Riassunto esame P.A., prof. Del Vecchio, libro consigliato Il lavoro pubblico in Italia, Carabelli, Carinci

Parte prima: la riforma della pubblica amministrazione in Italia

1. Processi di modernizzazione organizzativa

La pubblica amministrazione (p.a.) italiana comprende vari enti a livello centrale e territoriale.

La struttura del settore pubblico in Italia

Il livello centrale

In Italia la p.a. comprende:

• I ministeri, che gestiscono le politiche pubbliche statali e hanno funzioni di governo e di indirizzo;
• Gli enti pubblici non economici, che hanno funzioni amministrative, di servizio e di erogazione;
• Le agenzie nazionali, che sono autonome rispetto ai ministeri.

Il livello territoriale

Le p.a. che operano a livello locale sono:

• Regioni ed enti regionali;
• Enti locali (Comuni, Provincie, Comunità Montane e Città Metropolitane);
• Altri enti dotati di autonomia rispetto allo Stato centrale la cui attività si svolge prevalentemente a livello territoriale (Aziende Sanitarie Locali, Camere di Commercio).

Tali enti sono autonomi rispetto allo Stato e hanno azione territoriale. L’art. 114 della Costituzione afferma che per tali enti il territorio è l’elemento centrale e costitutivo. Alle 20 Regioni italiane la Costituzione riconosce anche il potere di emanare leggi su ogni materia non riservata espressamente alla legislazione statale, ponendo le Regioni in una posizione primaria rispetto agli enti locali. Mentre il settore pubblico allargato è composto da attività costituite con capitali pubblici ma gestite da soggetti privati, le stesse per legge sono sottoposte ad alcune regole di diritto pubblico e al controllo pubblico (es. Aziende di trasporto locali, aziende della raccolta dei rifiuti urbani).

2. Principali funzioni del settore pubblico

A livello centrale sono gestite le funzioni che la Costituzione riserva alla competenza statale (ordine pubblico, sicurezza, difesa, forze armate, istruzione, sistema tributario nazionale, ecc.). A livello territoriale sono gestite le funzioni di competenza regionale (sanità, trasporto pubblico, scuole dell’infanzia, urbanistica, gestione del territorio, ecc.). Ci sono funzioni sulle quali vi è una competenza congiunta tra livello centrale e locale territoriale, come la tutela ambientale, dove il Ministero dell’Ambiente svolge le funzioni di governo e legifera sulla materia, l'Agenzia Nazionale per l’Ambiente (APAT) svolge attività tecnico-scientifica e le Agenzie Territoriali svolgono le attività di gestione e controllo del territorio.

3. Decentramento amministrativo, riforma costituzionale e federalismo fiscale

Negli anni ’90 è iniziato un processo di decentramento di funzioni dallo Stato alle Regioni ed Enti locali, processo iniziato con la L. 59/1997 e proseguito con la L. 3/2001 (a modifica dell’art. 117 cost.) che hanno ridisegnato il riparto dei poteri e delle funzioni tra Stato centrale, regioni ed enti locali, rafforzando il ruolo delle autonomie locali e dando concreta attuazione al principio di sussidiarietà. Le riforme hanno previsto che lo Stato può legiferare solo su materie di sua esclusiva competenza (vedi immigrazione, politica estera, difesa, forze armate, pubblica sicurezza, previdenza sociale, tutela ambientale, ecc.), mentre alle regioni compete il potere di legiferare su tutte le altre materie non riservate alla competenza statale. Vi sono poi alcune materie di legislazione concorrente, sulle quali è riservata allo Stato la determinazione dei principi fondamentali (una sorta di legge cornice) e alle regioni la competenza di formulare la legge attenendosi al limite che fissa lo Stato.

Nel nuovo assetto dei poteri, gli enti locali sono titolari di funzioni proprie (oltre a quelle conferite con legge statale e regionale), sulla base del principio che tutte le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni, salvo quelle che richiedano l’esercizio unitario a livello provinciale, regionale o statale. Inoltre, la costituzione riformata attribuisce piena autonomia finanziaria delle regioni e degli enti locali. In attuazione dell’art. 119 cost. è stata approvata una legge delega, secondo la quale il governo disciplina mediante decreti l’autonomia finanziaria degli enti territoriali ed emette alcune regole sulle risorse tributarie decentrate, sulla parificazione fiscale e sul coordinamento fra i vari livelli di governo. Tale autonomia dovrà coniugarsi con una maggiore responsabilità degli enti territoriali sulla spesa e sugli andamenti del bilancio.

Privatizzazioni

All’inizio degli anni ’90 lo Stato deteneva circa il 45% del settore industriale e circa l’80% del settore bancario. Nel ’92 inizia il processo di privatizzazione del settore pubblico al fine di liberalizzare i mercati e risanare con le vendite i conti pubblici. Le privatizzazioni sono state realizzate in più fasi:

• La fase di privatizzazione formale, ovvero trasformazione in società per azioni di alcuni enti pubblici economici ed istituti di diritto pubblico, es: Enel, Anas, Banca BNL, le F.S., l’ENI;
• Nel caso dei servizi di pubblica utilità, la privatizzazione è stata accompagnata da alcune misure per la tutela degli utenti e della concorrenza, come la separazione tra proprietà delle reti e proprietà del servizio;
• Fase di collocamento sul mercato di quote azionarie delle società di nuova istituzione e di quelle partecipate, tale collocamento è avvenuto in più tranches ed ha implicato una privatizzazione sostanziale delle società.

L'Italia risulta il secondo paese al mondo dopo il Giappone per entità di privatizzazioni.

Esternalizzazioni

1. Esternalizzazioni di attività amministrative

Le amministrazioni centrali sono propense a esternalizzare attività connesse ai sistemi informativi e attività riguardanti i rapporti con l’esterno e la comunicazione e l’organizzazione. Le amministrazioni locali esternalizzano in misura minore i sistemi informativi e mostrano interesse per la gestione della contabilità e gestione del personale.

2. Esternalizzazioni di servizi interni

Le amministrazioni centrali esternalizzano maggiormente servizi di vigilanza e sicurezza e di gestione e manutenzione, mentre le amministrazioni locali esternalizzano i servizi di gestione e manutenzione.

3. Esternalizzazioni di servizi finali

Il servizio finale più esternalizzato è la gestione dei rifiuti, seguito dal servizio socio-assistenziale e dalle attività di erogazione e distribuzione dei servizi a rilevanza economica.

La dimensione economica del settore pubblico

L’operatore pubblico svolge un ruolo fondamentale nella creazione e nello sviluppo delle infrastrutture immateriali, che costituiscono la base della crescita economica e dello sviluppo sociale e culturale del paese. Nelle infrastrutture immateriali rientra il capitale umano, ma anche il contesto in cui si svolge l’attività economica produttiva. Le riforme della p.a. recentemente varate interessano due ambiti: l’innovazione tecnologica, volta a modernizzare la p.a. e a migliorare i rapporti con i cittadini e le imprese; la riforma del lavoro pubblico e il rafforzamento dei sistemi di valutazione e misurazione dell’efficacia e dell’efficienza dell’azione pubblica.

Le dimensioni del lavoro pubblico

I lavoratori delle p.a. sono circa 3 milioni e 600 mila, ovvero il 15% della forza lavoro del paese. Il settore con più dipendenti è la Scuola, seguita dal Servizio Sanitario Nazionale e dal settore Regioni ed Autonomie Locali. In riferimento al grado di decentramento del sistema pubblico italiano, si vede che nelle amministrazioni centrali è collocato il 59% dei dipendenti pubblici, mentre nelle locali il 41%. La differenza tra lavoratori contrattualizzati e non è di circa l’85% dei primi rispetto ai secondi. Il contratto di lavoro prevalente nelle p.a. è quello a tempo indeterminato, ovvero circa il 90%, ma si è manifestata una crescita del lavoro flessibile.

Per il lavoro part-time il personale impiegato è circa il 5% del totale ed il loro numero è in aumento negli ultimi anni; circa l’85% è costituito da donne le quali si trovano in prevalenza nella tipologia di prestazione lavorativa superiore al 50% dell’orario di lavoro. La percentuale dei dipendenti pubblici è costituita da donne, circa il 55% ed è in costante aumento; la maggior parte di loro è impiegata nella scuola e nel servizio sanitario nazionale. L’età media dei lavoratori pubblici è in aumento, ad oggi risulta prossima o superiore ai 50 anni, come lo è anche il dato riferito all’anzianità di servizio che si aggira intorno ai 20 anni. Tale invecchiamento è dovuto ai blocchi di assunzioni e al conseguente mancato ingresso di nuovi lavoratori. Tale calcolo è fatto sul solo personale a tempo indeterminato, includendo quelli a termine e le altre tipologie di lavoro flessibile, il livello dovrebbe abbassarsi.

La densità sindacale dei lavoratori pubblici si attesta intorno al 50% con un andamento crescente negli ultimi anni. Significativo è il dato che vi è un aumento di sindacalizzazione della dirigenza che è superiore al personale non dirigente; il dato si attesta sul 68% con punte che arrivano fino al 90%. In riferimento alle rappresentanze sindacali, ad oggi si contano circa 242 organizzazioni, di cui solo 40 sono presenti nelle Regioni Italiane e solo 29 (12%) di loro raggiungono la soglia minima di rappresentatività necessaria per legge per essere ammessi alle trattative nazionali. Infatti le tre maggiori confederazioni sindacali CGIL, CISL e UIL hanno il 71% del totale delle deleghe, pertanto solo il restante 29% viene ripartito per le restanti organizzazioni sindacali.

Dinamica retributiva

La spesa pubblica per il pagamento dei pubblici dipendenti è in fase di diminuzione in termini di PIL, dal 12% al 10% nel 2008 ed è tuttora costante. L’analisi della dinamica retributiva nelle p.a. individua 3 fasi:

• Negli anni ’80 si ha una crescita delle retribuzioni nel settore pubblico superiore sia all’inflazione che ai tassi di crescita delle retribuzioni nell’industria.
• Negli anni ’90, in coincidenza con la riforma del lavoro, la dinamica retributiva risulta più contenuta, inferiore a quella fatta registrare nell’industria e nel resto dell’economia.
• Negli anni 2000 c'è un'accentuazione della dinamica di crescita, con tassi di incremento che tornano ad essere superiori a quelli del resto dell’economia e dell’inflazione, perché le amministrazioni hanno fatto largo uso di risorse per la contrattazione di secondo livello, aggiuntive a quella nazionale.

Le ultime leggi finanziarie, soprattutto a partire dal 2006, hanno riproposto il contenimento delle voci di spesa, soprattutto in riferimento alla contrattazione integrativa, imponendo per i fondi previsti per i trattamenti accessori, la riduzione del 10% sul precedente limite. Inoltre, con il D.lgs 150/2009 sono stati introdotti nuovi e più stringenti controlli sui costi della contrattazione integrativa, volti ad accertare il rispetto dei vincoli finanziari imposti per legge e la concreta definizione dei criteri improntati alla premialità e al riconoscimento del merito.

Capitolo 2: privatizzazione e contrattualizzazione dei rapporti di lavoro

1. Lavoro pubblico in Italia: cenni storici

In Italia la configurazione del rapporto di lavoro dei dipendenti delle Amministrazioni Pubbliche come rapporto di pubblico impiego affonda le sue radici nel periodo post-unitario. La concezione di fondo è quella del rapporto di immedesimazione organica (il pubblico impiegato è abilitato a manifestare la volontà della P.A. e ad agire per conto di essa). In origine l’incarico di funzionario era onorario, solo in seguito sarà prevista la remunerazione. Non può esistere una sovrapposizione fra il rapporto alle dipendenze della P.A. e quello alle dipendenze di datori di lavoro privati. Il pubblico impiego nel periodo fascista e poi anche nel primo periodo repubblicano (la Costituzione confermava ciò negli artt. 97-98) aveva questi caratteri:

• Duplicità di rapporti: organico (inserimento nell’ufficio, che giustifica l’esercizio di poteri) e di servizio (svolgimento di una prestazione lavorativa);
• Il rapporto di lavoro del dipendente pubblico non ha fondamento contrattuale, ma deriva da atto unilaterale di nomina;
• È disciplinato da leggi e regolamenti e la sua gestione avviene attraverso atti amministrativi;
• L’impiegato è soggetto ad una subordinazione di tipo gerarchico (non a una subordinazione tecnico-funzionale come il dipendente privato) alla quale corrispondeva una supremazia speciale da parte della P.A.;
• Il pubblico impiegato non può vantare diritti soggettivi perfetti nei confronti della amministrazione datrice di lavoro ma solo interessi legittimi della cui eventuale lesione è giudice la magistratura amministrativa.

Le mutazioni sociali e politiche degli anni '60-'70 (primi governi di centro sinistra a partecipazione socialista) fanno emergere un diverso atteggiamento nei confronti del lavoro pubblico. Si riscontrano mutamenti dell’esperienza sindacale (sindacalismo di tipo autonomo e corporativo), lo Stato non resta indifferente a tali mutamenti abolendo tramite la Corte Costituzionale il divieto di sciopero per i dipendenti della P.A. come previsto dalle norme del c.p. del 1930 e attribuendo a quest’ultimi diritti sindacali sostanzialmente corrispondenti a quelli previsti nel settore privato allo Statuto del Lavoratori (L.n.300/1970) e all’altro prevedendo la contrattazione collettiva come strumento di definizione del rapporto di pubblico impiego.

La dottrina inizia a riflettere sulla rigidità del sistema: basti pensare all'inadeguatezza della immedesimazione organica rispetto all'enorme quantità di dipendenti pubblici che svolgono prestazioni a rilievo puramente interno, parificabili a quelle di qualsivoglia lavoratore del settore privato. A ciò si aggiunge il riconoscimento della natura privatistica del rapporto di lavoro alle dipendenze degli enti pubblici economici che svolgono attività imprenditoriali. Si deve ad un autorevole studioso, Massimo Severo Giannini, diventato anche ministro della Funzione Pubblica, l’elaborazione nel 1970 di una costruzione che ha distinto il rapporto organico con il rapporto di servizio, aprendo la strada alla riforma del 1990.

Si delineano così nuove interpretazioni atte a favorire, a Costituzione immutata, processi di riforma che avvicineranno la disciplina del pubblico impiego a quella del lavoro subordinato privato. Infatti l’art. 97 cost. nel richiedere che i pubblici uffici siano organizzati secondo disposizioni del legge, non include necessariamente anche i rapporti di lavoro dei dipendenti pubblici, anche se strumentali al funzionamento della struttura amministrativa. Giannini lascia esplicitamente fuori dalla sua elaborazione i dirigenti pubblici i quali, a causa delle funzioni svolte, non possono essere comparati con i pubblici dipendenti.

Nel 1983 con la (Legge quadro sul pubblico impiego) viene dettata una più organica e generale disciplina sui diritti sindacali e sulla contrattazione collettiva, la quale viene formalmente investita di una competenza regolativa su numerose materie del rapporto di lavoro (altre restano esplicitamente riservate alla legge). La contrattazione collettiva, come già accadeva in precedenza, non viene riconosciuta idonea a produrre accordi direttamente efficaci sui rapporti di lavoro dei dipendenti pubblici: gli accordi infatti, una volta siglati, dovevano essere recepiti con atto unilaterale.

Il decennio successivo vede il fallimento della nuova disciplina: la selezione dei soggetti sindacali abilitati alla negoziazione prescindeva da una verifica sul campo della loro effettiva rappresentatività; il riparto di competenze tra legge e contrattazione risultava poco chiaro; la necessità del recepimento con atto unilaterale esponeva frequentemente all’intervento demolitivo della magistratura; inoltre il regime pubblicistico del rapporto di pubblico impiego, con le sue rigidità burocratico-gestionali, appare un ostacolo ad una più flessibile gestione del personale. Tutti fattori che fanno emergere la necessità della privatizzazione del rapporto di pubblico impiego, le stesse grandi Confederazioni sindacali consapevoli dell'importanza della partita in gioco hanno contribuito in modo determinante al processo riformatore.

2. La lunga e tormentata riforma del lavoro pubblico dalla legge "Mato alla legge Brunetta"

La vigente disciplina del rapporto di lavoro alle dipendenze delle P.A. è il risultato di un processo iniziato nel 1992. Di questo processo evolutivo possono individuarsi 5 fasi: nelle prime due sono stati definiti i tratti essenziali della riforma secondo il metodo della sperimentazione operativa, mentre nelle altre fasi successive vi sono stati i perfezionamenti e le correzioni di rotta (inclusa la riforma Brunetta del 2009, che benché sia stata presentata come una riforma “radicale”, riprende ed integra la disciplina precedente). Prima di esaminare le varie fasi appare opportuno sottolineare le finalità perseguite dal legislatore (art. 1 D.Lgs. 165/2001):

• Accrescere l’efficienza delle P.A., principalmente attraverso la modernizzazione e lo snellimento delle regole giuridiche e organizzative di funzionamento dell’apparato amministrativo;
• Razionalizzare il costo del lavoro pubblico, soprattutto attraverso la riforma del sistema di contrattazione collettiva, la quale diviene l’unico strumento cui compete la definizione delle retribuzioni dei dipendenti pubblici privatizzati;
• Realizzare una migliore utilizzazione delle risorse umane, attraverso processi di formazione continua e valutazione delle performance.