Paniere diritto amministrativo I - risposte aperte

In cosa consiste l'attività d’amministrazione?

L'amministrazione è cura concreta di interessi, ossia si tratta di un’azione concreta diretta a curare determinati

interessi. All’interno delle organizzazioni politiche, la funzione di amministrazione, considerata come fondamentale e

ineliminabile, ha sempre posto il problema dell’esercizio dell’autorità. Infatti, le attività di amministrazione, non

sempre trovano dai soggetti cui sono rivolte, il consenso indispensabile perché esse possano avere luogo. Il diritto

amministrativo come disciplina giuridica tipica delle attività di amministrazione ha ad oggetto il diritto amministrativo

vigente nell'ordinamento italiano e nell'ordinamento dell'Unione europea. Tale disciplina giuridica è caratterizzata, da

un lato, per il suo oggetto, per le attività di amministrazione, per l'organizzazione dei soggetti che vi sono preposti, per

i rapporti che nell'ambito di esse si svolgono; e dall'altro, per la natura delle sue norme, di diritto pubblico. Il diritto

amministrativo è una branca del diritto pubblico e, ne costituisce una parte consistente, nonostante non si identifichi

con lo stesso. Da ciò scaturisce che le attività di amministrazione da prendere in considerazione sono quelle di

amministrazione pubblica, cioè quelle svolte doverosamente da alcuni soggetti a ciò espressamente deputati dalla

legge alla cura di interessi della collettività generale o di collettività particolari che la prima compongono. I soggetti

deputati all'esercizio dell'amministrazione sono quelli denominati pubbliche Amministrazioni, ossia organizzazioni non

necessariamente dotate di personalità giuridica e sottoposte a un regime giuridico loro proprio. L’attività di

amministrazione pubblica può essere, inoltre, esercitata da altri soggetti, anche di carattere del tutto privatistico e

persone fisiche, sulla base di specifiche disposizioni normative ovvero per particolari circostanze.

-Da dove derivano i principi generali?

Rientrano tra le fonti del diritto amministrativo non solo quelle di diritto nazionale, ma anche quelle di diritto

europeo: ossia quelle fonti emanate dagli organi dell'Unione europea sulla base delle regole di produzione normativa

proprie di quell'ordinamento. Tale ingerenza è presente in quasi tutti i rami del diritto; infatti nel vigente ordinamento

sono presenti norme giuridiche derivanti dalle fonti di due ordinamenti separati, quello nazionale e quello europeo; si

tratta di una convivenza spesso difficile, fondata su un riparto di materie mobile, nell'ambito della quale, in caso di

conflitto, è la normazione europea a prevalere. Il diritto amministrativo si esprime, oltre che in un sistema assai

articolato e complesso di norme, anche attraverso principi, alcuni dei quali formulati espressamente dal legislatore,

altri ricavabili dall'interprete in sede giurisprudenziale (art 12 preleggi). In sede di interpretazione, qualora una

controversia non possa essere decisa mediante precisa disposizione normativa, si fa ricorso, secondo il criterio

dell'analogia, alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe (analogia legis). Ove ciò non sia sufficiente, e

il caso rimane ancora dubbio, si fa ricorso ai principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato (analogia iuris).

Un’autorevole dottrina ha qualificato anche i principi, espressi o non, come norme giuridiche, che si differenziano da

quelle particolari sia per una maggiore generalità delle relative fattispecie sia per la funzione che essi svolgono. I

principi sono fondati sulle fonti più diverse: alcune volte essi sono ricavati da una singola norma positiva, altre volte

trovano la loro fonte nell'essenza stessa dell'ordinamento, nei suoi valori supremi, negli indirizzi politico-ideologici che

ne hanno ispirato la formazione (i c.d. principi istituzionali). Nell’ordinamento vigente, gran parte dei principi della

nostra disciplina trova esplicita enunciazione direttamente nella Costituzione: nel caso specifico il principio acquista un

valore elevatissimo ed è classificato come principio generale dell'ordinamento giuridico dello Stato (art. 12 preleggi);

anche i principi che non trovano direttamente fonte nella Costituzione sono sempre riconducibili a qualche norma

costituzionale. Nel diritto amministrativo, mancando una disciplina legislativa di parte, l'importanza dei principi

generali nell'applicazione del diritto è decisamente prevalente; questa particolarità rende il diritto amministrativo

fondamentalmente un diritto giurisprudenziale.

Che rapporto sussiste tra diritto amministrativo e i principi generali?

Il diritto amministrativo, inteso come disciplina giuridica dell'organizzazione e dell'azione effettiva dei poteri pubblici,

si esprime, oltre che in un sistema assai articolato e complesso di norme, anche attraverso principi, in parte formulati

espressamente dal legislatore, in parte ricavabili dall'interprete in sede giurisprudenziale (art. 12 preleggi). In sede di

interpretazione, quando una controversia non possa essere decisa in base ad una precisa disposizione normativa, si fa

ricorso, secondo il criterio dell'analogia, alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe (analogia legis).

Qualora ciò non sia sufficiente, e il caso rimane ancora dubbio, si fa ricorso ai principi generali dell'ordinamento

giuridico dello Stato (analogia iuris). I principi dell'attività amministrativa sono diretti, per un verso ad assicurare una

miglior amministrazione, per l’altro a garantire il rispetto delle posizioni soggettive giuridicamente protette e cioè

degli amministrati. Nel diritto amministrativo, mancando una disciplina legislativa di parte, l'importanza dei principi

generali nell'applicazione del diritto è decisamente prevalente; questa particolarità rende il diritto amministrativo

fondamentalmente un diritto giurisprudenziale.

-quali sono i principi che regolano i rapporti tra le fonti e in cosa consistono

I rapporti tra le fonti vengono strutturati sulla base del duplice principio della gerarchia e competenza. Secondo il

primo principio le fonti si trovano in una relazione di gerarchia cosicchè le une sono rispettivamente sovraordinate-

subordinate rispetto alle altre: in quanto le prime hanno la capacità, o la forza, di stabilire una disciplina che non può

essere abrogata o modificata dalle seconde, a pena di invalidità di queste ultime; viceversa tale disciplina si impone

ad esse. Sulla base del secondo principio, invece, le fonti indipendentemente dalla loro posizione gerarchica, possono

disciplinare una determinata materia e non altre. La competenza per materia delle diverse categorie di fonti, è

stabilita a sua volta dalla fonte superiore (si pensi, ad es, che la competenza reciproca delle leggi statali e delle leggi

regionali è stabilita dalla Costituzione); inoltre la fonte sovraordinata stabilisce il procedimento di formazione della

fonte subordinata. I due principi quello di gerarchia e quello di competenza si intersecano tra loro e il secondo finisce

per essere assorbito dal primo. La Costituzione pone se stessa al vertice delle fonti, stabilendo così una relazione

gerarchica con le fonti costituite.

-le leggi regionali a quale ordine gerarchico appartengono e in che rapporto sono con le leggi statali

Le fonti vigenti, possono essere dislocate su tre ordini gerarchici: il secondo ordine gerarchico delle fonti è costituito

dalle leggi ordinarie, che si distinguono da quelle costituzionali, e dagli atti aventi forza di legge. Con riferimento alle

leggi è possibile distinguere tra leggi dello Stato e leggi delle regioni, con reciproci rapporti in termini di competenza.

Sulla base del nuovo testo dell’art. 117 L. cost. 3/2001 solo alcune fondamentali materie ricadono nella competenza

legislativa esclusiva dello Stato; altre materie sono, invece, riservate alle leggi dello Stato limitatamente alla

determinazione dei principi fondamentali (potestà legislativa concorrente) e le restanti materie sono riservate alla

potestà legislativa delle Regioni (competenza residuale). Nello specifico, nel sistema delle fonti attualmente vigente,

leggi ordinarie, altri atti normativi statali aventi forza di legge e leggi regionali, compongono nel complesso l'area della

legge. Le leggi regionali operano nella sfera di competenza fissata dalla Costituzione e, per quanto riguarda le regioni

speciali, dalle leggi costituzionali di approvazione dei relativi Statuti. Esse sono subordinate alle leggi dello Stato ma, al

contempo, a queste equiparate e dotate del medesimo valore formale. Salvi i casi di potestà legislativa esclusiva delle

Regioni, le leggi regionali sono limitate dai principi fondamentali, stabiliti dalle leggi dello Stato nelle diverse materie,

nella loro capacità di produzione normativa. La riforma costituzionale del 2001 (L. cost. 3/2001), ha ampliato lo spazio

normativo della legge regionale, estendendo le materie di competenza esclusiva o residuale, a tutte quelle non

espressamente enumerate ed estendendo anche l'ambito delle materie di competenza legislativa concorrente,

originariamente circoscritte all'elenco dell'art. 117, a settori fondamentali per l'assetto economico e sociale del Paese;

al contempo ha soppresso il sistema dei controlli statali sulle leggi regionali, ormai soggette al pari delle leggi statali, al

solo sindacato della Corte costituzionale.

-quali sono gli ordini gerarchici delle fonti e quali fonti appartengono a ciascuno di essi

Le fonti vigenti, possono essere dislocate su tre ordini gerarchici: le fonti costituzionali, le fonti primarie e le fonti

secondarie. Innanzitutto vi è la Costituzione che contiene molteplici principi e norme direttamente precettive in

materia di amministrazione. Tali norme, in virtù del principio di rigidità costituzionale vigente nell’ordinamento, si

impongono a tutte le altre. La Costituzione può essere modificata da leggi adottate attraverso lo speciale

procedimento di cui all’art. 138 (c.d. leggi di revisione costituzionale). Le leggi di revisione e altre leggi costituzionali

sono equiparate alla Costituzione con riguardo alla loro forza formale nei confronti di tutte le altre fonti

dell'ordinamento positivo, ma trovano, a loro volta, dei limiti nella Costituzione in termini di oggetto e in termini di

principi: quelli supremi dell'ordinamento costituzionale vincolano anche le leggi di rango costituzionale. Il secondo

ordine gerarchico delle fonti è costituito dalle ordinarie, che si distinguono da quelle Costituzionali, e dagli atti aventi

forza di legge. Le leggi sono rispettivamente dello Stato e delle regioni, con reciproci rapporti in termini di

competenza. Le leggi ordinarie sono atti formali, approvati dalle Camere, secondo il procedimento previsto dall’art. 70

e ss Cost. nonché dai regolamenti parlamentari e promulgati dal presidente della repubblica; mediante tali leggi si

esercita, per regola, la funzione legislativa. In casi eccezionali, la funzione legislativa può essere esercitata dal Governo

mediante decreti legge e i decreti legislativi: decreti legge sono atti legislativi del Governo che possono essere adottati

in caso di necessità e di urgenza mentre i decreti legislativi sono adottati dal Governo sulla base della delegazione

conferita con legge che stabilisce oggetto, principi e criteri direttivi e il termine entro la quale la delegazione stessa

può essere esercitata. Decreti legge e decreti legislativi sono emanati dal Presidente della Repubblica e sono

equiparati alla legge quanto al loro valore formale. Le leggi regionali operano nella sfera di competenza fissata dalla

Costituzione e, per quanto riguarda le regioni speciali, dalle leggi costituzionali di approvazione dei relativi Statuti.

Esse sono subordinate alle leggi dello Stato ma, al contempo, a queste equiparate e dotate del medesimo valore

formale. Salvi i casi di potestà legislativa esclusiva delle Regioni, le leggi regionali sono limitate, nella loro capacità di

produzione normativa, dai principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato nelle diverse materie. In ultimo, il terzo

gradino della scala gerarchica è occupato dalle fonti secondarie: vi rientrano i regolamenti, le ordinanze, le circolari e i

testi unici, che non rappresentano vere e proprie fonti del diritto, ma piuttosto testi normativi finalizzati a raccogliere

ed ordinare preesistenti norme giuridiche disciplinanti una determinata materia, emanate in tempi successivi. Le fonti

secondarie non possono derogare né contrastare con le norme costituzionali e con tutti gli atti legislativi ordinari:

perciò si dice che non hanno forza né valore di legge, ma solo forza normativa. Esse possono, però, modificare le leggi

ordinarie, solo se una legge ordinaria abbia delegificato una materia, autorizzando atti del potere esecutivo a disporre

norme che hanno la stessa forza di quelle emanate con la legge.

-quali sono i regolamenti del Governo

La presenza delle fonti secondarie nella disciplina dell'amministrazione è piuttosto ampia: fra queste, centrale è la

posizione dei regolamenti, rafforzata per effetto della L. cost. 3/2001 che ha di molto ampliato lo spazio normativo

affidato ai regolamenti degli enti del governo territoriale. I regolamenti e gli altri atti di normazione secondaria sono

atti formalmente amministrativi, e dunque assoggettati alla disciplina propria di questi ultimi con riguardo al

procedimento, alla validità, ai controlli, al regime delle impugnazioni, ecc. Il potere regolamentare, consistente nel

potere di disciplinare con norme generali e astratte determinate materie stabilite dalla legge sempre nel rispetto delle

norme fissate dalla legge, costituisce uno dei poteri amministrativi tipici. Da un punto di vista soggettivo, è possibile

distinguere tre specie di regolamenti: i regolamenti ministeriali adottati con decreto ministeriale, sentito il Consiglio di

Stato; i regolamenti interministeriali adottati con decreto interministeriale, sentito il Consiglio di Stato, nelle materie

di attribuzione di più Ministeri; in ultimo, i regolamenti del Governo, emanati con decreto del Presidente della

Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, sentito il Consiglio di Stato, e previo parere delle

Commissioni parlamentari. I regolamenti del Governo sono di due specie: la prima indica il potere regolamentare che

spetta al Governo in via generale, senza che siano necessarie specifiche autorizzazioni legislative; la seconda specie,

invece, ha ad oggetto i regolamenti delegati che richiedono un’apposita autorizzazione. I regolamenti della prima

specie hanno ad oggetto l'esecuzione, l’attuazione e l’integrazione degli atti legislativi, l'organizzazione e il

funzionamento delle Amministrazioni pubbliche, l'organizzazione e i rapporti di lavoro dei pubblici dipendenti in base

agli accordi sindacali. Con riguardo alla seconda specie, i regolamenti delegati hanno la capacità di disciplinare ex novo

materie già disciplinate con legge, sostituendo la disciplina regolamentare a quella legislativa preesistente che viene

abrogata secondo il fenomeno della delegificazione. Un’altra specie di regolamenti del Governo riguarda i regolamenti

di attuazione delle direttive comunitarie in materie che non sono oggetto di riserva di legge, anche se disciplinate con

essa. Tutti i regolamenti statali sono sottoposti al controllo preventivo della Corte dei conti e devono essere pubblicati

nella Gazzetta Ufficiale.

-cosa sono i regolamenti delegati

I regolamenti del Governo sono di due specie: la prima indica il potere regolamentare che spetta al Governo in via

generale, senza che siano necessarie specifiche autorizzazioni legislative; la seconda specie, invece, ha ad oggetto i

regolamenti delegati che richiedono un’apposita autorizzazione. I regolamenti della prima specie hanno ad oggetto

l'esecuzione, l’attuazione e l’integrazione degli atti legislativi, l'organizzazione e il funzionamento delle

Amministrazioni pubbliche, l'organizzazione e i rapporti di lavoro dei pubblici dipendenti in base agli accordi sindacali.

Con riguardo alla seconda specie, i regolamenti delegati hanno la capacità di disciplinare ex novo materie già

disciplinate con legge, sostituendo la disciplina regolamentare a quella legislativa preesistente che viene abrogata

secondo il fenomeno della delegificazione. Tutti i regolamenti statali sono sottoposti al controllo preventivo della

Corte dei conti e devono essere pubblicati nella Gazzetta Ufficiale.

-quali sono le fonti secondarie non statali

Con riguardo all’ambito delle fonti secondarie non statali, in via di principio e salve espresse eccezioni, ogni ente

pubblico è dotato di una pur minima potestà regolamentare, del tutto subordinata alla legge e ai regolamenti

governativi, con oggetto la propria organizzazione e l'esercizio delle proprie funzioni. Tali atti sono sottoposti

all'approvazione degli organi statali di vigilanza e pubblicati nelle forme prescritte. Molti enti pubblici dispongono

anche del potere di adottare un proprio statuto con oggetto principalmente l'organizzazione dell'ente. Lo statuto è

fonte secondaria, il cui contenuto normativo vincola tuttavia i regolamenti interni dell’ente. La potestà regolamentare

è particolarmente rilevante, e trova direttamente in Costituzione la sua disciplina fondamentale, negli enti del governo

territoriale, pubblici poteri equiparati allo Stato nel disegno costituzionale. Gli enti del governo territoriale in quanto

dotati di autonomia costituzionale hanno propri statuti, poteri e funzioni.

-quali sono le fonti secondarie

Il terzo gradino della scala gerarchica è occupato dalle fonti secondarie: vi rientrano i regolamenti, le ordinanze, le

circolari e i testi unici, che non rappresentano vere e proprie fonti del diritto, ma piuttosto testi normativi finalizzati a

raccogliere ed ordinare preesistenti norme giuridiche disciplinanti una determinata materia, emanate in tempi

successivi. Le fonti secondarie non possono derogare né contrastare con le norme costituzionali e con tutti gli atti

legislativi ordinari: perciò si dice che non hanno forza né valore di legge, ma solo forza normativa, nel se