Pacchetto sicurezza

Dall'obbligatorietà alla discrezionalità dell'esercizio dell'azione penale

"Pacchetto sicurezza"

La l. 125/2008 (misure urgenti in materia di pubblica sicurezza) ha convertito il d.l. 92/2008 (pacchetto sicurezza): il concetto di sicurezza coinvolge anche il processo penale, in quanto tale concetto viene compromesso se il sistema giudiziario non è in grado di giungere ad un accertamento della responsabilità penale in termini ragionevoli. La prescrizione dei reati rappresenta uno degli strumenti per garantire la ragionevole durata dei processi, principio sancito sia nella Convenzione europea dei diritti dell'uomo all'art. 6 che stabilisce che ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, sia nella Costituzione italiana a seguito della modifica apportata dalla l. c. 89/2001, all'art. 111 comma 2 che impone al legislatore di assicurare la ragionevole durata del processo.

Confronto tra la disciplina europea e italiana

Il confronto tra la disciplina europea e quella italiana evidenzia una differenza di obiettivi tra:

• Il profilo soggettivo del principio della ragionevole durata del processo, inteso come diritto del singolo ad una risposta giudiziaria in tempi rapidi e corrispondente ad un obiettivo dello Stato di organizzare il proprio sistema giudiziario in modo da garantire un sufficiente livello di tempestività; quindi si può definire irragionevole la durata del processo che non sia proporzionata alla complessità della causa, che non sia addebitabile a comportamenti scorretti dell'imputato e che non dipenda da imprevedibili e temporanei deficit del sistema organizzativo dell'amministrazione.
• Il profilo oggettivo del principio della ragionevole durata, inteso come interesse collettivo alla realizzazione di una disciplina processuale in grado di assicurare l'efficacia e tempestiva attuazione della legge, al fine di assicurare la giustizia in tempi brevi.

Al principio della ragionevole durata del processo ex art. 111 comma 2 Cost., si riconosce una natura oggettiva e si sostiene che il legislatore debba coordinare le garanzie del giusto processo con le esigenze della ragionevole durata. La Corte Costituzionale ha sostenuto che il coordinamento tra esigenze di speditezza ex art. 111 comma 2 e esigenze di difesa ex art. 24 Cost., si raggiunge attribuendo valenza primaria alle esigenze di difesa.

Interventi legislativi e metodo di giurisdizione

Ci sono stati poi interventi legislativi che coinvolgono il metodo di giurisdizione, inteso come il complesso di attività e garanzie cui è attribuita la corretta applicazione delle norme dell'ordinamento, come la creazione di un dettagliato elenco di criterio di priorità nella trattazione dei processi o di sospensione dei processi per reati condonabili, per la lotta a fenomeni di delinquenza, al terrorismo ed ai fenomeni di criminalità organizzata di stampo mafioso.

La conseguenza è il moltiplicarsi di casi particolari che creano una giustizia del caso singolo, con l'effetto che il processo assume le sembianze di un mero complesso di procedure: questo non è accettabile, perché il processo esprime una serie di valori e principi che si esprimono nel metodo di giurisdizione. La l. 125/2008 eleva il principio della ragionevole durata del processo a principio ispiratore della riforma, e ne disconosce il collegamento funzionale con gli altri principi basilare del processo penale.

Il significato del termine "ragionevole" non può essere limitato al mero dato temporale; il criterio di ragionevolezza è quello della coerenza ed adeguatezza della disciplina del processo in relazione agli obiettivi imposti al legislatore dai principi del giusto processo: l'esigenza di economia processuale si traduce in una prescrizione di coerenza delle garanzie, quindi il sistema processuale deve essere compatibile con il modello costituzionale del giusto processo e deve essere internamente coerente.

Modifica dell'art. 132 bis disp. att. al CPP

La ragionevole durata del processo va misurata sul tempo necessario e sufficiente per l'espletamento delle garanzie giurisdizionali, quindi il parametro di riferimento deve essere rappresentato dalla complessità dell'accertamento.

Partiamo dalla modifica dell'art. 132 bis disp. att. al CPP al fine di garantire l'effettività della pena intesa nel senso di predisporre un apparato processuale penale che sia in grado di giungere all'accertamento della responsabilità penale ed all'irrogazione della pena. L'eccessivo carico di lavoro degli uffici giudiziari e la trattazione di procedimenti penali basati su notizie di reato con scarsa carica offensiva determinano un allungamento dei termini processuali, determinando un senso di inadeguatezza ed insicurezza nel tessuto sociale.

La l. 125/2008 con la modifica dell'art. 132 bis disp att al CPP si è posta l'obiettivo di superare questo senso di insicurezza ed inadeguatezza, delineando un sistema processuale a struttura differenziata:

• Per i processi penali che rientrano nei criteri indicati dal legislatore, la cui trattazione sarà più rapida
• E gli altri processi che non rientrano in tali criteri la cui definizione sarà posticipata per via della precedenza assegnata ai primi.

Il giudice nel fissare il ruolo di udienze non dovrà più basarsi all'unico criterio che era fissato nell'art. 132 bis disp att CPP il quale dava precedenza ai processi in cui ricorrono gravi ragioni di urgenza con riferimento alla scadenza dei termini di custodia cautelare, ma ai nuovi criteri introdotti dall'art. 2 bis del d.l. 92/2008 convertito in l. 125/2008, criteri che si suddividono in tre categorie di processi, per i quali deve essere assicurata la precedenza sia nel momento di formazione di ruoli di udienza, sia nella trattazione:

1. I processi per determinati reati che, secondo una valutazione operata dal legislatore in relazione all'esigenza di effettività e di efficienza delle relative istanze punitive, esigono una precedenza perché hanno una maggiore incisività di allarme sociale, tali sono:
   • I delitti più gravi indicati nell'art. 407 comma 2 lett. a) cpp,
   • I delitti commessi in violazione delle norme relative alla prevenzione degli infortuni e all'igiene sul lavoro,
   • I delitti commessi in violazione delle norme sulla circolazione stradale,
   • I delitti in materia di immigrazione e di condizione dello straniero, di cui al d. lgs. 286/1998.
2. I delitti puniti con la pena della reclusione non inferiore nel massimo a 4 anni, facendo riferimento alle connotazioni sostanziali del reato per cui si procede;
3. In relazione alle caratteristiche processuali e gli aspetti soggettivi dell'imputato:
   • I processi a carico di imputati detenuti, anche per reato diverso a quello per cui si procede,
   • I processi in cui l'imputato è stato sottoposto ad arresto o a fermo di indiziato di delitto o a misura cautelare personale, anche revocata o la cui efficacia sia cessata,
   • I processi in cui sia contestata la recidiva reiterata,
   • I processi da celebrare con giudizio direttissimo o con giudizio immediato.

Per esclusione poi si perviene ai processi privi di priorità, ossia i processi per delitti puniti con la reclusione inferiore nel massimo a 4 anni e per le contravvenzioni, a meno che anche in questi processi pervengono le peculiarità indicate nella terza categoria dell'art. 132 bis disp. att. CPP.

L'art. 132 bis comma 2 disp att CPP stabilisce che i dirigenti degli uffici giudicanti devono adottare i provvedimenti organizzativi necessari per assicurare la rapida definizione dei processi per i quali è prevista la trattazione prioritaria: la norma non precisa se debba essere lo stesso dirigente dell'ufficio giudiziario a formulare i ruoli del giudice o debba limitarsi a fornire le direttive cui i giudici devono uniformarsi nella formulazione dei ruoli.

Se la disposizione nello stabilire che i dirigenti degli uffici giudicanti devono adottare i provvedimenti organizzativi necessari per assicurare la rapida definizione dei processi per i quali è prevista la trattazione prioritaria, consentisse che lo stesso dirigente debba formulare i ruoli dei giudici, si determinerebbe una gerarchizzazione dell'ufficio giudiziario, quindi si propende per la seconda soluzione.

Trattazione dei reati prioritari e non prioritari

Altro aspetto non affrontato dalla legge 125/2008 è il caso in cui siano trattati in procedimento cumulativamente i reati che hanno precedenza ed i reati che non rientrano nei criteri stabiliti nell'art. 132 bis disp att. CPP: si ritiene che la precedenza debba essere data anche ai reati non prioritari.

Altra questione è che la legge non prevede alcuna sanzione nel caso in cui non siano rispettati i criteri di priorità nella formulazione dei ruoli: dato che la norma non prescrive sanzioni processuali né per disciplina né per struttura, non si ritiene siano possibili conseguenze nell'ambito del processo in trattazione e non sembra accettabile nemmeno la configurabilità di una conseguenza disciplinare, perché non si tratta di una questione meramente organizzativa dell'ufficio ma sono coinvolti gli interessi delle parti processuali.

Legittimità costituzionale e discrezionalità del giudice

Per quanto concerne la legittimità costituzionale dell’art. 132 bis disp att. CPP, nessun dubbio sorgeva prima della novella legislativa, perché il testo originario prevedeva che nel formare i ruoli doveva essere assicurata priorità assoluta ai procedimenti che presentavano ragioni di urgenza in relazione allo scadere dei termini di custodia cautelare. L’aspetto più importante della modifica era rappresentato dal fatto che a seguito della modifica la disposizione introduceva una priorità permanente: questo non ha comportato il sorgere di dubbi di costituzionalità, perché la riduzione della discrezionalità del giudice sulla formazione dei ruoli e la previsione di una priorità era considerata ragionevole, in linea con le esigenze di contenimento dei tempi della custodia cautelare e giungendo il primo possibile alla decisione finale.

I criteri inseriti dalla l. 125/2008 sono più penetranti rispetto al testo originario dell’art. 132 bis disp att. CPP; per i delitti meno gravi e le contravvenzioni non è prevista una posizione di preminenza, si tratta di ipotesi di reato che si estinguono più velocemente con la prescrizione, conseguentemente equivale a non condannare: ciò ha fatto sorgere dei dubbi sulla compatibilità con l’obbligo di esercizio dell’azione penale, ex art. 112 Cost. né dell’obbligo dell’esercizio dell’azione penale.

Parte della dottrina ha escluso che ci sia una violazione del principio di uguaglianza. La previsione di limitare la discrezionalità del giudice attraverso la fissazione di criteri di priorità deve essere misurata in relazione all’art. 112 Cost., per capire se tali criteri siano compatibili con il principio di obbligatorietà dell’azione penale. Prevedere dei criteri di priorità senza dubbio rappresenta una limitazione della discrezionalità del giudice, in quanto gli si impone delle scelte di priorità nella trattazione di processi penali.

Si ritiene che all’attività dell’organo giudicante siano applicabili i principi del campo amministrativo e giudiziario, ex art. 97 comma 1 Cost.: a reggere tale attività sarebbero i principi di imparzialità e di buon andamento, permettendo il giudice di orientarsi secondo i canoni della discrezionalità, evitando situazioni di convenienza e di arbitrio. L’attività del giudice quindi non può avere fini particolari, quindi la discrezionalità operata secondo i canoni ex art. 97 comma 1 Cost. assicurerebbe la terzietà della posizione del giudice.

Il sistema non è in contrasto con l’art. 112 Cost perché le valutazioni rimesse al giudice sono finalisticamente vincolate dato che l’obiettivo da raggiungere è sempre quello del vaglio della fondatezza dell’ipotesi di reato e le scelte di priorità sono predisposte solo per dare impulso ad alcuni procedimenti con precedenza rispetto ad altri, purché ciò non determini un rallentamento dei processi per i quali non è prevista tale priorità. Formalmente quindi tali criteri non sono incompatibili con il principio di obbligatorietà dell’azione penale, però bisogna capire se nell’applicazione pratica si determina una sostanziale impossibilità di punizione per i reati che non rientrano nei criteri suddetti.

Si può supporre che ciò avvenga nella realtà dato l'enorme aggravio di lavoro che caratterizza gli uffici giudiziari, ove è impossibile portare a termine in tempo utile tutti gli affari, cosa che potrebbe determinare l’esclusione dell’azione penale per tipologie predeterminate di reati.

Effettività dei criteri e art. 2 ter l. 125/2008

Il principio di obbligatorietà dell'azione penale non ostacola valutazioni discrezionali del giudice in relazione alla fissazione temporale dei processi ed impone che tali valutazioni siano vincolate a parametri oggettivi, quindi i criteri di priorità devono essere costruiti in modo da risultare generali, astratti e ragionevoli.

Per assicurare l’effettività dei criteri posti dall’art. 132 bis disp att. CPP, l’art. 2 ter l. 125/2008 ha introdotto delle soluzioni processuali volte a rallentare i processi relativi ai reati commessi fino al 2 maggio 2006 per i quali ricorrono le condizioni per l’applicazione dell’indulto, ex lege 241/2006, e la pena eventualmente da infliggere può essere contenuta nei limiti di cui all’art. 1 comma 1 legge 241/2006: è previsto il rinvio della trattazione per un tempo non superiore a 18 mesi per consentire agli uffici giudiziari di occuparsi dei processi che rispondono ai criteri ex art. 132 bis.

L’art. 2 ter è stato introdotto in sede di conversione del d. l. 92/2008 nella l. 125/2008, al fine di assicurare la rapida definizione dei processi pendenti all’entrata in vigore della legge 125 per i quali è predisposta la trattazione prioritaria.

Il provvedimento prevede quindi il rinvio dei processi penali che anche se giungessero a condanna non avrebbero fase esecutiva perché il condannato godrebbe dell’indulto.

Indulto e rinvio dei processi

L’indulto è una causa di estinzione della pena, che condona in tutto o in parte la pena inflitta o la converte in un’altra specie purché dello stesso genere: la l. 241/2006 concede l’indulto per i reati commessi fino al 2 maggio 2006 nella misura non superiore a 3 anni per le pene detentive e non superiore a 10.000 € per le pene pecuniarie sole o congiunte con quelle detentive.

Il giudice ha l’obbligo di provvedere all’applicazione dell’indulto nella fase di cognizione, sia di merito sia di legittimità, con la conseguenza che l’imputato può proporre ricorso per cassazione, in caso di omissione.

Ai dirigenti degli uffici giudiziari non è attribuito il compito di fornire la disciplina di dettaglio, già stabilita dal legislatore, ma di individuare i criteri e le modalità di rinvio della trattazione dei processi per i reati commessi fino al 2 maggio 2006 per i quali ricorrono le condizioni per l’applicazione dell’indulto, tenendo conto della gravità e dell’offensività del reato, del pregiudizio che può derivare dal ritardo nella formazione della prova e nell’accertamento dei fatti: il dirigente quindi deve pronunciarsi sul merito della causa, in quanto devono fare una valutazione sulla "gravità" ed "offensività", del "pregiudizio" che potrebbe derivare dal ritardo nella formazione della prova e nell’accertamento del fatto, circostanze che implicano una valutazione sull’oggetto del processo.

La norma però non chiarisce se:

• Al dirigente spetti un compito limitato di individuare le linee guida per l’applicazione della norma, lasciando al giudice il compito di individuare in concreto i processi da rinviare, nel qual caso però la norma sarebbe inutile;
• Al dirigente spetti il compito di individuare in concreto i processi da indicare nel provvedimento di rinvio, nel qual caso si verificherebbe una travalicazione delle funzioni del giudice.

La decisione di rinviare il processo adottata da un soggetto diverso da quello davanti al quale il processo stesso è svolto, sembra porsi in contrasto con il principio costituzionale della precostituzione legale del giudice, ossia l’individuazione del giudice precostituito naturale deve essere realizzato attraverso le norme processuali sulla competenza. Secondo la norma invece vi è un soggetto, il dirigente, individuato successivamente alla commissione del reato, che deve pronunciarsi su aspetti, come la gravità, l’offensività, che sono valutazioni legate al merito della causa.

La questione del giudice precostituito per legge non si pone solo nei confronti dell’indagato/imputato, ma anche nei confronti della persona offesa che non ha nessun potere ostativo al provvedimento di rinvio. Alla parte civile costituita però è data la possibilità di trasferire la pretesa risarcitoria in sede civile, se ciò avviene i termini per comparire, ex art. 163 bis cpc, sono abbreviati fino alla metà ed il giudice civile deve dare precedenza alle cause provenienti dal processo penale e non si applica la sospensione del processo civile fino alla sentenza penale definitiva ex art. 75 comma 3 cpp.

Il provvedimento di rinvio può avere durata massima di 18 mesi: per tutta la durata del rinvio il termine di prescrizione è sospeso, quindi la prescrizione non avviene durante questo periodo.