

quasi la popolazione (interventi complessivi). I limiti più rilevanti invece sono di tre tipi: difficoltà ad individuare le

preferenze legata al sistema di voto (il sistema a maggioranza non permette di interpretare correttamente gli interessi

dei cittadini); inefficienza nella produzione di servizi pubblici (il politico o il pubblico amministratore non ricavano

alcun beneficio dall'efficienza dei loro uffici) e problemi legati alla funzione redistributiva (se l'azione ha carattere

universalistico rischia di costare moto e di favorire un utilizzo eccessivo di risorse pubbliche, se è indirizzata invece a

determinati gruppi di cittadini può causare tra le classi al margine difficoltà di accettazione delle politica e può

generare ingiustizie).

5. Il terzo settore

Le organizzazioni di terzo settore concentrano le loro attività in alcuni particolari ambiti, quelli che influenzano

soprattutto la qualità della vita sociale di una collettività. Il terzo settore viene così a collocarsi in mezzo a Stato e

mercato.

Le organizzazioni di terzo settore possono svolgere ruoli o funzioni diverse: promozione dei diritti a tutela di gruppi

di individui o di specifiche comunità; redistribuzione di risorse tra individui, gruppi e attività; produzione di beni e

servizi di interesse collettivo. La prima funzione è svolta dalle organizzazioni che si prefiggono di portare a

conoscenza dei politici o della collettività l'esistenza di determinati problemi e di chiedere che ad essi si cerchi di

porre rimedio. La seconda funzione è svolta dalle fondazioni che utilizzano i rendimenti dei loro patrimoni, o dalle

associazioni che periodicamente raccolgono fondi per finanziare attività di interesse generale, dalla ricerca scientifica

di base ai servizi sociali. Infine la terza funzione è svolta da tutte quelle organizzazioni la cui attività principale è

quella di organizzare la produzione di un determinato servizio a favore di qualche gruppo di cittadini che talvolta

possono essere gli stessi che fanno funzionare l'organizzazione. L'obbiettivo delle organizzazioni di terzo settore è

quello di aumentare il benessere generale o di determinati gruppi attraverso la correzione delle distorsioni prodotte da

Stato e mercato. I principi sono la solidarietà e la reciprocità.

Le organizzazioni di terzo settore presentano alcuni vantaggi che consentono loro di superare alcuni limiti sia dello

Stato che del mercato. Rispetto al mercato, il primo vantaggio delle organizzazioni di terzo settore è individuabile

nella loro capacità di produrre beni e servizi caratterizzati da elevati livelli di asimmetria informativa e dei quali il

consumatore non è in grado di valutare la qualità. Rispetto allo Stato, le organizzazioni no profit, agendo in ambiti

territoriali ristretti, riescono a cogliere con maggior precisione la domanda di gruppi di cittadini, in particolare quella

domanda che difficilmente potrebbe emergere attraverso il meccanismo elettorale. Le organizzazioni di terzo settore

presentano inoltre il vantaggio, rispetto ad enti pubblici e mercato, di essere più flessibili nelle modalità di

finanziamento. Mentre il mercato fa leva esclusivamente su risorse provenienti dalla vendita di prodotti e lo Stato su

entrate fiscali, tali organizzazioni possono attingere ad un mix di finanziamenti che supporta quindi la produzione. Le

organizzazioni no profit presentano tuttavia dei limiti legati essenzialmente alla loro natura privata e volontaria. I

principali limiti sono: vincoli alla crescita dovuti alla mancanza di meccanismi in grado di garantire le risorse

necessarie; particolarismo (l'azione è rivolta a gruppi di cittadini scelti dalle organizzazioni stesse a meno che non

abbiano stipulato accordi con la pubblica amministrazione) e possibili distorsioni nella distribuzione dei redditi

(collegabili al particolarismo, non sempre le azioni sono rivolte ai bisognosi ma talvolta si rivolgono a cittadini

benestanti di cui favoriscono i consumi sofisticati) e paternalismo (tendenza ad interpretare la fornitura di beni e

servizi come esito dello sforzo benevolo di chi fornisce il servizio piuttosto che come un diritto di chi lo riceve, ciò

dà luogo al fenomeno del paternalismo specie quando l'erogazione del servizio è condizionata all'adesione a

movimenti o pratiche che il beneficiario percepisce come imposte).

6 Complementarità e concorrenza fra attori

Gli attori spesso svolgono attività simili o operano con l'obbiettivo di rispondere agli stessi problemi. Tra i diversi

attori si crea un duplice meccanismo di complementarità e di competizione. Con la prima accezione si fa riferimento

al fatto che, rispetto ad alcune politiche sociali e, in generale, al fine di soddisfare le diverse esigenze sociali della

popolazione, sono sempre attivi più attori. Quando si afferma che tra di essi esiste anche concorrenza si allude al fatto

che spesso gli attori offrono servizi simili cercando di sostenere la stessa domanda. Ogni sistema di we