Politica agraria

Politica agraria

La struttura della Comunità europea

• Il Parlamento europeo
• Il Consiglio dell'Unione europea
• La Commissione europea
• La Corte di giustizia
• La Corte dei conti
• Il Comitato economico e sociale europeo
• Il Comitato delle regioni
• La Banca centrale europea
• La Banca europea per gli investimenti

Definizione della PAC: La PAC (Politica Agricola Comunitaria) si definisce come l’insieme delle regole che da circa 50 anni governano la politica agricola all’interno degli Stati Membri appartenenti alla UE, che dal periodo di fondazione della Comunità Europea da 6 Stati Membri sono diventati 28 (dalla Brexit 27).

L’attuale orientamento della PAC rispecchia gli obiettivi strategici:

• Un’agricoltura competitiva sui mercati mondiali.
• Norme molto rigorose in fatto di ambiente, sicurezza alimentare e benessere degli animali, inserita nel contesto di un’economia rurale sostenibile e dinamica.

In particolare:

• Il miglioramento della qualità degli alimenti prodotti in Europa.
• La garanzia di sicurezza alimentare.
• L’attenzione al benessere della società rurale.
• La garanzia di un ambiente preservato per le generazioni future (sostenibilità).
• La garanzia di migliori condizioni di salute e benessere per gli animali.
• Riduzione dell’onere a carico del bilancio dell’UE (finanziato principalmente dai contribuenti).

L’allargamento a est

L’allargamento dell’UE a 10 nuovi Stati membri (Repubblica Ceca, Estonia, Cipro, Lettonia, Lituania, Ungheria, Malta, Polonia, Slovenia e Slovacchia) il 1º maggio 2004, alla Bulgaria e alla Romania il 1º gennaio 2007, alla Croazia nel 2013 (Europa 28), è stato una pietra miliare sulla via della ricostituzione dell’Europa dopo secoli di divisioni distruttive. La nuova configurazione europea, oltre ad essere garanzia di stabilità politica e sicurezza, crea l’espansione del mercato interno dell’UE.

Cosa ha comportato l’allargamento?

Aumento del 40% della SAU:

• Sau: da 130 milioni di ettari (UE 15) a 185 milioni di ha.
• Popolazione rurale: da circa 6 milioni (UE 15) a 13 milioni (UE 27).
• Le differenze economiche tra i paesi dell’UE-15 e i nuovi Stati membri sono molto accentuate:
• Nel 2001 il tenore di vita dei Paesi dell’EST, calcolato come PIL pro capite, rappresentava il 45% di quello dei paesi UE-15.
• Le differenze in termini di redditività e qualità di vita sono ancora più pronunciate nelle zone rurali dei nuovi stati membri, nei quali ai redditi più bassi si aggiungono tassi di disoccupazione più elevati rispetto alle regioni urbane.

Qual è l'estensione delle zone rurali nell'UE?

Le zone rurali (terreni agricoli e foreste) coprono più del 80% del territorio dell'UE e accolgono circa metà della sua popolazione (agricoltori e altre persone residenti nelle campagne).

Quanti agricoltori ci sono nell'UE?

Nei 28 Paesi dell'UE (oggi 27) ci sono circa 13,7 milioni di agricoltori a tempo pieno.

Le tappe della PAC

• 1957: Trattato di Roma
• 1958: Conferenza di Stresa
• 1962: Avvio della prima PAC
• 1992: La riforma della PAC (Mac Sharry)
• 1993: Trattato di Maastricht
• 1997: Firma del Trattato di Amsterdam
• 1998-99: Agenda 2000 - Riforma PAC a medio termine (MTR) - PAC (primo pilastro) - Politica di sviluppo rurale (secondo pilastro)
• 2003: Riforma della PAC “Fischler”
• 2005: Riforma della Politica di Sviluppo Rurale
• 2007: Avvio Revisione Health Check
• 2009: Approvazione Pac Health Check
• Ad oggi: Pac 2014-2020

Le fasi iniziali della PAC

18 aprile 1951 a Parigi: Trattato CECA Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio (6 Paesi europei tra cui l’Italia)

25 marzo 1957: Trattato di Roma istitutivo della CEE (6 Paesi Membri). Tra le misure previste dal Trattato di Roma vi è anche l’istituzione di una politica comune nel settore dell’agricoltura.

La politica agricola oggi si regge su due pilastri

• 1º pilastro: Sostegni di mercato
• 2º pilastro: Sviluppo rurale

Negli anni 90:

• 1º pilastro: Sostegni di mercato 40 Mrd € = 90%
• 2º pilastro: Sviluppo rurale 4 Mrd € = 10%

Obiettivi e vincoli del trattato di Roma (25 marzo 1957)

Obiettivi della PAC (art.39):

• Crescita della produttività dell’agricoltura
• Progresso tecnico
• Razionalizzazione della produzione
• Miglioramento delle condizioni di lavoro
• Miglioramento del tenore di vita delle persone occupate in agricoltura
• Stabilizzazione dei mercati
• Integrazione dell’agricoltura nell’economia

Vincoli della PAC (ancora art.39 Tratt. Roma):

• Garantire sicurezza degli approvvigionamenti
• Prezzi ragionevoli per i consumatori
• Minimizzare le perturbazioni sui mercati mondiali

Conferenza di Stresa

Luglio 1958: Sulla base delle risultanze emerse dalla conferenza, la commissione europea elabora le proposte in un voluminoso documento il COM (60) 105 chiamato la “Bibbia Verde”. Nel documento si sottolineava la necessità di una impostazione complessiva della Pac in grado di tenere conto sia dell’organizzazione del sostegno ai mercati, sia degli interventi sulle strutture agricole.

Il funzionamento è assicurato dal rispetto di 3 principi importanti:

• Unicità del mercato: Eliminazione di ogni forma di ostacolo al commercio intracomunitario e determinazione di un unico prezzo comunitario.
• Preferenza comunitaria: I prodotti agricoli europei sono “preferibili” a quelli importati grazie a politiche protezionistiche (prezzo minimo garantito; prelievo variabile; restituzione alle esportazioni).
• Solidarietà finanziaria: La copertura delle spese legate all’applicazione della PAC ricade in solido sui Paesi Membri, indipendentemente dalla distribuzione dei benefici.

Prime difficoltà della PAC: il Piano Mansholt

La politica di sostegno ai prezzi voluta dalla Pac, fondandosi su di un regime di garanzia automatica ed illimitata, forniva agli agricoltori la possibilità di consegnare la totalità dei loro prodotti agli Organismi nazionali di intervento (AIMA oggi AGEA). Questo ha determinato:

• Impossibilità di orientare l’offerta agricola in funzione del mercato
• Formazione di eccedenze produttive
• Inefficienza stessa della politica dovuta alla distorsione del mercato

1968: Per questi motivi fu presentato da Mansholt un Memorandum sulla riforma dell’agricoltura più noto come Piano Mansholt. Esso è una proposta di revisione finalizzata a:

• Operare una revisione della politica di sostegno dei mercati agricoli
• Attuare iniziative di politica socio strutturale volte a creare l’ammodernamento e l’innovazione tecnologica nel settore primario e garantire eque condizione di vita alla popolazione rurale (reddito equiparabile).

Piano Mansholt e nascita della politica delle strutture

1972: La Commissione, trovandosi nell’impossibilità di attuare nella globalità il Piano Mansholt, si limita a presentare nel 1970 5 proposte normative i cui contenuti costituiranno la base per l’adozione nel 1972 delle tre direttive con cui viene inaugurata la politica delle strutture.

L’evoluzione della PAC in sintesi

• 1957-58: Trattato di Roma
• 1960: PAC
• 1958-62: Politica dei mercati e dei prezzi
• 1970: Politica delle strutture

La politica strutturale si trasformerà e si integrerà dal 2000 nella Politica di sviluppo Rurale che verrà definita come II pilastro.

La crisi congiunturale degli anni 70

Le difficoltà economiche generali che si determinano negli anni 70 sono:

• L’abbandono della convertibilità del dollaro-fine del sistema dei cambi fissi-svalutazione del dollaro
• Incremento delle esportazioni americane e decremento di quelle europee
• Conflitto arabo-israeliano dell’ottobre del 1973
• Guerra del Kippur con conseguente quadruplicazioni del prezzo del petrolio. Tali difficoltà fanno passare in secondo piano la necessità di correggere i meccanismi di funzionamento PAC, ma ne determinano la crisi profonda.

Insostenibilità della PAC (fine anni ‘70 inizio anni ‘80)

Sostegno accoppiato:

• Modello intensivo di agricoltura
• Esternalità negative: Es.: Inquinamento Ambientale, semplificazione del paesaggio, diminuzione della Biodiversità
• Eccedenze: Aumento dell’offerta a fronte di una diminuzione della domanda da cui consegue il sussidio delle esportazioni

Crescita della spesa finanziaria:

• Gestione interventi di mercato
• Sussidi alle esportazioni
• Dumping difficoltà relazioni commerciali

Esigenze di riformare la PAC:

Con il termine inglese dumping si indica, nell'ambito del diritto internazionale (ma il concetto deriva dalla dottrina economica), una procedura di vendita di un bene o di un servizio su di un mercato estero (mercato di importazione) ad un prezzo inferiore a quello di vendita (o, addirittura, a quello di produzione) del medesimo prodotto sul mercato di origine (mercato di esportazione). Le vendite in dumping sono state disciplinate dalle norme internazionali antidumping (in particolare nell'ambito del WTO già General Agreement on Tariffs and Trade - GATT) in quanto capaci di determinare perturbazioni anche importanti sul mercato di importazione.

Gli strumenti finanziari della Pac

La Pac è stata rivista più volte nel tempo:

• Introduzione prime misure strutturali (anni ’70)
• Limiti agli interventi e stabilizzatori (anni ’80)
• Introduzione di quote fisiche (anni ’80)
• Rafforzamento delle misure strutturali (Reg. n.797/85)
• Misure ambientali, forestali, estensivazione e set-aside (fine anni ‘80).

L’avvio del processo di riforma

La PAC si evolve negli anni ‘80:

• 1984: Vertice di Fontainbleau del Consiglio Europeo
• 1985: Stesura del Libro verde
• 1988: Contenimento degli effetti negativi della spesa PAC
• 1988-1989: Piano Delors e attivazione di una vera politica strutturale
• 1992: Riforma della PAC chiamata riforma Mac Sharry

La crisi della Politica

Nella prima metà degli anni ’80 il problema della riforma della PAC si pose principalmente nei termini della compatibilità finanziaria. La lunga crisi economica degli anni precedenti imponeva alla Comunità il contenimento della spesa pubblica. Nel 1984 a Fontainbleau viene deciso l’adozione di un pacchetto di misure volte a garantire il contenimento della spesa pubblica: limiti di garanzia, quote latte, politica dei prezzi, la realizzazione di un mercato unico.

Perché il Libro verde

1985: Libro verde

• Lancia la sfida di riformare i presupposti politici e gli strumenti con i quali era stata creata la PAC
• Sancisce il fallimento del modello politico precedente
• Vuole ridurre gli aiuti e i sostegni ai prezzi dei prodotti agricoli.

Le politiche apportate alla Pac nella prima metà degli anni ’80 risultano non sufficienti. L’Europa deve affrontare il problema non secondario delle eccedenze produttive.

1985: La Commissione presenta un importante documento noto come Libro verde:

• Mantenere il modello tradizionale dell’agricoltura familiare
• Orientare l’agricoltura al mercato (formazione del prezzo come incontro tra domanda e offerta)
• Proporre strumenti alternativi per il contenimento delle eccedenze e la rivalutazione del territorio:
• Compatibilità ambientale
• Set-aside
• Riconversione produttiva
• Gestione estensiva delle produzioni.

Evoluzione del Modello auspicata nel Libro Verde

Modello di sostegno ai prezzi (vecchia PAC) Riforma 1992 Mac Sharry (nuova PAC) modello di sostegno al reddito.

L’UE e il sistema di prezzi

L’unione europea individua anche un sistema dei prezzi:

• Prezzo indicativo: Prezzo teorico di riferimento a cui dovrebbe tendere il mercato per garantire una remunerazione ottimale dei fattori produttivi.
• Prezzo d’intervento: Prezzo garantito dalle Agenzie di intervento create dalla CEE per il ritiro delle eccedenze.
• Prezzo di entrata: Prezzo minimo a cui un prodotto dei Paesi Terzi può entrare in Europa.

Atto Unico e Piano Delors

Dopo l’approvazione dell’Atto Unico le disposizioni del Libro verde furono tenute in debito conto anche all’interno del documento noto come Piano Delors.

La riforma della Pac e il contenimento della spesa agricola, insieme alla riforma dei fondi socio-strutturali, erano indicate come punti fondamentali per garantire l’adeguamento al mercato unico.

In sintesi:

• Contenimento della spesa agricola (attraverso gli stabilizzatori finanziari)
• Riforma dei fondi a finalità strutturale
• Realizzazione del mercato unico (moneta unica)
• Fondi strutturali da 7,2 miliardi di ECU del 1987 ai 29,4 miliardi di euro per l’anno 2000.

La riforma della PAC “Mac Sharry”

La riforma del 1992: Nel 1992 prende avvio la riforma della PAC più nota come riforma Mac Sharry dal nome del Commissario che presiedeva la Commissione Agricoltura. L’aspetto più saliente della riforma: modifica il principio di garanzia del sostegno attraverso il prezzo su cui si fondava la prima PAC.

Le principali linee di azione riguardano:

• L’aiuto diretto al reddito degli agricoltori (parziale decoupling)
• Diversificazione in piccoli produttori e grandi produttori
• La significativa riduzione dei prezzi garantiti
• Contenimento delle eccedenze produttive
• Contributo dell’agricoltura al riassetto e alla stabilizzazione del commercio internazionale delle materie prime agricole (in funzione delle richieste avanzate in sede di WTO- Uruguay round)
• La razionalizzazione e il potenziamento finanziario degli strumenti alternativi chiamate misure di accompagnamento tra cui l’ambiente
• Modifica delle organizzazioni comuni di mercato di alcuni settori prioritari: cereali, carni bovine, oleaginose e colture proteiche.

Le linee principali in sintesi:

• Riduzione dei prezzi istituzionali
• Riduzione del prezzo indicativo dei cereali e della carne bovina con un progressivo riallineamento ai prezzi mondiali.
• Pagamenti compensativi (premio ettaro/capo) in base alla superficie di riferimento e non più accoppiati alla produzione
• Rafforzamento degli strumenti di controllo dell’offerta (set-aside, quote, ecc)
• Misure di accompagnamento.

Le motivazioni in sintesi

La revisione dei meccanismi di funzionamento della PAC “Mac Sharry” trasse le sue motivazioni dalla esigenza di:

• Adeguare i contenuti della PAC all’evoluzione delle altre politiche e ai nuovi obiettivi UE: mercato unico, moneta unica.
• Rispondere al processo crescente di liberalizzazione dei mercati proveniente dal negoziato GATT (oggi WTO).