Riassunto esame Diritto del Lavoro, prof. Carinci, libro consigliato Il Lavoro Pubblico in Italia, Carabelli, Carinci

Parte prima – La riforma della pubblica amministrazione e del lavoro pubblico in Italia

Capitolo 1 – I processi di modernizzazione organizzativa della pubblica amministrazione e la loro incidenza sul lavoro pubblico

La struttura nel settore pubblico in Italia

Bisogna fare una distinzione tra livello centrale e livello territoriale. Per quanto riguarda il livello centrale, in Italia la P.A. comprende:

• I ministeri che hanno funzioni di indirizzo e di governo;
• Gli enti pubblici non economici con funzioni amministrative, di servizio e di erogazione;
• Le agenzie nazionali, autonome rispetto ai ministeri.

Per quanto riguarda invece il livello territoriale, le pubbliche amministrazioni che operano a livello locale sono:

• Regioni ed enti regionali;
• Enti locali;
• Enti dotati di autonomia rispetto allo Stato centrale la cui attività si svolge a livello territoriale, come le ASL o le Camere di Commercio.

Questi enti, come dice l’art. 114 Cost, sono autonomi rispetto allo Stato ed hanno azione territoriale. Alle 20 Regioni Italiane la Costituzione riconosce anche il potere di emanare leggi su ogni materia non riservata espressamente dalla Costituzione alla legislazione statale: questa possibilità pone le Regioni in una posizione sovraordinata rispetto agli enti locali.

Principali funzioni del settore pubblico

A livello centrale sono gestite le funzioni che la Costituzione riserva alla competenza statale, mentre a livello territoriale sono gestite le funzioni di competenza regionale. Ci sono funzioni poi dove vi è una competenza congiunta tra livello centrale e locale territoriale, come la tutela ambientale dove il Ministero dell’Ambiente svolge le funzioni di governo e legifera sulla materia.

Decentramento amministrativo, riforma costituzionale e federalismo fiscale

Il processo di decentramento di funzioni dallo Stato alle Regioni ed Enti locali è iniziato con la Legge 59/1997 e proseguito con la Legge 3/2001, modificando così l’art. 117 Cost, che hanno ridisegnato il riparto dei poteri e delle funzioni tra Stato centrale, regioni ed enti locali, attuando così il principio di sussidiarietà. Secondo questo articolo lo Stato può legiferare solo su materie di sua esclusiva competenza, mentre alle Regioni compete il potere di legiferare su tutte le altre materie non riservate alla competenza statale. Vi sono poi alcune materie di legislazione concorrente sulle quali è riservata allo Stato la determinazione dei principi fondamentali ed alle Regioni la competenza di formulare la legge attenendosi al limite che fissa lo Stato.

Nel nuovo assetto dei poteri gli Enti Locali sono titolari di funzioni proprie sulla base del principio che tutte le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni, salvo quelle che richiedono l’esercizio unitario a livello provinciale, regionale o statale. La costituzione riformata attribuisce poi piena autonomia finanziaria alle regioni ed agli enti locali, in attuazione dell’art. 119 Cost, secondo il quale il governo disciplina con decreti l’autonomia finanziaria degli enti territoriali e detta regole sulla parificazione fiscale e sul coordinamento fra i vari livelli di governo.

Privatizzazioni

Negli anni ’90 lo Stato deteneva il 45% del settore industriale e l’80% del settore bancario. Nel 1992 inizia il processo di privatizzazione del settore pubblico allo scopo di risanare i conti pubblici. Le privatizzazioni sono state realizzate in fasi diverse:

• La fase di privatizzazione formale, ossia di trasformazione in società per azioni di alcuni enti pubblici economici ed istituti di diritto pubblico, come l’Enel, l’Anas, l’ENI;
• La privatizzazione dei servizi di pubblica utilità è stata accompagnata da alcune misure per la tutela degli utenti e della concorrenza, come ad esempio la separazione tra proprietà delle reti e proprietà del servizio;
• Fase del collocamento sul mercato di quote azionarie delle società di nuova istituzione e di quelle partecipate.

L’Italia è il secondo paese al mondo, dopo il Giappone, per entità di privatizzazioni.

Esternalizzazioni

Per quanto riguarda le esternalizzazioni delle attività amministrative, vi è la propensione delle amministrazioni centrali ad esternalizzare attività connesse ai sistemi informativi ed attività riguardanti i rapporti con l’esterno, la comunicazione e l’organizzazione. Le amministrazioni locali mostrano particolare interesse per la gestione della contabilità e della gestione del personale.

Per le esternalizzazioni dei servizi interni, le amministrazioni centrali esternalizzano maggiormente servizi di vigilanza, sicurezza, gestione e manutenzione. In merito alle esternalizzazioni dei servizi finali, il servizio finale più esternalizzato è la gestione dei rifiuti, segue poi il servizio socio-assistenziale e le attività di erogazione e distribuzione dei servizi di rilevanza economica.

La dimensione economica del settore pubblico

L’operatore pubblico svolge un ruolo importante nello sviluppo delle infrastrutture immateriali, che sono alla base della crescita economica e dello sviluppo sociale del paese. Nelle infrastrutture immateriali rientra il capitale umano. Le riforme della P.A. riguardano due ambiti, l’innovazione tecnologica, intesa a modernizzare la P.A. ed a migliorare i rapporti con i cittadini e le imprese, e la riforma del lavoro pubblico.

Le dimensioni del lavoro pubblico

I lavoratori delle P.A. sono il 15% della forza lavoro del paese. Il settore con più dipendenti è la scuola, seguita dal Servizio Sanitario Nazionale e dal settore Regioni ed Autonomie Locali. È stato accertato che nelle amministrazioni centrali è collocato il 59% dei dipendenti pubblici ed in nelle locali il 41%. La differenza tra lavoratori contrattualizzati e non è di circa l’85%. Il contratto di lavoro prevalente è quello a tempo indeterminato con il 90%.

In riferimento al lavoro part-time il personale impiegato è il 5% del totale ed il loro numero è in aumento negli ultimi anni. La percentuale dei dipendenti pubblici è per il 55% costituita da donne, e tale percentuale è in costante aumento: la maggior parte di loro è impiegata nella scuola e nel servizio sanitario nazionale. L’età media dei lavoratori pubblici è in aumento risultando superiore ai 50 anni. Tale invecchiamento è dovuto ai blocchi di assunzioni ed al conseguente non ingresso di nuovi lavoratori, tale calcolo è fatto sul solo personale a tempo indeterminato.

La densità sindacale dei lavoratori pubblici è del 50% con un andamento crescente negli ultimi anni: vi è un aumento di sindacalizzazione della dirigenza che è superiore al personale non dirigente, attestandosi sul 68% con massime fino al 90%. In riferimento alle rappresentanze sindacali si hanno 242 organizzazioni, di cui solo 40 sono presenti nelle Regioni Italiane e solo 29 di loro raggiungono la soglia minima di rappresentatività necessaria per legge per essere ammessi alle trattative nazionali: le tre confederazioni sindacali più importanti (CGIL, CISL e UIL) detengono infatti il 71% del totale delle deleghe, di conseguenza solo il 29% viene ripartito per le altre organizzazioni sindacali.

Dinamica retributiva

La spesa pubblica per il pagamento dei pubblici dipendenti è in fase di diminuzione, in termini di PIL, dal 12% al 10%. L’analisi della dinamica retributiva individua tre fasi:

• Negli anni ’80 si ha una crescita delle retribuzioni nel settore pubblico che è superiore sia all’inflazione che ai tassi di crescita delle retribuzioni nell’industria;
• Negli anni ’90 la dinamica retributiva risulta inferiore rispetto a quella fatta registrare nell’industria e nel resto dell’economia;
• Negli anni 2000 vi è un incremento della dinamica di crescita, con tassi di incremento che tornano ad essere superiori a quelli del resto dell’economia e dell’inflazione, grazie all’uso di risorse per la contrattazione di secondo livello.

Le ultime leggi finanziarie hanno riproposto il contenimento delle voci di spesa, soprattutto in riferimento alla contrattazione integrativa. Con il D.Lgs. 150/2009 sono stati introdotti poi nuovi e più stringenti controlli sui costi della contrattazione integrativa volti al rispetto dei vincoli finanziari imposti per legge, oltre alla definizione dei criteri improntanti alla premialità ed al riconoscimento del merito.

Capitolo 2 – Privatizzazione e contrattualizzazione dei rapporti di lavoro e nuovi assetti giuridici dell'organizzazione delle Pubbliche Amministrazioni

Il lavoro pubblico in Italia: cenni storici

Il rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici delle Amministrazioni Pubbliche in Italia trova le sue origini nel periodo post-unitario. Importante è il rapporto di immedesimazione organica, in base al quale il pubblico impiegato è abilitato a manifestare la volontà della P.A. e ad agire per conto di essa. In origine il funzionario aveva un incarico onorario, successivamente vi sarà la remunerazione. Non può esistere una sovrapposizione fra il rapporto alle dipendenze della P.A. e quello alle dipendenze di datori privati. Il pubblico impiego nel periodo fascista aveva dei caratteri peculiari:

• Vi era duplicità di rapporti, organico e di servizio;
• Deriva da atto unilaterale di nomina;
• È disciplinato da leggi e regolamenti e la sua gestione avviene attraverso atti amministrativi;
• L’impiegato è soggetto ad una subordinazione di tipo gerarchico dove la P.A. aveva una posizione di supremazia;
• Il pubblico impiegato può vantare nei confronti dell’amministrazione datrice di lavoro solo interessi legittimi.

Negli anni 60-70 si riscontrano mutamenti dell’esperienza sindacale: lo Stato non resta indifferente a tali mutamenti abolendo di fatto il divieto di sciopero per i dipendenti della P.A. ed attribuendo a quest’ultimi diritti sindacali uguali a quelli previsti nel settore privato. La dottrina inizia a riflettere sulla rigidità del sistema, vista anche l’inadeguatezza della immedesimazione organica rispetto all’enorme quantità di dipendenti pubblici che svolgono prestazioni interne, parificabili a quelle di qualsivoglia lavoratore del settore privato.

Nel 1983 viene dettata una più nuova disciplina sui diritti sindacali e sulla contrattazione collettiva, la quale viene investita di una competenza regolativa su numerose materie del rapporto di lavoro. Nel decennio successivo la nuova disciplina si rivela un fallimento, infatti la selezione dei soggetti sindacali abilitati alla negoziazione era collegata ad una verifica sul campo della loro effettiva rappresentatività, il riparto di competenze tra legge e contrattazione risultava poco chiaro, la necessità del recepimento con atto unilaterale richiedeva spesso l’intervento della magistratura ed inoltre il regime pubblicistico del rapporto di pubblico impiego è di ostacolo ad una più flessibile gestione del personale. Tutti fattori questi che fanno emergere la necessità della privatizzazione del rapporto di pubblico impiego.

La lunga e tormentata riforma del lavoro pubblico: dalla legge Amato alla legge Brunetta

La vigente disciplina del rapporto di lavoro alle dipendenze delle P.A. è il risultato di un processo iniziato nel 1992. Vi sono 5 fasi da tenere in considerazione: nelle prime due sono stati definiti i caratteri della riforma secondo il metodo della sperimentazione operativa, mentre le altre hanno perfezionato le prime due. Le finalità perseguite dal legislatore con questa disciplina sono (art. 1 D.Lgs. 165/2001):

• Accrescere l’efficienza delle P.A. attraverso la modernizzazione e lo snellimento delle regole giuridiche inerenti l’apparato amministrativo;
• Razionalizzare il costo del lavoro pubblico, soprattutto attraverso la riforma del sistema di contrattazione collettiva;
• Realizzare una migliore utilizzazione delle risorse umane, garantendo così pari opportunità di lavoro.

La riforma del lavoro pubblico non ha però portata generale in quanto ha lasciato assoggettati al regime pubblicistico alcune categorie (polizia, magistrati, docenti universitari).

Le cinque fasi della riforma

1 Fase

È segnata dal D.Lgs. 29/1993 e dai vari decreti correttivi emanati nello stesso anno. Con essa si vuole modernizzare tutto il sistema amministrativo italiano. Importanti sono stati anche alcuni fattori esterni, come la crisi della Prima Repubblica, la necessità di ridimensionare la spesa pubblica italiana e la necessità di rientrare nei parametri stabiliti da Maastricht. Gli aspetti caratterizzanti la prima fase furono:

• Privatizzazione: riconduzione del lavoro pubblico sotto le leggi che del lavoro privato;
• Contrattualizzazione: i rapporti individuali di lavoro sorgono dal contratto individuale/contratto collettivo, e non più dall’atto pubblico unilaterale di nomina;
• Disciplina speciale per alcuni istituti meritevoli di una tutela specifica;
• Esclusione della privatizzazione e contrattualizzazione dei dirigenti di prima fascia, definizione del principio di separazione tra potere politico e dirigenziale, introduzione del sistema di verifica sull’attività gestionale dirigenziale da parte dei nuclei di valutazione e previsione di una responsabilità per i dirigenti;
• Nuovo sistema di relazioni sindacali e contrattazione collettiva, fondato sul principio di libertà sindacale e contrattuale, con il controllo della Corte dei Conti;
• Riparto di giurisdizione: affidamento alla magistratura ordinaria della piena giurisdizione sulle controversie riguardanti i rapporti di lavoro, ad esclusione di una serie di materie che restano di competenza del giudice amministrativo.

La riforma del legislatore non ha riscosso inizialmente il consenso di tutti, si eccepì infatti il presunto contrasto della riforma con l’art. 97 Cost. Un’altra eccezione fu sollevata per la parte in cui si definiva l’ambito di esclusione della privatizzazione e contrattualizzazione. In entrambi i casi i problemi furono risolti sostenendo la tesi secondo la quale l’art. 97 lascia al legislatore la scelta su quale regime utilizzare per il perseguimento del buon andamento dell’Amministrazione.

2ª Fase

Si basa su una legge delega del 1997 e una serie di decreti volti ad integrare, modificare e correggere il D.Lgs. 29/1993. A questa fase si collega anche il D.Lgs. 165/2001, in quanto in essa è riordinata e riunificata l’intera disciplina emanata nel corso delle prime due fasi e su di esso sono state effettuate tutte le modificazioni delle successive 3 fasi. Gli aspetti caratterizzanti sono:

• Estensione della privatizzazione agli atti di micro-organizzazione (riguardanti l’organizzazione degli uffici e la gestione dei rapporti di lavoro), mentre la macro-organizzazione (linee fondamentali di organizzazione degli uffici, dotazioni organiche, determinazione degli uffici più importanti) resta di competenza della disciplina pubblicistica;
• Estensione della privatizzazione e contrattualizzazione ai rapporti di lavoro dei dirigenti di prima fascia, introduzione di un ruolo unico della dirigenza ed introduzione del meccanismo di spoils system per gli incarichi dirigenziali;
• Revisione dei meccanismi legali di accertamento della rappresentatività dei sindacati dei lavoratori per l’ammissione alla contrattazione collettiva, e ridefinizione del procedimento di stipula dei contratti collettivi;
• Introduzione della possibilità di ricorrere ai contratti di lavoro flessibile.

In questa seconda fase venne ribadita la legittimità costituzionale di intervenire con legge ordinaria che riservi alla legge la regolazione dell’organizzazione amministrativa e ad altre fonti la restante parte. Ciò accade per gli atti di micro-organizzazione, regolamentati da una disciplina privatistica, e per gli atti di macro-organizzazione che invece restano disciplinati dalla disciplina pubblicistica.

Va detto che in questa fase il sistema dei controlli subisce interventi di riordino: i controlli infatti vengono spostati a valle dell’attività, e così tale strumento diventa collaborativo.

3ª Fase

La terza fase ha il suo fulcro nella Legge 145/2002 la quale modificò il D.Lgs. 165/2001 nella parte relativa alla disciplina del rapporto dirigenziale. Secondo la dottrina si tratta di una contro-riforma, con cui il potere politico ha mirato a riacquisire il controllo sulla dirigenza. Gli aspetti caratterizzanti di questa controriforma sono stati:

• Attribuzione degli incarichi dirigenziali ad un provvedimento unilaterale;
• Introduzione del principio della responsabilità del dirigente per inosservanza di direttive dell’organo politico;
• Eliminazione del termine minimo di 2 anni di durata dell’incarico in quanto vi era il rischio di perdita di autonomia ed imparzialità dei dirigenti.

4ª Fase

Questa fase, sviluppatasi fino alla metà del 2008, è caratterizzata da una serie di provvedimenti legislativi che hanno di nuovo modificato il D.Lgs. 165/2001. A parte il primo, i successivi hanno l’intento comune di incidere in senso fortemente limitativo sulla spesa pubblica. Gli interventi in questione sono:

• Il primo attiene alla materia degli incarichi dirigenziali, si è tornati infatti alla fissazione di un limite minimo di tre anni e di un limite massimo di cinque anni;
• Il secondo riguarda la materia della contrattazione collettiva, rispetto alla quale vengono rivisti alcuni passaggi della procedura che conduce alla firma del contratto nazionale di comparto;
• Il terzo riguarda il problema della diffusione dei contratti di lavoro subordinato di tipo temporaneo e di lavoro autonomo, soprattutto nelle forme delle collaborazioni coordinate e continuative. Ciò va visto parallelamente alla scelta del legislatore a partire...