Pianificazione dei trasporti - Risposte

Obiettivi e caratteristiche del processo di pianificazione

Analizzando gli errori del passato e le criticità del presente, il processo di pianificazione deve ricercare, ipotizzare, scegliere/valutare interventi sul sistema di trasporto funzionali a rendere sostenibile il presente e favorire il futuro, garantendo lo sviluppo sociale ed economico del territorio e, allo stesso tempo, equità sociale e minimi impatti sull’ecosistema. L’esigenza di redigere un manuale di pianificazione dei trasporti e di diffonderlo deriva dalla mancanza di una strumentazione organica, ufficialmente preposta all’orientamento della pianificazione dei trasporti ed al controllo delle trasformazioni del sistema della mobilità in Italia.

Si definisce sistema di trasporti un insieme di elementi interconnessi gli uni con gli altri da relazioni. Tali elementi interagiscono tra di loro e ciascun elemento dipende dagli altri e le relazioni che li connettono sono comprensibili; tutti gli elementi interagiscono tra loro in modo da raggiungere uno scopo comune.

Il processo di pianificazione: promotori, soggetti, competenze, interazioni, scala temporale e territoriale, strategie

Il processo di pianificazione nel suo insieme vede coinvolti organi politici, uffici tecnici della Pubblica Amministrazione e persone giuridiche pubbliche e private interessate all’attuazione degli interventi. Condizione essenziale per dare inizio alla pianificazione è la volontà degli organi politici di intervenire sul sistema territoriale di propria competenza. Da questa volontà prende avvio il processo di pianificazione attraverso la produzione di una successione di documenti classificabili in base alla scala temporale: di lungo periodo o «strategica» se relativi ad interventi che richiedono tempi d’attuazione lunghi e finanziamenti ingenti; di breve periodo o «tattica» se richiedono tempi brevi e finanziamenti più contenuti; al livello territoriale (nazionale, regionale e locale) ed allo stadio di avanzamento del processo stesso.

I livelli di pianificazione

La scala nazionale riguarda gli spostamenti di persone e di cose tra le diverse regioni e tra queste e l’estero. La competenza istituzionale a questo livello è interamente statale e viene esercitata, a livello strategico, attraverso alcuni Ministeri (Trasporti e Lavori Pubblici innanzitutto) ed i loro uffici periferici (Motorizzazione, Capitaneria di Porto, ecc.).

La scala regionale riguarda la mobilità che si esaurisce all’interno dei confini di ciascuna regione ma non all’interno dei singoli comuni e dei «sistemi» di comuni. Le competenze sono quasi tutte dell’ente Regione: le ferrovie locali, le metropolitane, le tranvie, le filovie, i trasporti a fune, i servizi automobilistici, la navigazione in acque interne; i ministeri, viceversa, conservano la responsabilità della sicurezza e delle scelte riguardanti i segmenti del sistema nazionale interni ad ogni Regione.

La scala locale, infine, è quella della mobilità «quotidiana» che si risolve all’interno di un singolo comune o all’interno di aggregati costituiti da più comuni adiacenti e strettamente integrati. Tra i documenti relativi ai tre livelli territoriali c’è un intrinseco rapporto gerarchico che vede, nell’ordine, i piani nazionali sovraordinati rispetto a quelli regionali e questi ultimi sovraordinati rispetto ai piani locali. Nonostante il rapporto gerarchico, l’assenza di documenti di un livello superiore non deve costituire un ostacolo procedurale alla redazione dei documenti di livello inferiore e le scelte contenute in documenti sovraordinati non devono necessariamente prevalere sulle scelte dei documenti sottordinati. In assenza di documenti sovraordinati, l’ente responsabile delle scelte di pianificazione può procedere alla redazione dei documenti di propria competenza le cui scelte sono esaminate, e anche bocciate se considerate non fattibili, dai livelli di governo più elevati.

Le strategie di intervento avvengono attraverso una pianificazione strategica: normative, organizzative, infrastrutturali; pianificazione tattica normative, organizzative ed una.

Pianificazione strategica: piano direttore, piani attuativi, studio di fattibilità e loro articolazione territoriale

La pianificazione strategica si forma percorrendo tre stadi:

• Redazione di un Piano Direttore contenente le scelte generali di riassetto del sistema dei trasporti sul territorio cui si riferiscono, come obiettivi, vincoli e strategie di tipo normativo ed organizzativo. Sono documenti poco operativi perché richiedono Piani Attuativi e/o Studi di Fattibilità che definiscano nei dettagli le caratteristiche degli interventi; tuttavia vanno visti come vincolanti per i successivi piani.
• Redazione dei Piani Attuativi e cioè dei Piani di Settore e del Piano di Medio Termine: i primi sono piani generalmente «modali», come i piani dei trasporti aerei, dei trasporti marittimi, completano ed innovano il piano direttore; il Piano di Medio Termine è il documento contenente tutte le scelte che l’autorità di governo competente per territorio intende attuare. Piani Direttori e Piani di Settore hanno un periodo di validità di tre anni al termine del quale vanno rielaborati ed adeguati alle nuove esigenze nel frattempo emerse.
• Redazione degli Studi di Fattibilità relativi ai singoli interventi inseriti o da inserire nel Piano Direttore, nei Piani di Settore o nel Piano di Medio Termine. Sede di valutazione delle singole alternative, relative ad uno specifico intervento, sotto gli aspetti tecnici, amministrativi, funzionali, economici, finanziari ed ambientali. Lo studio di fattibilità è l’elemento chiave del processo di pianificazione infatti gli approfondimenti analitici degli studi di fattibilità consentono di documentare gli aspetti positivi e negativi dell’intervento e di raccogliere quel consenso che può mancare proprio per carenza di documentazione.

In contemporanea all’evoluzione del processo di pianificazione nei tre stadi finora descritti, è prevista un’attività costante di monitoraggio del sistema trasporti-territorio. Il monitoraggio è una funzione del processo di pianificazione dedicata ad alimentare il processo con informazioni aggiornate, a rilevare gli effetti prodotti dall’attuazione delle proposte di piano e a confrontare le previsioni formulate con le trasformazioni reali del sistema, in modo da migliorare le tecniche adoperate e renderle più affidabili e precise. Il monitoraggio si esplica attraverso una regolare attività di rilevazione, selezione e trattamento delle informazioni del sistema socio-territoriale, osservando e misurando le variabili caratteristiche del “funzionamento” del sistema di trasporto e osservando l’evoluzione del territorio.

Pianificazione tattica: finalità, soggetti coinvolti e competenze, esempi di pianificazione tattica

La pianificazione tattica si articola per modo di trasporto, con strumenti diversi in relazione al livello territoriale di riferimento ed al soggetto cui è affidata la gestione delle infrastrutture e dei servizi. Prevede interventi di tipo normativo e organizzativo, ovvero di gestione, che hanno finalità di breve termine. Viene elaborata solitamente da chi gestisce componenti del sistema di trasporto, attraverso diversi tipi di gestione:

• Gestione diretta tipica di livelli territoriali minori, provinciali o comunali, dove sono direttamente coinvolte le amministrazioni pubbliche;
• Gestione mediante contratti di concessione, tipica forma di gestione dei servizi di trasporto pubblico, del sistema delle autostrade, della rete ferroviaria su scala nazionale o regionale attraverso aziende semi-private o private;
• Gestione mediante contratti di servizio, gestione di servizi non redditizi per un’azienda ma socialmente utili, infatti l’amministrazione si accolla interamente il costo.

I contratti di concessione regolano i rapporti tra Pubblica Amministrazione e imprese per l’esercizio di servizi di trasporto pubblico; mentre contratti di servizio regolano invece la vendita alla Pubblica Amministrazione dei servizi che le imprese non esplicherebbero. In questo modo si possono regolare le caratteristiche dell’offerta, il prezzo, le relazioni finanziarie tra le parti, le norme e le sanzioni. Un esempio di pianificazione tattica è fornito dal PUT, Piano Urbano del Traffico, che è l’unico strumento di pianificazione di interventi sui sistemi di trasporto alla scala comunale. È obbligatorio per tutti i comuni con più di 30.000 abitanti, caratterizzati da rilevanti fenomeni di pendolarismo e da rilevanti flussi turistici. Definisce, in un’ottica temporale di 2 anni, azioni di intervento funzionali ad un miglioramento della circolazione stradale di veicoli privati, di trasporto collettivo e dei pedoni. Inoltre gli interventi devono risultare di immediata realizzabilità e devono utilizzare risorse e dotazioni infrastrutturali esistenti.

Fasi ed attività della redazione di un documento di pianificazione strategica: soggetti, fasi e relative attività

La redazione di tutti i documenti del processo di pianificazione avviene percorrendo tre fasi:

• Analisi della situazione attuale
• Costruzione degli scenari futuri
• Simulazione degli scenari e scelta della proposta di piano

I soggetti coinvolti nella redazione sono:

• Decisori pubblici che definiscono gli obiettivi, i vincoli e scelgono la soluzione migliore;
• Tecnici esperti di analisi dei sistemi di trasporto che analizzano e simulano le componenti del sistema negli scenari di non intervento ed intervento;
• Tecnici esperti in progettazione di sistemi di trasporto che rilevano il presente, prevedono il futuro e costruiscono scenari di intervento e non intervento o valutano scenari alternativi.

Ogni fase del processo vede esplicarsi una serie di attività, ciascuna curata da un gruppo di tecnici. La prima fase consiste in un’attività politica, attraverso la definizione di obiettivi (scelte politiche basate sulle attuali condizioni del sistema di trasporto, quantificabili e in ordine gerarchico) e di vincoli (normativi, finanziari); e in un’attività tecnica che comprende:

• Caratterizzazione temporale: comprende l’intervallo temporale di analisi, ovvero l’arco temporale in cui si vuole stimare l’effetto di un intervento; l’intervallo temporale di simulazione, in cui i flussi di domanda e le condizioni di funzionamento possono considerarsi costanti, solitamente maggiore di 5 anni e comunque da comparare alla vita utile dell’intervento.
• Caratterizzazione spaziale: delimitazione dell’area di piano e di studio e loro suddivisione in zone. L’area di piano coincide con il territorio sul quale il piano intende intervenire. L’area di studio è costituita, invece, dall’area di piano e dal territorio circostante all’interno del quale si rilevano gli effetti di interventi dell’area di piano. Le due aree vanno suddivise in zone per poter rappresentare con matrici origine/destinazione la distribuzione spaziale degli spostamenti di persone e di cose: tutto il traffico da e per una zona si riterrà concentrato, in uscita e in entrata, in un punto baricentrico della zona denominata «centroide».
• Analisi dell’ambiente: analisi dell’area di piano, della sua morfologia e dei condizionamenti che ne derivano alle vie di comunicazione; individuazione delle aree di rilevanza ambientale per la presenza di valori paesaggistici, di reperti archeologici; rilevazione delle condizioni dell’aria, con particolare attenzione agli agenti inquinanti ed ai livelli di rumorosità riferibili al traffico.
• Analisi dell’assetto socio-economico: attraverso l’ISTAT, è fondamentale per simulare la domanda di mobilità futura: entità e dinamica delle residenze, delle attività produttive e dei servizi.
• Rilevazione dell’offerta di trasporto: attraverso la selezione delle infrastrutture (strade) e dei servizi (trasporto collettivo) e l’identificazione delle caratteristiche geometriche e funzionali (velocità, capacità, costi, linee, orari) che permettono di conoscere e simulare il funzionamento del sistema dell’offerta.
• Stima della domanda di mobilità: cioè l’entità dei flussi per motivi di spostamento, per luogo d’origine e di destinazione, per arco temporale in cui si manifestano. La domanda di mobilità può essere schematizzata in tante matrici origine-destinazione ed è fondamentale per la comprensione del fenomeno e per la simulazione delle ipotesi di intervento.
• Analisi dell’assetto istituzionale: individuazione delle competenze in materia di trasporti, enti pubblici, società pubbliche e private che intervengono in quanto hanno compiti in programmazione e gestiscono parti del sistema.
• Studio dell’organizzazione delle aziende di trasporto: tra cui l’assetto organizzativo, la stima dei costi standard e dell’efficienza del servizio e le forme giuridiche. È fondamentale appunto per possibili modifiche della forma giuridica del gestore, e per i criteri di affidamento dei servizi di trasporto pubblico.
• Implementazione del modello di offerta e del modello di domanda: un modello è una relazione matematica che consente di associare ad un dato insieme di variabili di «ingresso» l’incognita (incognite) del fenomeno. Il modello di offerta mi consente di stimare gli attributi di livello di servizio (tempi e costi di viaggio) per ciascuna coppia origine-destinazione appartenente all’area di studio, mentre il modello di domanda è una relazione matematica che consente di associare ad un dato sistema di offerta di trasporto il numero medio di persone (o merci) che si spostano tra due zone di traffico, che utilizzano uno specifico modo di trasporto e che si muovono lungo uno specifico percorso (linea di trasporto).

Nella seconda fase della redazione di un documento del processo di piano si procede alla costruzione dello scenario di non intervento e di diversi scenari di intervento. Lo scenario di non intervento è quell’assetto del sistema trasporti-territorio che si instaurerebbe se non si intervenisse con nuove norme, modifiche organizzative e nuove infrastrutture nel settore dei trasporti. È costruito in base all’evoluzione tendenziale della situazione attuale integrandola con le previsioni di piani economici e territoriali e con gli interventi sul sistema dei trasporti ritenuti di sicura realizzazione in quanto in corso di costruzione o, in ogni caso, approvati e finanziati.

Gli scenari di intervento corrispondono ad una alternativa di piano. Infatti a partire dagli obiettivi e dai vincoli già definiti in precedenza si passa a definire le strategie di intervento, cioè un’attività prettamente tecnica e non politica, dove si devono perseguire gli obiettivi già definiti in funzione delle criticità esistenti e/o emerse nella simulazione dello scenario di non intervento. Queste strategie possono essere:

• Istituzionali: ridefinire assetti e rapporti tra enti per velocizzare il processo di pianificazione;
• Gestionali: assetti aziendali, coordinamento servizi, tariffe, sovvenzioni;
• Infrastrutturali: infrastrutture ed impianti.

In seguito si passa alla costruzione delle alternative di intervento e alla stima dei costi e dei benefici di «intervento» per ogni soggetto coinvolto ed infine nell’individuazione e stima delle risorse. L’ultima fase consiste nella simulazione degli scenari e la scelta della proposta di piano. Partendo dai modelli implementati si simula l’intero sistema, e per ciascuna alternativa si associa una valutazione tecnica, funzionale (prestazioni adeguate), ambientale, finanziaria (confronto costi) ed economica (confronto costi e benefici).

Introduci e commenta le possibili strategie di intervento su di un sistema di trasporto

Le strategie di intervento che si ipotizzano nella prima fase sono di 4 tipi differenti a seconda dell’oggetto su cui esse agiscono. Abbiamo infatti interventi su:

• Sistema territorio,
• Sottosistema dell’offerta di trasporto,
• Sottosistema della domanda di mobilità,
• Sulle regole di funzionamento, intervenire sulle leggi dello stato.

Strategie sul territorio. Si tratta di interventi sulle esigenze primarie (spostamenti dovuti) e secondarie (spostamenti che posso evitare) dello spostamento mediante la redistribuzione spaziale delle attività residenziali ed economiche.

• Risultato diretto: modificare le origini e le destinazioni di spostamento;
• Risultato indiretto: variazione della configurazione della domanda di mobilità (lunghezza e numero di spostamenti, mobilità di trasporto).

Strategie sull’offerta. Si tratta di interventi sull’insieme di veicoli, infrastrutture e servizi funzionali allo spostamento di merci e persone.

• Risultato diretto: per infrastrutture e servizi ci sarà un incremento dell’offerta di trasporto, quindi delle connessioni, della capacità;
• Risultato indiretto: riduzione della congestione che non accade sempre perché se aumento l’offerta cresce sempre la domanda; miglioramento del livello del servizio offerto (tempi e costi di viaggio); miglioramento comfort e sicurezza di trasporto; riduzione inquinamento e creazione forza occupazionale.

Strategia sulla domanda. Si tratta di interventi su comportamenti sulla mobilità, ovvero dove lavorare? Dove vivere? Possedere l’auto?, e sui comportamenti di spostamento, cioè spostarsi? A che ora? Verso quale destinazione? Con quale modo di trasporto?

• Risultati diretti: ridurre, modificare/ridistribuire flussi di domanda quindi creare delle nuove matrici OD;
• Risultati indiretti: riduzione dei costi e miglioramento dell’efficienza del sistema di trasporto.