Politica economica europea - Appunti

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NIVERSITÀ DI OMA A APIENZA

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ACOLTÀ DI CIENZE OLITICHE

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IPARTIMENTO DI EORIA CONOMICA E

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ETODI UANTITATIVI PER LE CELTE OLITICHE

Corso di Politica Economica Europea

AA 2006-2007

Dispensa 3

LA POLITICA DI COESIONE ECONOMICA E SOCIALE

U T

DI MBERTO RIULZI

3.1 Introduzione

La necessità di adottare interventi tesi a colmare le disparità regionali fu

avvertita in Europa, sin dall’inizio del processo di integrazione comunitaria. Nel

Preambolo al Trattato istitutivo della Cee del 1957, i 6 paesi firmatari avevano già

espresso la volontà di ridurre “le disparità fra le differenti regioni ed il ritardo di

quelle meno favorite” e lo stesso Trattato di Roma mostrava un evidente indirizzo

regionalista. Esso poneva, infatti, tra gli obiettivi della Comunità, la promozione di

“uno sviluppo armonioso delle attività economiche” e di un processo di espansione

dei paesi membri che fosse caratterizzato da continuità ed equilibrio (art. 2

Trattato Cee).

L’organizzazione normativa della Comunità economica europea ha assunto,

un’economia di mercato sociale

sin dall’inizio, la difesa dei valori di , un modello di

società, cioè fondato su un sistema di organizzazione economica incentrato sulle

forze di mercato, con dei valori di solidarietà interna e sostegno reciproco.

L’evoluzione normativa dell’Europa comunitaria sin dal Trattato di Roma del 1957

è stata sempre, infatti, improntata su due principi-base: il principio della libera

concorrenza ed il principio solidaristico della coesione (Marongiu, 1990).

1

In realtà, in ambito normativo, esiste anche un terzo elemento che ha rivestito particolare importanza nel processo di

1 principio dell’armonizzazione.

costruzione dell’Europea unita: il E’ importante, a tal proposito, non confondere i due concetti

della coesione e dell’armonizzazione. Mentre, infatti, l’armonizzazione mira ad uniformare al massimo grado gli elementi

divergenti, attraverso un processo di eliminazione dei contrasti, la coesione, pur avendo come scopo il perseguimento di una

maggiore eguaglianza in merito alle opportunità di partenza di ordine economico e sociale, non è mai in contrasto con il

principio di diversità.

Corso di Politica Economica Europea AA. 2006/2007 – Dispensa 3 © Umberto Triulzi

Tali principi, che sono alla base della costruzione europea e che incontrano,

come si vedrà in seguito, limiti reciproci nella loro applicazione concreta , non sono

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tuttavia, come sembrerebbe “a priori”, tra loro in antitesi. L’esistenza di profondi

ad

divari strutturali tra le economie dei paesi membri, non compensati da aiuti

hoc, e la conseguente mancanza di pari opportunità, costituisce, infatti, proprio la

principale lesione del principio della libera concorrenza. Si è pensato, quindi, di

accompagnare la costruzione della Comunità europea, sin dalla sua fase di avvio,

con politiche in grado di agevolare il superamento degli svantaggi strutturali

presenti in alcune regioni dei paese membri, in assenza delle quali la promozione

di una vera “coesione economica e sociale” all’interno della Comunità non si

sarebbe potuta realizzare..

Le “politiche di coesione” traggono, quindi, fondamento dall’essenza stessa

del modello europeo di società delineato nei Trattati. Già prima dell’Atto Unico del

1986 troviamo numerosi riferimenti ad interventi comunitari, come nel caso della

politica agricola comuitaria, che traggono origine dalla consapevolezza di profonde

disparità strutturali e settoriali esistenti tra le regioni dei 6 Paesi fondatori. E’

solo con questa riforma, tuttavia, che viene introdotto nel corpo originario del

Trattato di Roma (Titolo V, artt. da 130A a 130E ), la politica di “coesione

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economica e sociale”, con l’obiettivo di “ridurre il divario tra i livelli di sviluppo

delle varie regioni ed il ritardo delle regioni meno favorite, comprese le zone

rurali”. L’Atto Unico, nel generale intento di rilanciare il processo d’integrazione

europea attraverso l’attribuzione alla Commissione di nuove competenze

comunitarie, si è limitato a sancire la formale “istituzionalizzazione” della politica

di “coesione”. Tale riconoscimento rispondeva, inoltre, all’esigenza di fornire una

risposta adeguata all’accentuarsi degli squilibri regionali all’interno della Cee

causati, dopo trent’anni d’integrazione comunitaria, dal raddoppio del numero di

paesi aderenti e dall’insufficienza delle disposizioni normative dei Trattati rispetto

alle nuove esigenze di natura socio-economica.

L’introduzione di una specifica politica dedicata alla “coesione economica e

sociale” non rappresentava, quindi, semplicemente un tentativo di promuovere

una maggiore convergenza fra le regioni della Comunità, ma rispondeva ad un

obiettivo ben più ambizioso. S’intendeva, cioè, creare una politica “comune”

completamente nuova, caratterizzata da propri strumenti e da una precisa

2 Art. 92 par. 3 Trattato Cee, ora art. 87

3 Artt. da 158 a 162 come modificati dal Trattato di Amsterdam

2 Corso di Politica Economica Europea AA. 2006/2007 – Dispensa 3 © Umberto Triulzi

collocazione nella gerarchia dei valori comunitari, interamente finalizzata alla

promozione dello “sviluppo armonioso” della Comunità inteso in tutti i suoi aspetti.

Tale obiettivo fu perseguito, principalmente, attraverso l’azione dei Fondi

strutturali comunitari le cui risorse finanziarie sono state, a partire dalla Riforma

del 1988, considerevolmente aumentate ma anche “concentrate” su specifici

obiettivi prioritari aree geografiche sfavorite

ed , determinate in base a particolari

criteri socio-economici.

La riduzione del divario regionale esistente all’interno della Cee

rappresenta, tuttavia, un obiettivo la cui realizzazione non può essere assicurata

nel breve-medio periodo.. Esso presuppone l’instaurazione di un processo di

convergenza a più livelli, sia in termini di reddito, da perseguire attraverso una

più sostenuta crescita del Pil dell’occupazione nelle regioni più svantaggiate; sia in

termini di protezione sociale, mediante l’attivazione di sistemi di protezione e di

lotta all’emarginazione delle categorie più deboli nel mondo del lavoro (giovani,

donne, disoccupati di lunga durata, ecc.); sia in termini di competitività,

assicurando l’adeguamento e la riqualificazione delle competenze dei lavoratori in

relazione alle innovazioni e trasformazioni avvenute nelle attività produttive.

La promozione della “coesione economica e sociale” del territorio della

Comunità richiede, dunque, non solo un aumento delle risorse finanziarie

disponibili per questo obiettivo ed una maggiore razionalizzazione nel loro utilizzo

, ma anche un maggiore coordinamento fra le politiche comunitarie e fra queste e

le politiche nazionali..

Alla creazione della “politica della coesione” da parte dell’Atto Unico fece

seguito, nel 1988, la completa riforma delle regole di funzionamento dei Fondi a

finalità strutturale della Comunità . Tale riforma, entrata in vigore il 1° gennaio

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1989, introdusse molti aspetti innovativi nella filosofia di gestione degli aiuti

finanziari comunitari, proponendosi di migliorare l’efficacia degli interventi

strutturali e di farne lo strumento operativo per il perseguimento delle nuove

finalità di coesione economica e sociale introdotte dall’Atto Unico.

Regolamento (CEE) n. 2052/88,

Trattasi dei seguenti Regolamenti: Regolamento quadro sulla missione dei Fondi a finalità

4 Regolamento (CEE) n. 4253/88,

strutturale; Regolamento "orizzontale" di coordinamento dei Fondi a finalità strutturale,

Regolamento (CEE) n. 4254/88 , Regolamento recante disposizioni di applicazione

della Bei e degli altri strumenti finanziari; Regolamento (CEE) n. 4255/88,

del Fesr (Fondo Europeo di Sviluppo Regionale); Regolamento recante disposizioni di

Regolamento (CEE) n. 4256/88, Regolamento recante disposizioni di

applicazione del Fse (Fondo Sociale Europeo);

applicazione del Feoga-Orientamento (Fondo Europeo Orientamento e Garanzia). 3

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Con il Trattato sull’Unione, firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, la

politica di “coesione economica e sociale” fu ulteriormente rafforzata, ponendola al

centro delle politiche più importanti dell’Unione, al pari della creazione del mercato interno

Il Trattato, inoltre, introducendo

europeo e dell’Unione economica e monetaria.

espressamente la “coesione economica e sociale” tra gli obiettivi contenuti nell’art.

2 e tra le politiche “comuni” dell’art. 3 ha previsto la creazione di un nuovo

strumento finanziario a finalità strutturale, denominato Fondo di coesione e

l’istituzione di un Comitato delle Regioni a carattere consultivo .

In sintesi, la politica “di coesione” rappresenta, oltre che un obiettivo

irrinunciabile in un’Europa proiettata verso forme sempre più avanzate di

integrazione, anche una sfida a lungo termine, che coinvolge tutti gli ambiti ed i

soggetti del processo. Essa, pertanto, non si limita all’azione svolta dai Fondi

strutturali, i quali ne costituiscono, comunque, lo strumento più significativo,

impegnando oltre il 30% del Bilancio dell’intera Unione, ma interessa in modo

“trasversale” tutte le politiche comuni.

In occasione della firma del Trattato sull’Unione fu inoltre adottato uno

specifico Protocollo dedicato al tema della coesione, al quale è stato allegato un

importante Accordo in materia di politica sociale (denominato, a seguito della

decisione del Regno Unito di non parteciparvi, Accordo degli 11) finalizzato al

perseguimento, all’interno del territorio comunitario, della promozione

dell’occupazione, del miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro,

dell’introduzione di una protezione sociale adeguata per tutte le categorie di

lavoratori, dello sviluppo delle risorse umane e della lotta alle esclusioni.

Nel 1996, nel 2001 e nel 2004, la Commissione europea ha presentato al

Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale ed al Comitato

delle Regioni, in osservanza a quanto stabilito dal Trattato di Maastricht, i primi

tre Rapporti “sui progressi compiuti nella realizzazione della coesione economica e

sociale”. Questi rapporti hanno fornito l’occasione per valutare in modo sistematico

come le politiche strutturali, realizzate in tempi e modi diversi, abbiano

complessivamente contribuito al generale processo d'integrazione e coesione

economica, sociale e territoriale dell’Europa unita.

Nel luglio del 1997, infine, la Commissione ha adottato un programma

d’azione denominato “Agenda 2000, per un’Unione più forte e più ampia”, con il

quale s’intendeva dare una risposta, in termini di riforme da adottare nell’arco di

un decennio, rispetto alla decisione assunta di procedere al quinto allargamento

dell’Unione. Successivamente, nel marzo del 2000, il Consiglio Europeo di Lisbona

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ha definito un nuovo obiettivo strategico per l’Unione, con il fine di sostenere

l’occupazione, le riforme economiche e la coesione sociale nel contesto di

Strategia di Lisbona

un’economia basata sulla conoscenza. Con la “ ”, dunque,

l’Unione si è prefissata un obiettivo strategico per il nuovo decennio: diventare

l’economia più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una

crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore

coesione sociale. La politica di coesione è al centro di questa strategia perché

considerata come “strumento primario” per conseguire l’obiettivo della crescita

economica e dell’occupazione nelle regioni più svantaggiate dell’Ue e per

coinvolgere le amministrazioni, gli operatori locali ed i cittadini in uno sforzo

governance

congiunto teso ad assicurare una migliore e risultati più efficaci nella

gestione dei programmi comunitari.

3.2 Le politiche di “coesione” prima della Riforma dei Fondi strutturali

Prima dell’istituzione della politica di “coesione economica e sociale” e

dell’adozione della Riforma dei Fondi strutturali, la promozione della

“convergenza” fra le diverse regioni della Comunità era affidata essenzialmente

alla politica regionale (non prevista originariamente dal Trattato di Roma) ed alla

politica sociale. La funzione “pionieristica” di tali politiche le rende, di

conseguenza, un punto di partenza necessario per l’analisi dell’intero processo di

“coesione” in atto in Europa e per la comprensione dei suoi obiettivi di fondo.

3.2.1 La politica regionale della Cee

La politica regionale della Comunità, pur potendo rappresentare uno

strumento fondamentale per l’attuazione del mercato comune, non era prevista

nell’impostazione originaria della Cee, e nonostante nel Preambolo al Trattato di

Roma fosse contenuto un indirizzo regionalista, il riconoscimento della necessità

di una vera e propria politica regionale “comune” si affermò tra i paesi membri solo

con estremo ritardo.

Tra i motivi addotti, per spiegare un così vistoso ritardo tra norme istitutive

e politiche attuative, l’interpretazione più coerente sembra quella che trae origine

dall'avversione di fondo che il Trattato Cee rivelava nei confronti degli aiuti

pubblici in generale (Holland, 1977) L’assenza all’interno del Trattato, di una

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deroga per gli aiuti “destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il

tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di

sottoccupazione” , veniva, infatti, interpretata in quest’ottica, più come una

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“eccezione” concessa agli Stati membri che non come una loro prerogativa

autonoma. 6

In assenza di esplicite previsioni del Trattato, la politica regionale

comunitaria si era sviluppata, ed aveva trovato un minimo di assetto istituzionale,

nella cosiddetta “legislazione derivata”, una serie di documenti adottati e discussi

in seno alle istituzioni comunitarie già dall'inizio degli anni '60. Il momento di

svolta all’interno del dibattito comunitario in materia di sviluppo regionale è

rappresentato dalla Conferenza al Vertice di Parigi dell’ottobre 1972, in seguito

alla quale fu affidato alla Commissione il compito di elaborare un rapporto sulla

politica regionale e s’invitarono le istituzioni comunitarie a creare un Fondo di

sviluppo regionale. Politica Regionale

Nel 1975 la CEE adotta formalmente la nuova ed istituisce, per

Fondo Europeo di Sviluppo Regionale

un periodo sperimentale di tre anni, il

(Fesr), con lo scopo preciso di “correggere i principali squilibri regionali della

Comunità risultanti, in particolare, dalla predominanza agricola, dalle modifiche

industriali e dalla sottoccupazione strutturale”. Durante i primi 3 anni di

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applicazione, tuttavia, il Fesr non fu arbitro della politica regionale della

Comunità, la quale rimase di esclusiva competenza statale (Paolucci, 1994). Il

Fondo, infatti, doveva limitarsi ad agire a sostegno delle singole politiche regionali

nazionali, intervenendo esclusivamente nelle regioni depresse od in ritardo di

sviluppo già individuate ed oggetto di operatività da parte degli Stati membri in

applicazione dei rispettivi regimi di aiuto nazionali. Il Fesr subiva, così, una

profonda limitazione nella sua effettiva capacità di intervento, assumendo

carattere meramente “complementare” nei confronti delle risorse statali o, come

avvenuto successivamente, considerato come un finanziamento della spesa

pubblica, e detratto dall’ammontare totale dell’ intervento a carattere regionale,

senza alcun beneficio aggiuntivo per la regione interessata Per questo, si può

5 Art. 87, par. 3, lett. a

Ciò spiega per quale motivo il nostro Paese abbia insistito ed ottenuto uno speciale protocollo in deroga al Trattato, per

6 Cassa per il Mezzogiorno ).

poter attuare la propria politica di sviluppo del Mezzogiorno (legge n. 646/50, istitutiva della

Reg. Cee n. 724 del Consiglio del 18 marzo 1975, GUCE n.L.73, 21 marzo 1975.

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affermare che l’impostazione strategica del primo regolamento di applicazione del

nuovo strumento finanziario a finalità regionale soffrì di numerosi limiti.

Nel 1979, nel 1984 e nel 1985 furono approvate alcune riforme dei criteri di

gestione dei Fondi che, pur dando luogo ad una maggiore autonomia agli

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interventi comunitari e ad un maggiore coordinamento con le altre politiche

comunitarie e con le politiche regionali attuate dai paesi membri, non produssero

modifiche sostanziali nella concessione dei contributi, che restarono limitati nella

quantità e nella capacità di risolvere le situazioni di squilibrio presenti nei Paesi

membri.

I Programmi Comunitari non risultarono efficaci e la maggior parte dei

contributi continuò ad essere utilizzata per la realizzazione di singoli progetti di

investimento, mentre gli Stati continuarono ad utilizzare le risorse comunitarie a

copertura delle proprie spese nazionali a finalit&a