Riassunto esame Politica pubbica, prof. Regonini

Capitolo 1: Vedere le politiche pubbliche

Prime definizioni

Politiche pubbliche: lo studio consiste in un lavoro di ricerca che ha come unità di analisi un problema collettivo, nei confronti del quale le autorità pubbliche decidono di fare o non fare qualcosa. Il termine italiano può assumere significati differenti in base alla lingua.

L'idea di «Politica» utilizzata:

• Politics: si basa sulla ricerca del consenso o del potere nella nazione (es. relazioni tra governanti, leader di partito, elettori).
• Policy (politica pubblica): si basa sulle linee d'azione che fanno fronte a un problema della collettività (sanità, istruzione, lavoro...).

Nonostante tutto, i problemi di policy a volte risultano estranei persino a chi interpreta ruoli da protagonisti nazionali.

Le politiche come collegamenti

Sappiamo che molti anziani passano ore in coda agli sportelli dell'INPS per presentare domande o chiedere informazioni. Questo passaggio non è né ovvio né automatico, perché per capirlo fino in fondo bisognerebbe portare allo scoperto le connessioni, gli incastri, le relazioni tra diversi momenti della vita politica e sociale: come trovare i soldi per pagare le pensioni, come regolare l'assegnazione ai destinatari, come rispondere alle loro esigenze.

→ L'unità analitica fondamentale: il problema. Quando gli studiosi di politiche usano il termine «problema», fanno riferimento a una sfasatura tra ciò che un gruppo di cittadini desidera, e ciò che invece percepisce come un dato di fatto: le strade sporche, le morti del sabato sera, l'immigrazione...

→ Le qualità relazionali dei fattori. Utilizzare una prospettiva orientata alle politiche pubbliche significa saper riconoscere le relazioni presenti tra i fattori che intervengono nella gestione di un problema collettivo. Studiare le qualità relazionali significa ammettere l'eventualità che determinati assetti istituzionali, o specifiche tipologie di attori, possano facilitare l'incisivo intervento in un settore, ma essere contemporaneamente d'impedimento rispetto a un'altra serie di problemi.

→ Differenze tra Fare Politiche e Fare Leggi. Benchè queste due sfere possano somigliarsi molto, specialmente in Italia, dove le leggi hanno un ruolo fondamentale nell'indirizzare le politiche pubbliche, law making e policy making non coincidono. È possibile intendere le politiche come «distribuzione dei diritti e dei privilegi» da parte della Legge, ma questo è solo uno dei modi in cui le politiche si manifestano.

Una politica pubblica è valida quando è capace di risolvere un problema percepito come importante da un gruppo di cittadini ottenendo risultati senza ricorrere a innovazioni legislative, ma semplicemente attraverso un miglior coordinamento o un uso più intelligente delle tecnologie che si hanno a disposizione. Questo significa che le norme legislative non hanno per forza legami con quelle politiche. Anzi, spesso finiscono con il contrastarle.

Politiche, servizi, amministrazioni, programmi (attori di policy)

La tipologia degli interventi cui possono fare ricorso i policy makers è molto vasta e può proporre un elenco che comprende:

• Emanazione di norme regolative, che fissano criteri di comportamento cui si devono attenere i privati cittadini, enti o funzionari pubblici.
• Il trasferimento di risorse finanziarie e l'assegnazione di incentivi.
• La messa a disposizione di beni e servizi.
• Procedure per risolvere situazioni critiche.
• La persuasione, indotta da campagne di opinione o dall'obbligo di evidenziare le conseguenze negative di determinati consumi (fumo, alcool).

Politiche, management e governo

Da un lato, gli approcci del management si basano sulla necessità di operare una distinzione tra i fini (la cui individuazione spetta alle istituzioni politiche) e i mezzi (la cui valutazione fa riferimento ad un’autonoma razionalità tecnica, volta a trovare il modo migliore per tradurre le decisioni politiche in atti amministrativi). All’estremo opposto, il concetto di governance ha l’obiettivo di modificare la sfera del pubblico prevenendo o controllando le tensioni al suo interno: governare implica modificare la vita sociale e politica.

Quindi è luogo comune affermare che le politiche pubbliche stanno nel mezzo del management e della governance, perché danno tutti una definizione dei problemi della convivenza civile.

L'affermazione del paradigma

Una storia americana

Le ricerche interessate alle politiche pubbliche si sono diffuse principalmente negli Stati Uniti, i quali vantano un primato in questo campo, sia in senso cronologico, data la nazionalità dei fondatori, sia in senso quantitativo, poiché la maggioranza dei dati e delle pubblicazioni proviene da quel paese. A differenza di quanto è avvenuto in Europa, negli Stati Uniti lo sviluppo della public policy si intreccia saldamente con quello della scienza politica.

Due aspetti della scienza politica americana sono strettamente legati al decollo dei policy studies:

• Pragmatismo
• Comportamentalismo

→ L'orientamento pragmatico. Tra l’ottocento e il novecento, il termine political science aveva un significato molto vicino a quello che oggi hanno le policy sciences. Con l’affermarsi della «Progressive era», avanzava la fiducia nella possibilità di un approccio scientifico ai problemi politici e sociali. È soprattutto grazie alla straordinaria figura di John Dewey che si salda il rapporto tra la scienza politica e la tradizione americana del pragmatismo: alla base di essa sta il concetto secondo il quale l'attività pratica, che agisce direttamente sulla realtà, deve avere l'autorità sulle attività speculative, e la validità di una teoria è affidata alla sua verifica pratica, nella quale la funzione fondamentale è di consentire una conoscenza obiettiva della realtà.

L’accento – tipico del pragmatismo – sul fatto che le buone politiche sono quelle che danno buoni risultati, si accordava con l’idea che nel settore pubblico il dibattito ideologico dovesse cedere il passo alla raccolta di dati e alla sperimentazione scientifica.

→ L'orientamento comportamentalista. In scienza politica, la rivoluzione comportamentalista ha contribuito alla comprensione delle attività sia dei governanti, sia dei governati. Oggi nelle politiche pubbliche noi vediamo il riflesso non solo delle istituzioni formali e delle leggi, ma delle motivazioni e delle iniziative di individui che modificano le politiche per i loro fini politici.

Per capire l’ambiente in cui si formarono i fondatori delle policy sciences, bisogna comprendere l’attività del gruppo di ricerca diretto da Charles Merriam all’Università di Chicago. Chicago negli anni '20 aveva «molti problemi sociali da offrire allo studio degli scienziati politici. Nel 1924 Merriam fonda il Social Science Research Council che introduce tecniche più intelligenti e scientifiche nello studio e nella pratica del governo. Questo organismo ebbe un ruolo fondamentale nel decollo della ricerca orientata alla soluzione di problemi di rilevanza collettiva. Le iniziative intraprese da Merriam portarono alla costituzione di un comitato sulle politiche pubbliche.

Le tracce più durature della svolta comportamentalista dei policy studies sono quattro:

• Movimento degli indicatori sociali: l'elaborazione e la ripetizione di misurazioni sul disagio o sulla qualità della vita, che hanno stretti rapporti con la policy analysis.
• Introduzione di criteri di programmazione nell'attività del governo: sia la Grande Depressione sia il New Deal e la seconda guerra mondiale hanno visto gruppi di ricercatori impegnati a formulare modelli per l'analisi di problemi collettivi importanti.
• Interesse per i problemi delle amministrazioni locali.
• Diretta assunzione degli scienziati del problema dell'organizzazione del governo e dell'amministrazione.

Europa

L'interesse per le politiche pubbliche segue un percorso molto diverso, con risultati che a tutt’oggi non sono paragonabili a quelli statunitensi. Tre sono le cause del ritardo dell'affermazione dei policy studies in Europa:

• Le caratteristiche politiche-istituzionali.
• Le teorie che definiscono la sfera pubblica e le sue articolazioni interne.
• Gli anelli che congiungono il primo tipo di cause al secondo (intreccio tra potere e sapere).

→ Gran Bretagna. Lo spazio pubblico inglese fino a tempi recenti era descrivibile con il ricorso a due circuiti:

• Fondato sul rapporto tra elettorato, partiti, parlamento e governo, e cementato dal concetto della responsabilità nella produzione delle leggi.
• Basato sulla relazione di cooperazione tra i dirigenti amministrativi che lavorano in un dipartimento e il loro responsabile politico che funziona da raccordo con il primo circuito. L’amministrazione inglese ha infatti goduto di un ampio prestigio e di una notevole autonomia gestionale, guadagnate grazie alla fama di imparzialità e competenza.

Negli anni ’70, il crescente interesse per le politiche pubbliche è legato all’esigenza di dare conto della fitta rete di rapporti che i responsabili politici e amministrativi dei vari dipartimenti instaurano con i destinatari dei loro interventi. Così si sviluppa in Gran Bretagna la ricerca sulle policy communities e sul tipo di relazioni che avvolgono i vari settori dell'amministrazione.

→ Germania. La storia delle scienze sociali tedesche rivela un costante interesse per l’analisi delle loro potenzialità applicative rispetto ai problemi della società. Oltre alla tradizione marxista, occorre ricordare che la prima associazione professionale degli scienziati sociali tedeschi richiamava l’impegno per le politiche sociali, tradotto in pratica con numerosi progetti sulle condizioni dei lavoratori agricoli e industriali, cui lo stesso Max Weber diede un importante contributo.

Dopo la traumatica esperienza della repressione della libertà di ricerca e la dittatura nazista, si deve attendere la seconda metà degli anni ’60 per assistere a una ripresa dell’interesse per le scienze sociali, ma quando tornano al centro dell’attenzione degli studiosi, è proprio il concetto di politica pubblica a sostenere larga parte delle loro analisi:

• Gli scambi culturali permettono la diretta consultazione delle ricerche degli Stati Uniti.
• L’allargamento della maggioranza di governo, con l’introduzione del partito socialdemocratico tedesco, favorisce le ricerche.

→ Francia. In Francia lo Stato e l'amministrazione risultano così estesi da non lasciare spazio all'interesse pubblico: esso anziché costituire l’esito di un processo di aggiustamento reciproco tra interessi reciproci, è una scoperta accessibile solo a chi detiene cariche pubbliche.

Italia: gli indicatori del ritardo

L’interesse delle scienze sociali italiane per le politiche pubbliche come campo di ricerca autonomo acquista una qualche rilevanza intorno alla metà degli anni ’80. La scienza politica italiana rimane comunque in grande ritardo rispetto agli sviluppi internazionali. Tuttavia, a differenza degli Stati Uniti, le informazioni e i modelli per spiegare le grandi trasformazioni avvenute negli anni ’60 e ’70, sono state fornite non dai politologi (Esperti di problemi e sistemi politici), ma da studiosi con altre specializzazioni come i giuristi, che hanno interpretato la loro competenza disciplinare, confermando il predominio di cui gode il Diritto come tecnologia sociale nella sfera pubblica italiana.

Esiste tuttavia un settore in cui dall’inizio degli anni ’80 i politologi italiani hanno assunto ruoli vicini a quelli dell’imprenditore di policy: è il campo delle riforme istituzionali, che ha visto esponenti della disciplina presenti nel dibattito teorico e, soprattutto, nel parlamento.

→ Le cause dell'assenza. Nel nostro paese, è dominante l’idea che le politiche siano talmente condizionate dai giochi politici, dalla questione delle alleanze tra i partiti e talmente funzionali alle loro strategie, che non avrebbe senso farne un campo di ricerca autonomo.

→ Politiche e potere. Il punto di vista del potere non può convincerci in nessun modo di essere uno strumento iniziale adeguato per individuare dei confini della ricerca politica. La ragione è che il potere è una soltanto delle variabili rilevanti. Il potere non è né il centro né l’essenza della politica.

La politics interviene nei problemi e nelle tensioni di una collettività essenzialmente fissando un ordine dal più al meno per l’accesso ai beni, stabilendo «chi ottiene che cosa». Pertanto, in situazioni non patologiche, la dimensione verticale della politica non rimarca un valore fine a se stesso, ma coglie la necessità di fissare delle precedenze in un mondo che non consente a tutti di avere tutto ciò che vogliono.

Il ruolo delle organizzazioni internazionali

Molti di questi organismi nascono con una missione definita istituzionalmente in termini di policy (es. Organizzazione mondiale della sanità, UNESCO, FAO, al Programma ambiente delle Nazioni Unite). La soluzione collettiva dei problemi tra oltre 160 Stati, con culture diverse e con memorie storiche divergenti, dipende dall’abilità di andare oltre le divisioni culturali e storiche, per promuovere significati condivisi pur nella diversità delle culture e delle ideologie. Il linguaggio delle politiche pubbliche, con l’attenzione all'individuazione degli obiettivi e alla valutazione dell’impatto, ha fornito un importante canale di comunicazione.

In Europa le scelte sono compiute da organismi che non dispongono di alcun potere diretto per garantirne l’implementazione. Devono affidarsi agli Stati nazionali, ai loro tempi istituzionali e alle loro tradizioni amministrative per la messa in opera.

Riferimenti teorici e metodologici

L'interdisciplinarità

Benché i diversi problemi di policy possano riscontrare legami più marcati con alcune materie rispetto ad altre, essi sono comunque caratterizzati dalla necessità di utilizzare informazioni provenienti da settori scientifici sempre diversi, per l’esigenza di comprendere e/o di valutare vincoli che sono contemporaneamente tecnici, politici, finanziari, giuridici, culturali. Infatti anche gli interventi pubblici più semplici (costruzione di un acquedotto o il miglioramento dei trasporti urbani) sono collocati in un contesto fisico, sociale e amministrativo che richiede la considerazione di diversi apporti disciplinari.

Allo studioso di politiche pubbliche non si richiede di possedere tutte le competenze necessarie: si richiede però la capacità di capire e di integrare gli specifici punti di vista dei vari policy maker.

Il pluralismo metodologico

Se l’interdisciplinarità rimette in discussione le relazioni di confine nella tradizionale divisione del lavoro scientifico, il pluralismo metodologico costringe ad interrogarsi sulla quota di assunzioni condivise richiesta ai contributi di una disciplina perché possano essere accomunati sotto una stessa etichetta disciplinare.

Linee di ricerca

Politica pubblica: Il ruolo delle istituzioni politiche

L’autorità costituita di solito risulta il promotore fondamentale di una politica pubblica. Questa condizione è apertamente contestata da quelli che ritengono che le istituzioni pubbliche possano anche avere a ruoli secondari quando le società pluraliste sono in grado di raggiungere soluzioni per la collettività. In una società non dominata dal governo molte prescrizioni sono stabilite e attuate fuori dall’autorità.

Se l’oggetto di studio non è un settore dell’intervento statale, ma uno specifico problema di pubblico interesse, occorre ammettere che politiche pubbliche e interventi istituzionali siano due concetti diversi. Esistono istituzioni che ormai sono esse stesse un problema pubblico. (Il controllo più efficace della pornografia su Internet è messo a disposizione delle famiglie dalle software houses, non dai governi).

→ Organicità delle scelte ed effetti non previsti. Più che mirare a obiettivi veri e propri, le politiche pubbliche segnalano un impegno a farsi carico di un problema. Una politica pubblica non può essere semplicemente la più recente decisione adottata da un’élite o da qualunque attore. Una politica pubblica deve avere qualcosa a che fare con le intenzioni del governo e delle sue agenzie, e con impegni pubblici che devono essere implementati con incentivi e con sanzioni che coprono un ampio arco di spazio, di tempo e di popolazione.

L'individuazione dell'unità di analisi. La natura pubblica generata dalle politiche pubbliche e i loro confini dipendono da diversi fattori:

• Confini convenzionali: uno stesso problema può assumere una valenza più o meno pubblica a seconda del contesto in cui cade.
• Confini controversi: In molti casi al centro delle controversie di policy stanno proprio differenti interpretazioni del significato di un intervento e della sua collocazione rispetto a politiche contigue.
• Confini mobili: la delimitazione di una politica pubblica non è un’operazione fissa e immutabile.