Politica economica europea - Appunti

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NIVERSITÀ DI OMA A APIENZA

F S P

ACOLTÀ DI CIENZE OLITICHE

D T E

IPARTIMENTO DI EORIA CONOMICA E

M Q S P

ETODI UANTITATIVI PER LE CELTE OLITICHE

Corso di Politica Economica Europea

AA 2006-2007

Dispensa 5

LA POLITICA MONETARIA DELL’UNIONE EUROPEA∗

DI UMBERTO TRIULZI

5.1 Introduzione

La necessità di seguire indirizzi comuni anche nell'attuazione delle

politiche monetarie deriva dalla considerazione delle funzioni che la politica

monetaria svolge nel determinare le condizioni di stabilità dei cambi e dei prezzi

interni e quindi nel garantire una evoluzione degli aggregati monetari degli

Stati membri in linea con gli obiettivi di crescita perseguiti dalla Comunità.

L'armonizzazione delle politiche monetarie e la stabilità dei cambi costituiscono

dunque una condizione essenziale per lo sviluppo di una area economica

integrata quale è la Cee.

Nonostante l'importanza riconosciuta alla politica economica e monetaria

nella realizzazione del mercato comune il Trattato, nella parte relativa alla

politica della Comunità, affronta questo tema (artt. 103-109) in modo del tutto

insoddisfacente.

Le motivazioni che sottostanno a tale carenza di fondo dei Trattati istitutivi

delle Comunità europee sono riconducibili ad un insieme di fattori, in parte già

esaminati nel capitolo introduttivo, che possiamo così sintetizzare:

− alla firma dei Trattati, la gran parte dei paesi aderenti alla Comunità

europea non aveva ristabilito la convertibilità esterna della propria valuta.

Inoltre, risultava allora prevalente la posizione di quanti privilegiavano,

rispetto ad una prospettiva finale di una unione economica fondata sull’unità

∗ Il materiale contenuto in questo capitolo è tratto da alcuni lavori dell’autore (Triulzi, 1988; Del Punta-Triulzi, 1992;

Triulzi, 1996; Triulzi, 1997a, Triulzi, 1999, Montalbano-Triulzi, 2006).Si ringrazia Silvia Nenci per il lavoro di

aggiornamento del capitolo.

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delle politiche commerciali, finanziarie e monetarie dei paesi membri,

obiettivo che avrebbe richiesto la rinuncia ad ambiti di competenza che

solitamente i governi nazionali non sono disposti a cedere ad organismi

sovranazionali, l’immediata e più concreta istituzione di una unione doganale

che prevedesse la libera circolazione delle merci all’interno dell’area

comunitaria e l’instaurazione di una politica commerciale comune nei

confronti dei paesi terzi;

− all’interno dei Sei permanevano profonde differenze, quanto all’impostazione

e alle modalità di attuazione degli obiettivi di politica economica. Con la

conseguenza che gli indirizzi, ed in particolare il grado di intervento delle

autorità di governo nelle rispettive economie, risultando nel complesso assai

diversi, impedivano che si potesse pervenire a definire azioni e politiche

comuni d’intervento. Risultava dunque più realistico concentrare gli sforzi

sulla realizzazione di un processo di integrazione che, sebbene meno

ambizioso, aveva maggiori possibilità di ottenere consensi tra i paesi europei;

− infine, lo scarso rilievo assunto dalla "questione monetaria" nei Trattati è

anche conseguenza della situazione di stabilità allora esistente nel sistema

monetario internazionale. Gli accordi di Bretton Woods erano infatti in grado

di garantire condizioni monetarie stabili, parità fisse ed un sistema dei

pagamenti che assicurava la crescita del commercio internazionale. Se si

aggiunge inoltre che la creazione della Comunità europea avviene in un

periodo caratterizzato da un soddisfacente andamento delle bilance dei

pagamenti dei paesi membri, si può comprendere come il problema

dell’unione economica e monetaria potesse apparire prematuro.

Il processo di integrazione delle economie dei paesi della Comunità veniva

dunque affidato principalmente ai successi conseguiti sul piano della

liberalizzazione ed espansione delle relazioni commerciali all’interno dell’area

comunitaria, mentre l’armonizzazione delle politiche economiche e monetarie

rimaneva un auspicio, o al massimo una indicazione di tendenza, cui non faceva

seguito l’identificazione di azioni concrete e di precise scadenze per la sua

attuazione.

5.2 Primi tentativi di costruzione dell’integrazione monetaria europea

Dal 1958 alla metà degli anni ‘60 la Comunità europea visse un periodo

molto favorevole sotto il profilo della stabilità monetaria. L’assenza di

perturbazioni nelle relazioni monetarie dei Sei paesi membri, unitamente a

condizioni favorevoli di aumento contenuto dei prezzi, diffuso sviluppo delle loro

economie e crescita accelerata degli scambi intra-comunitari crearono un clima

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di relativa sicurezza all’interno della Cee sul funzionamento delle istituzioni e

sulla possibilità di realizzare i due principali obiettivi fissati dal Trattato:

l’unione doganale e la politica agricola comune.

A partire dalla seconda metà degli anni ‘60, con il sopraggiungere delle

tensioni provocate nel sistema monetario internazionale dai persistenti deficit

della bilancia dei pagamenti degli Stati Uniti, il conseguente indebolimento del

dollaro ed i movimenti speculativi diretti su alcune valute europee, il clima

all’interno dell’Europa, sino ad allora caratterizzato dalla convergenza di fattori

di segno positivo, mutò radicalmente.

Con il venir meno della stabilità monetaria, l’enorme sviluppo registrato a

partire dal 1958 negli scambi intracomunitari risultò, infatti, privato di uno

degli elementi che più avevano concorso a determinarne la realizzazione, e cioè

la "certezza" di operare in un contesto monetario caratterizzato dalla quasi

totale assenza di rischi di cambio.

Quanto alla principale politica comunitaria, la politica agricola comune, gli

avvenimenti monetari della fine degli anni ’60 rappresentarono una indubbia

minaccia ai suoi meccanismi di funzionamento. La modifica delle parità della

valute dei paesi membri faceva, infatti, venir meno l’unicità dei prezzi dei

mercati agricoli determinando di conseguenza rilevanti sperequazioni fra gli

agricoltori dei paesi membri.

Occorreva dunque dare un impulso più energico al processo di integrazione

monetaria, ricostituendo anche quella solidarietà tra i paesi partner che era

venuta meno a seguito delle difficoltà derivanti dal peggioramento del quadro

economico e monetario internazionale e delle azioni intraprese, se pure a

carattere temporaneo, da alcuni Stati membri per la restrizione della libertà di

scambi di beni e di capitali all’interno della Comunità.

La necessità di un’azione intesa in tal senso venne formulata dalla

Commissione al Consiglio nel febbraio 1969 con la presentazione di un

memorandum sul coordinamento delle politiche economiche e la cooperazione

monetaria nell’ambito della Comunità (Commissione europea, 1969). In tale

documento, conosciuto come Piano Barre, dal nome del Vicepresidente della

Commissione che ne fu il principale artefice, la Commissione raccomandava

l’instaurazione di consultazioni obbligatorie tra gli Stati membri per favorire

l’armonizzazione delle loro politiche economiche a breve e medio termine, nonché

la messa a punto di una assistenza monetaria, per i paesi con difficoltà di

bilancia dei pagamenti, imperniata su un sistema di sostegno a breve termine

tra le banche centrali e su un sistema di concorso finanziario a medio termine. 3

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Un ulteriore e più decisivo impulso all’integrazione monetaria venne dalla

Conferenza dei Capi di Stato e di Governo tenutasi a L’Aja nel dicembre del

1969, nella quale venne approvata l’istituzione di una unione economica e

monetaria da realizzare in più tappe nell’arco di un decennio, ed affidato al

Consiglio il compito di presentare delle proposte operative in merito alla sua

attuazione.

In particolare, due furono le posizioni che emersero principalmente. La

prima, quella dei "monetaristi", sostenuta dalla Francia, dal Belgio e dalla

stessa Commissione, vedeva nei progressi da realizzare in campo monetario, e

soprattutto nella difesa di un sistema di tassi di cambio fissati in modo

irrevocabile, la via più sicura per giungere all’unione economica e monetaria.

L’imposizione di vincoli comuni alle politiche monetarie dei paesi membri

avrebbe infatti costituito lo strumento principale per obbligare i singoli Governi

ad uniformare e meglio coordinare le loro politiche economiche. La seconda,

quella degli "strutturalisti", sostenuta dalla Germania Federale, dall’Italia e

dall’Olanda, vedeva nella graduale convergenza e armonizzazione delle politiche

economiche e nel rafforzamento delle istituzioni comunitarie il presupposto

indispensabile per procedere verso l’unificazione monetaria. Ogni progresso in

campo monetario risultava dunque subordinato ai successi da conseguire

prioritariamente nel coordinamento delle politiche economiche nazionali.

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La difficoltà di conciliare i divergenti punti di vista delle due scuole di

pensiero indusse il Consiglio dei Ministri ad istituire nel marzo del 1970 un

gruppo di lavoro, presieduto dal Primo ministro del Lussemburgo Pierre Werner,

con l’obiettivo di trovare soluzioni accettabili, e dunque proponibili, per tutti i

Paesi membri.

Secondo il Rapporto Werner l’unione economica e monetaria doveva essere

realizzata attraverso un processo di transizione per tappe della durata di almeno

un decennio. Obiettivi dell’unione erano, sotto il profilo monetario, la

convertibilità totale e irreversibile delle monete comunitarie, l’eliminazione dei

margini di fluttuazione dei cambi, la fissazione irrevocabile delle parità e la

liberalizzazione totale dei movimenti di capitale. Per quanto riguarda il

coordinamento delle politiche economiche, il Rapporto sottolineava la necessità

Questi due diversi approcci ai problemi dell’unione economica e monetaria vennero ulteriormente sviluppati nei

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progetti presentati dalla Commissione, in particolare nel memorandum presentato nel marzo del 1970 e noto come

) e dai Governi nazionali, dei quali il più noto è il Piano Schiller, dal

secondo Piano Barre (Commissione europea, 1970

nome del ministro delle Finanze e dell’Economia della Germania Federale. Per un’analisi dei diversi progetti presentati

nel periodo pre-Sme si rinvia ad un mio lavoro ( Triulzi, 1988). 4

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che le decisioni relative alla politica congiunturale, alla politica monetaria, di

bilancio e fiscale venissero centralizzate ed, inoltre, che si realizzasse una

sufficiente armonizzazione, nei diversi settori, degli strumenti di politica

economica.

La realizzazione dell’unione economica e monetaria, oltre a prevedere a

livello istituzionale il trasferimento di responsabilità dal piano nazionale a

quello comunitario, doveva dar luogo anche alla creazione di due nuovi organi

comunitari:

1. un centro di decisione per la politica economica, politicamente

responsabile di fronte al Parlamento europeo, ma che doveva rimanere

indipendente ed esercitare una influenza determinante sulle politiche nazionali

e su quella economica generale della Comunità;

2. un sistema comunitario di banche centrali, analogo a quello statunitense,

responsabile tanto delle decisioni di politica monetaria interna, per quanto

riguarda i tassi d’interesse, la liquidità, la concessione di prestiti, quanto di

quelle relative alla politica monetaria esterna, cioè interventi sui cambi e

gestione delle riserve valutarie.

Nella sessione del marzo 1971, il Consiglio approvò ufficialmente il progetto

di unione da realizzare per fasi nel corso di un decennio. L’accordo raggiunto

riguardava, tuttavia, solo gli interventi da attuare nel primo triennio, con inizio

previsto dal 1° gennaio 1971. In questo periodo si sarebbe proceduto alla

riduzione dei margini di fluttuazione dei tassi di cambio delle monete

comunitarie, al rafforzamento del coordinamento delle politiche dei paesi

membri, specie per quanto riguarda la politica congiunturale, la politica di

bilancio e la politica monetaria, e all’adozione di una politica comune nelle

relazioni monetarie esterne. Ma gli avvenimenti dei mesi successivi, ed in

particolare i violenti attacchi speculativi cui furono sottoposti i principali

mercati dei cambi europei a seguito del venire meno della fiducia nel dollaro e

della successiva dichiarazione di inconvertibilità in oro dell’agosto del 1971,

impedirono di dare attuazione alle decisioni del Consiglio determinando un

ulteriore arresto del progetto d’integrazione monetaria della Comunità.

Essendo venuto meno il legame esistente tra il dollaro e l’oro, venne di

conseguenza meno l’obbligo degli altri paesi di mantenere il corso delle loro

monete rispetto al dollaro nei margini ristretti stabiliti dagli accordi. Si

imponeva dunque la ricerca di nuove soluzioni e di nuove regole da dare al

sistema monetario internazionale. Smithsonian

Nel dicembre del 1971 il Gruppo dei Dieci, riunitosi allo

Institute di Washington, raggiunse un accordo, da allora chiamato "accordo

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Smithsoniano", in base al quale si procedette al riallineamento dei tassi centrali

delle principali valute rispetto al dollaro e, contemporaneamente,

all’ampliamento dei margini di oscillazione dei cambi dall’1 al 2,25% sopra e

sotto le nuove parità. A seguito di tale accordo il dollaro venne svalutato del

7,9% rispetto all’oro, il cui prezzo ufficiale passò da 35 a 38 dollari l’oncia,

mentre per le altre valute il riallineamento comportò una rivalutazione

differenziata nei confronti del dollaro (13,5% per il marco, 8,6 per il franco

francese e la sterlina, 7,5 per la lira, 16,9 per lo yen).

Tali modifiche, oltre a rivelarsi ben presto come misure scarsamente

efficaci a riportare il sistema monetario in condizioni di maggiore stabilità,

posero seri problemi al funzionamento della Comunità e alla gestione delle

politiche comuni. I corsi di cambio delle monete dei paesi membri potevano

infatti, dati i maggiori margini di fluttuazione convenuti a Washington,

presentare tra di loro scarti istantanei tra la moneta più apprezzata e quella più

deprezzata doppi (4,5 per cento), oppure quadrupli (9 per cento) nel caso le

monete considerate avessero invertito reciprocamente le proprie posizioni,

rispetto a quelli fissati nei confronti del dollaro.

L’ampliamento di questi margini creava seri inconvenienti sia al sistema di

determinazione dei prezzi previsto dalla politica agricola comune, in quanto il

raggiungimento di prezzi unici in tutti i mercati richiedeva necessariamente

continui aggiustamenti dei prezzi agricoli espressi in valuta nazionale da

realizzare attraverso il sistema dei montanti compensativi; sia alle relazioni

commerciali intracomunitarie a causa degli aumentati rischi di cambio delle

monete dei paesi Cee; sia, più in generale, alla realizzazione dell’obiettivo di

indipendenza monetaria della Comunità nei confronti del dollaro come valuta di

intervento e come strumento di riserva. Fattori dunque di natura interna ed

esterna obbligavano i paesi membri della Comunità a trovare tra loro un accordo

per riprendere il cammino dell’integrazione e procedere alla formazione di

un’area monetaria dotata di propria individualità.

Il primo passo verso tale area monetaria fu la risoluzione adottata dal

Consiglio e dai rappresentanti dei governi degli Stati membri nel marzo del 1972

con la quale venne dato avvio al nuovo sistema comunitario di cambio, il

cosiddetto “serpente”, ed ai primi meccanismi dell’unione monetaria. Sulla base

di tale risoluzione le banche centrali dei paesi della Comunità raggiunsero un

accordo, che prese il nome di "accordo di Basilea", sul restringimento dei margini

di fluttuazione tra le monete Cee, secondo il quale lo scarto massimo istantaneo

tra i corsi di due monete in opposizione non avrebbe dovuto eccedere il 2,25%

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(1,125 sopra e sotto la parità), mentre la fluttuazione ammessa nei confronti del

dollaro rimaneva quella decisa dall’accordo di Washington.

Poiché in tale sistema le più ristrette fluttuazioni intracomunitarie

avvenivano all’interno di una banda più ampia rappresentata dalla oscillazione

consentita nei riguardi del dollaro, ad esso ben si attagliava l’immagine di un

serpente, rappresentato dall’insieme delle valute comunitarie, che si muove nel

tunnel definito dalla moneta americana. Di qui la definizione di "serpente nel

tunnel" con cui il sistema di cambio creato con l’accordo di Basilea è

comunemente conosciuto.

Un secondo elemento di novità del sistema comunitario di cambio era

rappresentato dalla decisione adottata dalle Banche Centrali di effettuare

interventi in monete comunitarie, se diretti a mantenere i loro corsi all’interno

dei margini di oscillazione consentiti dal serpente, ed in dollari se diretti ad

impedire la fuoriuscita dei corsi delle loro monete dai limiti di fluttuazione

consentiti dal tunnel. Per il finanziamento di tali interventi, e per il regolamento

dei saldi risultanti da tali operazioni, erano previste agevolazioni di credito a

swap

brevissimo termine tra le banche cent