Pianificazione e Controllo delle Aziende Pubbliche - parte1

Il contesto storico e l'influenza del New Public Management

Se si deve dare una ricostruzione reale di quello che è successo, si deve guardare a un periodo precedente a quello del New Public Management (fine anni '80).

Gli Stati Uniti negli anni '60

1960-1961 — Siamo negli USA; con la presidenza di Kennedy. Gli USA iniziano ad usare strumenti aziendali nelle amministrazioni pubbliche, ma è tutto segreto. Siamo in un periodo di scontri militari con la Russia. Inoltre, siamo nel periodo della Guerra del Vietnam; si ha in seguito alla Seconda Guerra Mondiale, alla fine della quale molti paesi vengono spaccati in due perché l’appartenenza ai due poli opposti del mondo si realizza dandone una metà ad uno e l’altra metà all’altro (Germania: metà a Russia, metà a paesi occidentali vincitori). La stessa cosa accade in oriente: Corea e Vietnam.

Il Vietnam è diviso in due, ma quello del nord voleva la riunificazione; per ottenerla, il nord ha iniziato a inviare soldati nel sud. Secondo gli USA, che sono fortemente impegnati in quei luoghi, il sud del Vietnam non sarà in grado di opporsi agli attacchi del nord. Gli USA hanno una scelta: o intervengono o lasciano stare. Kennedy, pur essendo un progressista, decide di aiutare il Vietnam del sud a resistere al nord, inviando armi sofisticate e istruttori perché imparino a usare queste armi.

L'evoluzione dell'intervento militare

Dopo pochi mesi si rende conto che questo non è sufficiente, e Kennedy autorizza a voce (non ci sono documenti) l'invio di ulteriori soldati americani, che saranno talmente tanti che nel giro di poco tempo, alla morte di Kennedy (1963), il nuovo presidente (Johnson) avrà l’obbligo di reintrodurre negli USA la leva obbligatoria, per la prima volta dopo la guerra di secessione.

Se Kennedy avesse dichiarato ufficialmente guerra al Vietnam del nord, avremmo avuto una sorta di nuova guerra mondiale, considerate le tensioni già presenti in varie parti del mondo. La decisione strategica e politica è stata quella di fare una guerra solo militare, non dichiararla ufficialmente. Non c’era dichiarazione di guerra, quindi se non c’è stato di guerra, non ci possono essere stanziamenti aggiuntivi evidenti nel bilancio dello stato.

McNamara e il PPBS

Poiché si dovevano inviare questi nuovi soldati, si dovevano trovare i soldi per fare la guerra negli stanziamenti del bilancio che era già stato votato e quello che sarebbe stato votato negli anni successivi. McNamara: segretario della difesa in quel periodo. Era un grande manager del mondo della business community; una persona abituata a lavorare con piani e bilanci. Kennedy approfitta delle sue competenze: lo autorizza a rivedere integralmente il bilancio della difesa degli USA. Non poteva stanziare fondi appositi.

Dopo pochi mesi McNamara impianta il PPBS (Planning Programming Budgeting System): si trattava di riscrivere tutto quello che c’era nella contabilità dello stato secondo la logica della pianificazione, schedata come la studiamo oggi. Si prendono le logiche del mondo manageriale delle grandi industrie e si trasferisce sul ministero della difesa. McNamara in pochi mesi modifica tutto il sistema di spesa (= di organizzazione e di approvvigionamento) del mondo militare degli USA in modo tale da avere la possibilità di gestire una guerra.

Tutto transita attraverso la logica di pianificazione medio/lungo termine; programmazione specifica (sia annuale che mensile) e un budgeting che consente di avere per ogni voce una visione di quello che accadeva. Tutto questo era costituito a sistema.

Applicazione del sistema manageriale allo Stato

Punto fondamentale: non esistenza ufficiale di un piano speciale per uno specifico scopo, che ufficialmente non esisteva. Inoltre, qui il mondo accademico non esiste, cosa che invece accade nel New Public Management; rapporto diretto tra uomini di industria e mondo militare. Questa prima esperienza è una delle dimostrazioni che si può applicare un sistema/una logica manageriale al funzionamento della macchina dello Stato anche nei settori più delicati.

Fasi del sistema di pianificazione e controllo

• Identificazione di un sistema di obiettivi: Si deve sapere in modo preciso che cosa si vuole raggiungere. Si devono creare una serie di obiettivi coordinati tra di loro; dagli obiettivi strategici a quelli operativi -> tutti gli obiettivi sono collegati a sistema.
• Assegnazione obiettivi e risorse ai responsabili: Attribuire ai singoli responsabili della programmazione del potere, in modo tale da poter effettuare l’azione.
• Misurazione dei risultati: Parte contabile in senso stretto; è coinvolta sia contabilità generale che analitica.
• Comunicazione dei risultati: Duplice direzione -> al vertice politico dell’amministrazione ai responsabili dei servizi; sono due tipi di comunicazione diversa: ai politici sarà sintetica; ai responsabili dei servizi sarà specifica sulle singole attività.
• Confronto tra risultati e obiettivi: Confronto tra budget e report.
• Azioni correttive e valutazione della gestione e delle prestazioni: Attività di retro-azione.

Presupposti tecnici e socio-organizzativi

• Tipo tecnico (aspetti oggettivi): gli obiettivi si devono fissare NON attraverso un pensiero unico di qualche direttore generale, MA un processo coinvolgente di pianificazione e programmazione delle decisioni. Si deve capire dove si allocano i centri di responsabilità che devono condurre l’azione; anche in Italia è prassi che, dove c’è un centro di responsabilità, ci sia un dirigente. Centri di responsabilità: possono essere quelli tradizionali o quelli fatti ad hoc. Sistema informativo che possa supportare il sistema di programmazione sia sulla parte contabile che non contabile. Qui contabilità vuol dire il bilancio, strettamente la registrazione dei fatti. Questo sistema informativo deve essere orientato allo scopo (= organizzato attraverso i report).
• Tipo socio-organizzativo (legato ad aspetti più soggettivi): coinvolgimento della struttura: il sistema di programmazione deve essere coinvolgente; coerenza tra decisioni e valori del controllo: gli indirizzi che saranno dati non possono essere in contrasto con il comportamento di chi controlla; ci vuole convergenza tra ciò che viene detto di fare e come viene effettuato il controllo.

Linee e staff

• Line: linee verticali in cui si orientano le decisioni —> da obiettivi ad azioni specifiche
• Staff: supporto che viene dato da chi non entra direttamente nell’attività produttiva stretta. Es. gas: tutti quelli che si occupano di distribuzione, contratti, riparazioni ecc —> line ragioneria, manutenzioni, personale —> staff (supporto ad attività principale). Ogni ufficio di staff ha i propri obiettivi e i propri compiti; anche se sono fuori dalla linea di produzione, sono comunque importanti per l’ottenimento del risultato complessivo.

Relazioni tra attività, strumenti e attori

C’è la possibilità che una forma operativa di controllo di gestione diventi controllo strategico, in itinere? Partendo dalla gestione operativa riscontriamo che uno o più obiettivi strategici fissati dall’amministrazione strategica non sono raggiungibili —> dalla gestione operativa si può passare a quella strategica.

Le variabili strutturali del controllo

A seconda di dove viene collocato, ha due funzioni/obiettivi diversi. Forma di controllo collaborativo (o programmazione permanente). È un controllo collaborativo perché non mira ad accertare, ma vuole stimolare ad una sorta di autovalutazione. Logica di spingere ad ottenere risultati positivi: stimolare a fare, non a verificare.

Definizione delle responsabilità gestionali

• Piano dei centri di responsabilità
  • Di costo: sono i luoghi dove si accentra le dinamiche dei costi
  • Di ricavo
  • Di risultato intermedio
  • Di risultato finale
• Sistema informativo —> contabilità generale e sistema informativo contabile direzionale
• Indicatori sulla performance: via via si vogliono vedere i livelli di performance che raggiungiamo.
• Contabilità generale + analitica = contabilità direzionale —> sistema di reporting —> sistema di budgeting

Normativa e gestione pubblica

Oggetto della lezione: rivedere qualche elemento utile e un po’ trascurato nelle lezioni precedenti —> tutta la parte normativa, utile soprattutto nel fare i colloqui con i funzionari (per i progetti).

Norme e leggi importanti

• 1923. Si inizia dalla norme di base sulla spesa pubblica; norma base è la l. 2440/1923 sul controllo sulla proficuità della spesa, fatta dalla Corte dei Conti, che a quel tempo era composta da ragionieri che facevano effettivamente i conti e poi furono sostituiti da giuristi ed è stata regolata come un ente della magistratura. Il tema fondamentale su cui si concentra la Corte dei Conti è vedere se la spesa pubblica è proficua.
• 1972. Si ha un altro decreto importante perché disciplina la riforma della dirigenza dello Stato e delle altre amministrazioni centrali e conferisce autonomi ambiti negoziali e di spesa; in più è la base per effettuare il controllo di gestione. È la base logica in relazione alla responsabilizzazione dei risultati. Questa legge non venne però attuata perché mancavano gli strumenti di misurazione e gli strumenti per la valutazione (si possono raccogliere i numeri ma non si ha una griglia per misurare e successivamente valutare).
• 1990. Legge 241/1990 è parallela alle L.142 e si occupa di trasparenza e guida il sistema di informativa all’interno delle aziende pubbliche e tra le aziende pubbliche e il mondo esterno; stabilisce che la responsabilità dell’attuazione di ciascun pezzo dell’informazione dalla quale ne deriva la trasparenza fa a capo ad ogni dirigente, quindi non fa riferimento al responsabile unico di una amministrazione (ad es. ospedali, comuni ecc.). Si ha una svolta epocale perché i dirigenti quindi assumono una responsabilità impropria.
• Legge 142/1990 è quella che riguarda la riforma delle autonomie locali, dal momento in cui viene proposta e poi approvata viene sfilata di tanti elementi (ad es. era prevista la contabilità economico patrimoniale, ma fu sfilata). Queste leggi riguardano gli avvenimenti prima del 1992, che è l’anno di svolta.
• Il 1992 è l’anno dove si avverte la necessità di riformare l’amministrazione pubblica per risanare il deficit pubblico.
• 1993. Legge 29/1993 che stabilisce l’obbligatorietà del controllo interno ovvero: tutte le amministrazioni pubbliche sono obbligate a fare il controllo di gestione e il controllo strategico. Per fare il controllo strategico, però, non ci sono ancora gli strumenti adatti, mentre per fare quello di gestione qualcosa c’è —> infatti vengono cosi istituiti in ogni amministrazione gli uffici per il controllo interno (nel comune più piccolo se ne occupa un dipendente, nelle grandi amministrazioni ci saranno più dipendenti che si occupano di ciò).
• 1994. Legge 20/1994 disciplina la riforma della Corte dei Conti.
• 1995. Legge 77/1995 prevede come realizzare il controllo di gestione ovvero quali modelli usare, e si prevede che ogni amministrazione deve redigere un piano esecutivo ovvero il P.E.G.

Vediamo ora come tra il 1993 e il 1999 si sviluppa la tematica dei controlli interni, si passa da un momento in cui si decide che è obbligatorio fare tale controllo e si danno le prime indicazioni a un momento in cui si forniscono più indicazioni e le norme iniziano ad essere più stringenti e così cresce il numero di amministrazioni che le seguono.

Il decreto legislativo 29/93 e i nuclei di valutazione

Il decreto legislativo 29/93 dà la possibilità di istituire un ufficio per il controllo oppure di nominare persone interne ed esterne (3 o 5 persone) che per le loro competenze siano in grado di fare una valutazione. Questi gruppi di persone vengono chiamati nuclei di valutazione. La cosa non funziona molto bene perché c’è la posizione di autonomia dei nuclei o dei servizi che rispondono solo agli organi di indirizzo politico (se sono tutti soggetti esterni sono abbastanza autonomi, ma per i servizi è già più difficile essere autonomi perché sono in staff al sindaco o al direttore generale).

Il decreto 286/99 e le forme di controllo

1999. Il decreto 286/99 stabilisce le forme di controllo che è amministrativo e contabile, di gestione, strategico e prevede anche la valutazione del personale (ma la valutazione del personale viene fatta senza effettuare il controllo organizzativo e quindi non è molto agevole valutare se il personale è efficace ed efficiente). Poi prevede l’integrazione delle diverse tipologie di controllo, ci deve essere distinzione tra gli organi che rispondono a livello politico amministrativo e quelli che rispondono alla dirigenza (si stacca l’area dei servizi del controllo interno che devono essere usati dall’alta dirigenza, servono al direttore generale in modo che sappia in modo veloce come vanno le cose e sia quindi in condizione di segnalare ciò che non va bene. Una cosa diversa sono gli organi di valutazione esterna che fanno una valutazione sulle performance e possono sì avvalersi degli strumenti di controllo interno ma solo in un secondo momento).

Prevede la responsabilizzazione e la valutazione della dirigenza, che può essere composta da due livelli di dirigenza:

• Ordinaria
• Di prima fascia —> ci sono i direttori generali.

In conseguenza di questo, avendo potuto valutare la dirigenza e il funzionamento dell’amministrazione fino al suo vertice, c’è la possibilità di esprimersi sulla qualità dei servizi.

Il controllo di gestione secondo il D.Lgs 77/1995

D.Lgs 77/1995 definisce il controllo di gestione come "il controllo svolto in riferimento ai singoli servizi e ai centri di costo verificando i mezzi finanziari acquisiti, i costi dei singoli fattori produttivi, i risultati qualitativi e quantitativi ottenuti e, per i servizi a carattere produttivo, i ricavi".

• "Controllo svolto in riferimento ai singoli servizi e ai centri di costo" = le amministrazioni italiane si sono bloccate sul distribuire le responsabilità attraverso i centri di responsabilità che hanno una responsabilità organizzativa e i centri di costo che hanno solo una responsabilità contabile; quindi ad es. un comune è un centro di responsabilità.
• "Verificando i mezzi finanziari acquisiti" = ad es. il tipo di contabilità, le risorse e il loro circuito.
• "I costi dei singoli fattori produttivi" = qui sorge una domanda: bisogna avere oltre i singoli fattori anche il totale? ma "costi" è la parola chiave perché l’amministrazione pubblica non ha i costi non perché non spenda, ma perché non li registra, non ha lo strumento per farlo perché la contabilità analitica è fatta dentro la contabilità generale come espansione di quella, è un sistema duplice ed essendo la contabilità generale fatta a matrice finanziaria registrerà solo le entrate e le uscite, quindi i costi non li registrano e si ricavano dalla contabilità finanziaria attraverso artifici contabili, ma non li registrano direttamente, la norma quindi è importante ma è di tipo programmatico perché al momento non si può fare quello che dice.
• "I risultati qualitativi" = in quel momento non erano misurabili, oggi invece lo sono.
• "E quantitativi ottenuti e, per i servizi a carattere produttivo, i ricavi" = i servizi di carattere produttivo devono rilevare i ricavi, ma cosa significa produttivo? Per noi produttivo in senso lato è quasi tutto.

Questo decreto afferma che il controllo di gestione si articola in 3 strumenti, che sono le metodologie minime:

1. Predisposizione di un piano dettagliato di obbiettivi (non è il PEG e non è il DUP).
2. Rilevazione dei dati relati