Organizzazione politica europea - Appunti

Organizzazione politica europea

Indice

• Le istituzioni dell'UE
• La politica degli interessi
• Gli approcci teorici

Le istituzioni dell'UE

La commissione

L'esecutivo sui generis dell'UE. Secondo Nugent: la Commissione, presentata come la "struttura amministrativa" dell'UE, è in realtà "qualcosa di più" (per i poteri deliberativi e propositivi più ampi di un esecutivo nazionale) e allo stesso tempo "qualcosa di meno" di questo (forti limitazioni al suo ruolo esecutivo determinate dal fatto che gli Stati membri detengono ancora la maggior parte delle responsabilità amministrative ordinarie, fatta eccezione per ambiti come la Concorrenza). A differenziarla da un esecutivo nazionale è anche la legittimità, che è chiaramente inferiore.

La Commissione è "a metà strada tra organismo politico e apparato amministrativo" e "costituisce il fulcro del sistema politico dell'UE". Sicuramente la Commissione è l'istituzione in sé più innovativa dell'UE. Rispetto all'Alta Autorità (sua antenata) è meno autonoma e meno forte; rispetto al Segretariato di una OIG (Es. ONU) è invece senz'altro più forte.

Come un esecutivo nazionale (e come altre istituzioni dell'UE), anche la Commissione ha due livelli:

• Livello politico: collegio dei Commissari + Presidente (27 membri in tutto), con i rispettivi gabinetti
• Livello burocratico/amministrativo: Direzioni Generali, Segretariato Generale e altri organi

A fare da ponte tra i due livelli sono i Gabinetti dei Commissari.

Il livello politico

Nomina e composizione del collegio dei commissari

La composizione della Commissione: il numero dei membri. Nell'Europa dei Sei, la Commissione era composta da nove membri, di cui due per gli Stati grandi (Germania, Francia, Italia) e una per gli Stati piccoli (Belgio, Lussemburgo, Olanda). La regola che attribuiva due Commissari agli Stati più grandi si mantenne fino al 2004 (all'elenco degli Stati grandi si aggiunsero anche Gran Bretagna e Spagna), poiché nel gennaio 2005 entrò in vigore la riforma introdotta con il trattato di Nizza con cui si attribuiva un Commissario (Presidente compreso) a ciascuno Stato membro, indipendentemente dalla sua dimensione.

In vista di ulteriori allargamenti, si era resa necessaria una riforma della Commissione: come garantire, al contempo, rappresentanza ed efficacia?

Trattato di Nizza (2000):

• Dal gennaio 2005 un solo Commissario per Stato membro
• Nel momento in cui il numero degli Stati membri sarà superiore a 27, sarà necessario trovare una soluzione al problema della Commissione: si prefigura un numero di Commissari inferiore al numero di Stati membri

Trattato Costituzionale (2004): prevedeva una Commissione ristretta, composta da Commissari provenienti da 2/3 degli Stati membri. Un meccanismo di rotazione puntava ad assicurare che la Commissione fosse sempre bilanciata in termini demografici e geopolitici. La riduzione del numero di Commissari fu certamente uno degli aspetti più controversi del "trattato costituzionale".

Trattato di Lisbona (2009): inizialmente riconferma la soluzione prevista nel trattato costituzionale, tuttavia, in seguito all’esito negativo del referendum di ratifica in Irlanda, il Consiglio Europeo rimosse la clausola, e tuttora il trattato prevede la formula "un Commissario per ciascuno Stato membro".

Questioni aperte

• Il tratto di Lisbona non ha risolto il problema della dimensione della Commissione, che rischia di mettere in discussione la sua efficacia
• Si assiste ad un trend di nazionalizzazione della Commissione, che potrebbe metterne a rischio l'indipendenza
• Manca un rapporto di tipo demografico

L'insediamento della commissione

Analizzando l'evoluzione della procedura di nomina della Commissione, si assiste alla progressiva affermazione di due trend:

• Parlamentarizzazione dell’insediamento della Commissione: il ruolo del Parlamento Europeo nella procedura di nomina è andato crescendo a partire dal 1979. Questo si deve a due processi, interdipendenti l’uno dall’altro:
  • Da una parte: l’attribuzione di maggiori poteri al PE da parte dei trattati
  • Dall’altra: la rivendicazione, da parte del PE stesso, di maggiori poteri, anche solo sul piano della prassi, attraverso una strategia massimalista o incrementalista messa in atto nel contesto fluido dell’UE (quello che Nugent chiama "processo costituente continuo"). Di fatto, molte delle conquiste del PE sono state acquisite prima tramite questa strategia e solo in seguito formalizzate nei trattati.
• Presidenzializzazione della Commissione: il Presidente va acquisendo un ruolo sempre più forte, soprattutto perché più legittimato, laddove in passato la forza del Presidente dipendeva più dal suo carisma e dalle sue capacità strategiche che dalle prerogative della carica. Particolarmente incisivo il fatto che il Presidente, unico tra i Commissari, riceva un voto individuale di approvazione da parte del PE: questo lo legittima, accrescendone il prestigio.

L'evoluzione della procedura di nomina

Fino al 1993: la Commissione viene scelta ogni quattro anni diplomaticamente dagli Stati membri (l’istituzione in seno a cui avviene la nomina è, dagli anni ’70, il Consiglio Europeo). Dagli anni ’80 vige la prassi di consultare il PE per la nomina del Presidente.

Trattato di Maastricht (1993): introduce una nuova procedura in cui si cerca di rafforzare il legame tra PE e Commissione

• Allineamento della durata del mandato di Commissione e Parlamento Europeo: entrambi restano in carica per 5 anni, la Commissione entrerà in servizio sei mesi dopo le elezioni europee (per realizzare l’allineamento venne realizzato un Collegio di transizione tra gennaio 1993 e gennaio 1995).
• Obbligo di consultazione del PE sul candidato alla Presidenza (parere non vincolante)
• Il PE deve esprimere un voto di approvazione sulla Commissione in blocco affinché si possa insediare

In occasione della prima applicazione delle nuove norme, ovvero nel caso della nomina della Commissione Santer (gennaio 1995), il Parlamento mise in pratica la strategia massimalista:

• Il PE chiese che il parere non vincolante sul Presidente venisse considerato come un veto de facto → Kohl, all'epoca Presidente del Consiglio Europeo, confermò.
• Il PE inaugurò la prassi delle audizioni: i Commissari, prima del voto plenario di approvazione del Collegio, devono comparire di fronte alle Commissioni parlamentari corrispondenti per il portafogli per cui sono stati designati. Non si tratta di meri rituali, ma di banchi di prova veri e propri per i futuri Commissari, le cui competenze e conoscenze vengono duramente testate. Dal 1994, le audizioni vennero formalizzate nel Regolamento del PE.

Trattato di Amsterdam (1997):

• Conferma il potere di veto sul Presidente rivendicato dal PE durante l’insediamento della Commissione Santer
• Accorda al Presidente un potenziale veto sui designati nazionali per il ruolo di Commissari

Trattato di Nizza (2000)

Ulteriore modifica attraverso l’introduzione del voto a MQ nel Consiglio Europeo per la nomina del presidente e dei Commissari (di fatto, però, la votazione avviene sempre all’unanimità).

Trattato di Lisbona (2009)

Le ultime modifiche sono state introdotte dal trattato di Lisbona e prevedono:

• Obbligo di tenere in considerazione gli esiti delle elezioni al PE nella nomina del Presidente
• "Elezione" e non semplice "approvazione" del Presidente dal PE
• Uno dei Commissari deve ricoprire la carica di Alto Rappresentante per gli affari esteri e la sicurezza

L'attuale procedura di nomina

Fase 1: Il Consiglio Europeo, tenendo conto degli esiti delle elezioni europee e sentito il PE, presenta la candidatura alla presidenza.

Fase 2: Il candidato presidente deve essere "eletto" dal PE. Con la Commissione Barroso I è stata introdotta la prassi secondo cui il candidato Presidente tiene un discorso programmatico al PE prima del voto.

Fase 3: Gli Stati avanzano le candidature per i Commissari, che devono essere approvate dal Presidente (ha il veto teorico). Viene negoziata l’assegnazione dei portafogli. Una volta ultimata la fase di candidatura e assegnazione, ciascun Commissario si presenta alle Commissioni del PE per l’audizione: un atto attraverso cui il PE può esercitare un controllo informale sulla scelta dei candidati, l’assegnazione dei portafogli e anche la linea politica (ad es. ottenendo impegni politici precisi da parte dei Commissari). Si sono verificati casi in cui l’esito negativo delle audizioni ha portato a ritirare una candidatura (Buttiglione, candidata bulgara per la Commissione Barroso II nel 2009 …)

Fase 4: La Commissione nel suo insieme si presenta al PE per il voto di approvazione. In seguito, anche il Consiglio Europeo vota (a maggioranza qualificata).

Il presidente

La figura del Presidente ha subito uno sviluppo istituzionale importante: s’è già accennato al processo di presidenzializzazione della Commissione.

Fino alla fine degli anni ’90: il Presidente è, de iure, solo un primus inter pares, la cui forza dipende dal suo prestigio o dalle sue capacità strategiche. Cfr. capacità di costruire legami di collaborazione costruttivi e saldi con leader europei forti, come fece Delors con Kohl e Mitterrand. Cfr. capacità di circondarsi di persone capaci, come fece Delors con il suo capo di Gabinetto Lamy.

La svolta viene impressa a fine secolo con il trattato di Amsterdam: il Presidente acquisisce maggiore influenza sulla scelta dei Commissari (veto) e maggiore legittimità (approvazione, da Lisbona "elezione", da parte del PE).

Poco dopo, con l’affaire Santer, la figura del Presidente si rafforza ulteriormente.

Il caso: la Commissione Santer, successiva al lungo decennio di Delors, era volutamente low profile. Il lussemburghese Santer aveva promesso una Commissione dalle attività meno numerose e più efficaci, ma la sua performance fu piuttosto deludente. Nel 1998, in particolare, la Corte dei Conti denunciò delle irregolarità nella gestione dei fondi ed emerse inoltre anche una certa disinvoltura nell’assegnazione degli incarichi, in particolare da parte della commissaria francese Cresson. Il PE chiese e ottenne l’avvio di un’inchiesta e paventa il voto di censura (richiede un voto di 2/3 espresso dalla maggioranza degli Stati membri). Per evitare la censura, Santer cerca di ottenere le dimissioni di Cresson. Fallito il tentativo, la Commissione Santer si dimise.

Sulla scia degli eventi legati alla crisi della Commissione Santer, il trattato di Nizza attribuisce al Presidente: il potere di effettuare rimpasti nella Commissione, il potere di obbligare alle dimissioni un Commissario previa approvazione del Collegio, e il compito di distribuire i portafogli (formalmente, di fatto ci sono pressioni e accordi).

Nota bene: le crisi che si sono verificate successivamente, in particolar modo il caso del maltese John Dalli nell’ottobre 2012, vennero gestite in modo più efficace e meno distruttivo proprio grazie alle nuove prerogative attribuite al Presidente.

Compiti del presidente

• Funge da principale rappresentante della Commissione nei suoi rapporti con altre istituzioni UE o organi esterni
• “Definisce gli ordinamenti nel cui quadro la Commissione esercita i suoi compiti”, ovvero imprime una direzione all’azione della Commissione tutta
• Assegna i portafogli ai Commissari e partecipa alla loro nomina
• È direttamente responsabile di alcuni dei più importanti servizi amministrativi della Commissione, come il Segretariato generale

I vicepresidenti

Le vicepresidenze erano in passato un incarico "onorifico", solitamente conferito a uno dei due Commissari degli Stati grandi. Con la seconda Commissione Barroso sono diventate veri e propri incarichi in alcuni ambiti di policy di cui si vuole sottolineare l’importanza: Affari Esteri, Giustizia-Diritti fondamentali, trasporti, industria, concorrenza, agenda digitale, affari istituzionali (7 in totale).

I commissari: profilo, indipendenza, collegialità

Profilo: In origine i Commissari erano soprattutto tecnici o ambasciatori, con il tempo – e l’ampliamento delle funzioni dell’UE – iniziano ad essere nominati sempre più frequentemente figure di primo piano come ex Ministri o ex capi di Governo, quindi personalità più politicizzate (sempre evitando, però, euroscettici ed estremisti). La Commissione è comunque un organo molto eterogeneo dal punto di vista politico, in cui coesistono ideologie e stili di governante diversi.

Indipendenza: I Commissari vengono nominati dallo Stato membro, ma devono essere approvati individualmente dal Presidente e poi, collegialmente, dal PE. Uno dei requisiti richiesti è l’indipendenza, che la procedura di nomina cerca di assicurare: la Commissione è un organo di individui, pertanto i Commissari devono sedervi non in rappresentanza del loro Stato bensì nell’interesse comune.

Nonostante le precauzioni e le strategie di nomina, gli Stati tentano sempre di attribuire ai propri Commissari i portafogli strategicamente più utili: di fatto, vi sono tuttora intromissioni o equilibri nella procedura di assegnazione dei portafogli. Cfr. quando Frattini lasciò la Commissione (portafogli GAI), l’Italia nominò Taiani e cercò di ottenere un cambio di portafogli puntando a quello dei Trasporti, strategico durante la vicenda Alitalia.

Collegialità: La Commissione è un organo collegiale: ciò significa che, anche se a ciascun Commissario è attribuito un portafogli su una specifica area, le proposte sono sempre presentate e sostenute come collegiali. Anche la responsabilità è, conseguentemente, collettiva. Naturalmente, data la struttura sostanzialmente "verticale" della Commissione, questa collegialità formale va costruita, non senza difficoltà:

• Dalla Presidenza
• Da alcuni organismi di coordinamento su più livelli, a partire dai Gabinetti dei Commissari

Il problema della cooperazione orizzontale è sia politico che amministrativo. Ha conseguenze importanti anche nell’iter decisionale che porta alla produzione legislativa (vedi dopo).

I gabinetti dei commissari

I Gabinetti sono un’équipe di burocrati il cui ruolo è quello di assistere i Commissari nell’adempimento dei loro compiti. Si tratta di gruppi ristretti, di circa 6 membri più il personale di supporto (eccetto il gabinetto presidenziale, composto da nove membri). I gabinetti hanno funzioni di coordinamento:

• Verticale: collegano il livello burocratico a quello politico
• Orizzontale: comunicazione tra i diversi gabinetti

La composizione

Sono i Commissari stessi a nominare i membri del loro Gabinetto e a nominare il capo di Gabinetto. In passato esistevano sostanzialmente due modalità attraverso cui i Commissari creavano i propri team:

• Parachutage: si trascinavano tecnici di fiducia dai ministeri nazionali ai gabinetti
• Si chiamavano individui vicini al commissario anche nella Direzione Generale del Commissario

Durante la Commissione Prodi è stato fatto un grande sforzo di rinnovamento in merito alle procedure di nomina, nell’abito delle riforme Prodi-Kinnock. Si è cercato di rendere più trasparenti, più sovranazionali e più meritocratiche le procedure di selezione dei membri dei gabinetti introducendo alcune regole:

• Ciascun gabinetto deve includere almeno tre nazionalità
• Il capo di gabinetto o il suo vice devono preferibilmente essere di nazionalità diversa rispetto al Commissario

La Commissione Barroso I ha introdotto inoltre una terza norma: almeno 3 membri del gabinetto devono essere nominati tra i funzionari della Commissione, anche per motivi di "collegamento". L’obiettivo è quello di creare gabinetti sovranazionali, formando una sorta di "classe di burocrati specializzati".

L'alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza

Pre-Lisbona: la politica estera europea faceva capo all’Alto Rappresentante della politica estera e di sicurezza comune, figura introdotta con il trattato di Amsterdam, e alla Presidenza di turno dell’UE.

Con il trattato di Lisbona si è pensato di fare un unico rappresentante di politica estera: l’Alto Rappresentante agli affari esteri e la politica di sicurezza, un vero e proprio Ministro degli Esteri della UE.

Attività: Siede nella Commissione, di cui è uno dei Vice Presidenti, e presiede il Consiglio dei Ministri degli Affari Esteri. L’attuale A.R. è Lady Ashton, laburista inglese con una lunga esperienza in UE (ex commissario al Commercio), sponsorizzata da Tony Blair. La struttura di servizio è fornita dal Servizio Europeo per le Azioni Esterne, una sorta di servizio diplomatico dell’UE, ancora in fase di costruzione, che dipende dall’Alto Rappresentante.

Il livello burocratico

L’apparato burocratico della Commissione è quello numericamente più consistente di tutta l’UE, sebbene sia comunque ridotto rispetto alle amministrazioni degli Stati nazionali. Ciononostante, non mancano le polemiche da parte degli euroscettici, che considerano la burocrazia europea come un apparato costoso e inutilmente ingombrante.