Organizzazione della Pubblica Amministrazione

Organizzazione della pubblica amministrazione

Parte prima: Organizzare la pubblica amministrazione - forme di governo e forme di gestione

Capitolo 1 - L'evoluzione della pubblica amministrazione italiana: lineamenti di storia dell'organizzazione

Dall'unità d'Italia alla fine dell'800

Dato il contesto caratterizzato da disomogeneità culturale ed amministrativa, e province forti e vitali, la prima forma di governo dello stato italiano è ispirata al modello amministrativo francese. Accentramento, formalizzazione e standardizzazione sono quindi i principi organizzativi adottati negli anni dell'unificazione definiti dalla riforma Cavour del 1853, allo scopo di rafforzare la fragile unità conquistata, e quindi integrare gli eserciti, le burocrazie, le monete e le lingue che differenziavano gli stati preunitari.

L'adozione di un unico ordinamento (sul piano delle fonti) nazionale, valido per comuni e province, secondo il principio di uniformità, non bastava però a garantire il controllo di una realtà così frammentata, soprattutto data la debole classe politica e amministrativa. Perciò l'amministrazione italiana scelse l'accentramento istituzionale ed organizzativo, secondo il modello di amministrazione cavouriano, con un assetto rigidamente gerarchico-piramidale, che permetteva un maggior controllo, inoltre era contraddistinto da ristrettezza numerica ed esclusiva provenienza piemontese per la maggior professionalizzazione. Si era riusciti a fare l'Italia ma bisognava fare gli italiani (cit. Massimo D’Azeglio o Cavour?).

Nel 1861 il nuovo stato contava 9 ministeri: Esteri, Interno, Finanze, Grazia giustizia e affari ecclesiastici, Pubblica istruzione, Lavori pubblici, Guerra, Marina, Agricoltura industria e commercio. La riforma cavouriana aveva come obiettivo primario quello di unificare le strutture amministrative, facendo del ministero l'apparato centrale e più importante dell'amministrazione pubblica. A capo dei ministeri erano posti i ministri nei quali era concentrata la responsabilità di direzione (la cosiddetta gestione morale) e di esecuzione (gestione economica). La figura del ministro diventa bifronte: da una parte egli è membro del corpo politico ed è così legato al parlamento (e al Re) dal rapporto di fiducia, dall'altra è al vertice dell'amministrazione e ne è guida.

Ogni ministero era dotato di strutture di tipo divisionale, infatti al di sotto del ministro vi era un apparato burocratico strutturato per titoli e gradi, ognuno dei quali posto in subordinazione rispetto a quello immediatamente superiore. La scala gerarchica era:

• Ministro
• Segretario generale
• Segretario particolare
• Direttore generale
• Direttore capo divisione
• Capo sezione
• Segretario di I e II classe
• Applicato di I - IV classe

L'organizzazione ministeriale del modello di Cavour sembra anticipare contenuti e modalità del modello Weberiano. Essa infatti viene concepita come una macchina che trova il suo fondamento in alcuni elementi quali:

• Il protocollo, come sistema di tracciabilità (certificazione-verifica) dell’azione amministrativa;
• L'archivio, come memoria storica dell'amministrazione per l'accumulazione della conoscenza e l'addestramento delle persone.

Questo assetto amministrativo però non durò molto, il cambiamento fu spinto da alcuni fattori:

• Esterni (cresce la complessità ambientale in cui deve operare): pressione da parte delle imprese che volevano il liberalismo economico; crescita e diversificazioni delle classi sociali (ceto medio-borghese fatto di commercianti e artigiani si sostituisce alle élite dei vecchi proprietari terrieri, contribuendo alla crescita di grandi città come Roma, Firenze, Milano, Torino); cambiamento dello scenario politico in cui la Sinistra va al potere (allargamento del diritto del voto, istruzione elementare gratuita ed obbligatoria, decentramento amministrativo, riforma fiscale).
• Interni (cambiano gli attori e gli interessi interni all'amministrazione stessa): nuovo capitale umano con una cultura meno generalista e con una formazione tecnico giuridica, nasce il burocrate professionista.

Le nuove parole d'ordine diventano specializzazione e differenziazione, ovvero vi fu una più rigorosa distribuzione dei compiti e chiarezza delle mansioni insieme ad un agire amministrativo tradotto in routine.

L'età giolittiana e il decollo amministrativo degli anni '30

Il 1903 vede l'inizio dell'età giolittiana con il conseguente decollo amministrativo degli anni '30. Queste vedono:

• Crescita dei compiti e delle funzioni dello Stato: vengono ampliati i ruoli dello Stato, con funzioni nuove di servizio sociale; cresce il numero del personale impiegato; crescono le amministrazioni consultive.
• Parziale riconfigurazione dei rapporti centro-periferia: municipalizzazione dei pubblici servizi (il comune diventa una cooperativa che assicura i bisogni primari del cittadino a prezzi contenuti); nascita dell'ANCI (Associazione nazionale dei Comuni d'Italia) di fondamentale importanza nella relazione tra centro e periferia; aumento della spesa pubblica gestita a livello locale (circa il 30%); scoperta della questione meridionale.
• Riconfigurazione a livello geografico e culturale dell'amministrazione statale: vengono inseriti nuovi burocrati di provenienza centro-meridionale.
• Nascita di amministrazioni parallele: ad esempio Ferrovie dello Stato e INA (Istituto nazionale per le assicurazioni).
• Prima definizione organica dello statuto dei pubblici dipendenti (1908): vengono regolati gli aspetti principali d'impiego (reclutamento, carriera, poteri e doveri dei ruoli) e introdotte le prime forme di garanzia.

Da un punto di vista strutturale, il primo quindicennio del '900 vede quindi una crescita numerica del personale statale, la sua meridionalizzazione e la sua sindacalizzazione.

Le due guerre mondiali crearono una situazione di reale emergenza che accelerò il cambiamento, portando l'amministrazione a dover essere più efficace ed efficiente (aumento dell'intervento pubblico nell'economia; nascita di nuove istituzioni, sia per settore che per obiettivi) grazie anche ad una totale riconfigurazione della stessa. La questione amministrativa divenne una questione sociale.

L'intervento fascista fu non tanto di rivoluzione quanto di restaurazione di assetti e logiche di organizzazione che riprendevano la tradizione burocratica ottocentesca. Si punta infatti alla razionalizzazione dell'assetto amministrativo centrale e della spesa pubblica (soppressione di alcuni ministeri e fusione di altri; privatizzazione di alcuni servizi pubblici) con particolare attenzione al controllo amministrativo. L'importanza del ruolo del ministro viene drasticamente ridotta a favore di quello predominante della Presidenza del Consiglio. Infine viene avviato un processo di entificazione (1922 – 1940: 260 nuovi enti) e una sperimentazione definita taylorismo amministrativo (nuovi principi di organizzazione del lavoro).

L'amministrazione nell'Italia repubblicana, fino al '70

Di rilevante interesse in questi anni furono la costituzione dell'Istituto per il progresso della pubblica amministrazione e la costituzione del Comitato di organizzazione, la nascita della "Rivista Trimestrale di Scienza dell'Amministrazione" e dei "nuovi utopisti", l'inaugurazione di una prassi di premi speciali per impiegati che davano suggerimenti per il miglioramento dei servizi ed infine il diffondersi della pratica di scambiarsi esperienze e conoscenze. Nonostante ciò la politica non sostenne tali innovazioni, rimanendo strettamente legata alla burocrazia preesistente e anzi appropriandosi delle gestioni. La pubblica amministrazione risultò essere arretrata e non al passo col boom economico di quegli anni, ne conseguì infatti un disordine complessivo.

Gli anni '70 si chiusero pieni di contraddizioni irrisolte, inoltre non ci fu alcuna evoluzione nei modelli organizzativi, si istituirono nuovi uffici e un nuovo livello di governo regionale che portò al conseguente proliferare di nuove amministrazioni parallele, e nacquero le authorities (es. le ormai CONSOB, ISVAP, Antitrust ecc).

Un ultimo tentativo di risposta: il Rapporto Giannini

Nel 1979 il ministro Giannini elaborò un rapporto che nel tempo è stato poi riconosciuto come il miglior portatore del riformismo amministrativo. In esso erano esposti i problemi dell'organizzazione della pubblica amministrazione secondo quattro temi:

• Tecniche di amministrazione: servizi di connettivo (protocollo, archivio, ecc), modalità di comunicazione interna ed esterna, modalità di decisione, tempi e produttività dell'azione amministrativa.
• Tecnologie (informatiche) delle amministrazioni: lamentando la scarsa diffusione e conoscenza tecnica delle pubbliche amministrazioni.
• Personale: ridisegno dell'ordinamento del personale secondo le funzioni e per classificazione gerarchica; progressione economica sganciata da quella giuridica.
• Riordinamento dell'amministrazione statale: revisione dei raccordi Stato-Regioni, problema del decentramento di compiti e responsabilità, organizzazione delle aziende autonome, cambiamento radicale del sistema dei controlli.

Punti chiari ed urgenti, che non videro però alcuno sbocco normativo. L'amministrazione italiana aveva ormai perso il controllo di se stessa, raggiungendo la dimensione massima nella sua storia ma dove ogni ufficio era influenzato da interessi esterni.

Capitolo 2 - La riforma degli anni '90 tra New Public Management (NPM) e New Public Governance (PG)

La riforma amministrativa in Italia: il big bang degli anni '90

La storia sociale e organizzativa dell'amministrazione italiana analizzata nel capitolo precedente dall'unità d'Italia al 1990, può essere quindi distinta in cinque macrofasi o tappe evolutive:

• Fase 1 (1853-1861): ha origine con la riforma Cavour (1853) nella quale si prevedeva un assetto amministrativo composto da un modello unico di amministrazione centrale (il ministero), un'amministrazione periferica che faceva perno sulle prefetture, nonché la rigida sottoposizione delle amministrazioni locali (comuni e province) allo stato. Si ebbe un contesto organizzativo fortemente unitario, finalizzato a standardizzare i processi di azione amministrativa (le stesse regole e procedure ovunque).
• Fase 2 (1903-1921): età giolittiana, caratterizzata dall'aumento dell'intervento della pubblica amministrazione nell'economia, svolgendo sia le tradizionali funzioni amministrative, sia funzioni sociali (crescita del numero di dipendenti pubblici).
• Fase 3 (1921-1960): periodo fascista (in cui l’amministrazione subisce profonde trasformazioni, proliferano gli enti pubblici e le aziende di Stato) e periodo repubblicano (nel quale si registra una continuità con l’amministrazione degli anni ’30).
• Fase 4 (1960-1980): caratterizzato dal policentrismo decisionale in cui molte funzioni passano dallo stato alle regioni e da evidenti situazioni di inadeguatezza della pubblica amministrazione alle rapide evoluzioni dell'Italia.
• Fase 5 (1980 in poi): caratterizzato da una forte rottura col passato. Se precedentemente lo stato ha un ruolo attivo nella produzione di servizi, gli si chiede non più di essere "gestore" quanto "regolatore", ovvero di garantire il rispetto delle regole generali degli attori economici e sociali, anche mediante enti privati. A ciò si somma il livello di debito pubblico ormai diventato insostenibile; la profonda crisi di fiducia nelle istituzioni che porterà, come vedremo, al riordino generale del sistema amministrativo italiano; il processo di globalizzazione quale fattore di ulteriore pressione sui singoli stati.

Punti cardinali degli interventi legislativi degli anni '90

I punti cardinali degli interventi legislativi degli anni '90, e quindi del passaggio dall'Old al New Public Management sono:

• Privatizzazione delle holding pubbliche (legge del 1992) come IRI, ENI, INA, ENEL; si chiarisce così che il compito delle pubbliche amministrazioni non è erogare servizi, funzione che viene delegata alle imprese private, bensì garantire che essi vengano erogati reperendo le risorse necessarie e stabilendone l'allocazione.
• Centralità del ruolo del cittadino: contrapponendosi al precedente principio di segretezza, ora viene esortata la pubblicità dell'azione della pubblica amministrazione secondo il principio della trasparenza.
• Riallocazione delle funzioni tra livelli di governo: tra cui snellimento dell'attività amministrativa e dei procedimenti di decisione (legge Bassanini 1 e 2), vi sono nuove articolazioni organizzative (municipi, circoscrizioni); maggior autonomia a province e comuni; ridefinizione delle funzioni di gestione, controllo e valutazione del personale di stato, province, enti e pubbliche amministrazioni secondo il principio di sussidiarietà verticale.

Dall'Old al New Public Management (NPM)

Sintesi del cambiamento dall'Old al New Public Management può essere l'espressione Reinventing government, titolo di un libro pubblicato in quegli anni. Esso fu il risultato di un contesto molto particolare, che aspirava a:

• Ammorbidire la burocrazia e il monopolio delle amministrazioni statali;
• Abbandonare gli schemi rigidi e ricercare maggior elasticità;
• Maggiore attenzione al risultato (interesse pubblico) secondo il principio della qualità;
• Porre il cittadino al centro delle politiche e delle strategie.

Il New Public Management (NPM) è quindi un nuovo modo innovativo di governare il settore pubblico, uno stile che nasce in Inghilterra negli anni '70, si diffonde poi in USA, Australia e Nuova Zelanda, e consistente in un insieme di specifiche tecniche e approcci manageriali inerenti l'amministrazione. Le basi teoriche del NPM sono (Hood, 1991):

• Managerialismo: secondo il quale la gestione della pubblica amministrazione deve essere svolta in modo imprenditoriale, con autonomia manageriale e particolare orientamento ai risultati, gestione flessibile delle risorse, introduzione di sistemi di contabilità economica e di controllo direzionale, nuove modalità di distribuzione di compiti e responsabilità, massimizzando efficacia e efficienza.
• Neo – istituzionalismo: analizza principalmente temi inerenti a mercato, competizione, contrattazione e trasparenza:
  • Teoria delle scelte pubbliche (mercato/competizione): mentre l'elettore è guidato da interessi economici, politici e burocrati puntano a consolidare e rafforzare le loro posizioni privilegiando solo i propri elettori. Ciò conduce a squilibri, quindi si fa in modo che le pubbliche amministrazioni siano in concorrenza con quelle private, lasciando al cittadino la possibilità di scegliere;
  • Teoria dei costi di transazione (contrattazione): considerando i costi derivanti dall'erogazione di servizi pubblici, la pubblica amministrazione è giustificata nel caso scelga di esternalizzare tale funzione, sotto i vincoli di economicità ed efficienza;
  • Teoria principale – agente (trasparenza): la netta separazione tra politica ed amministrazione, in cui i primi sono i mandanti degli ordini, e i secondi gli agenti, deve essere realizzata con trasparenza per evitare l'asimmetria informativa.

L'idea di fondo del NPM è quindi la separazione tra politica e amministrazione, in cui all'autorità politica spetta il decidere contenuti (cosa fare), tempi (quando e in quanto) e risorse (quanto investire) degli interventi, mentre alla pubblica amministrazione spetta il decidere come realizzarli, valutando il proprio operato in base al rendimento, ovvero la capacità di produrre i risultati capaci di soddisfare gli obiettivi definiti. Colui che può verificare e valutare tali risultati è il cittadino.

I principi caratterizzanti del NPM sono:

• Disaggregazione/decentralizzazione dell'apparato pubblico in molteplici unità per frammentare la struttura burocratica, favorendo la delega di autorità, rendendo i processi decisionali più veloci e flessibili, riducendo le dimensioni delle pubbliche amministrazioni;
• Attenzione alle performance: la relativa valutazione permette di migliorare il servizio pubblico;
• Controllo sull'output: si preferisce un controllo sui risultati conseguiti dalle pubbliche amministrazioni;
• Competizione: contribuisce ad aumentare le performance;
• Perseguimento dell'efficienza: taglio dei costi superflui e parsimonia dell'uso delle risorse senza penalizzare la qualità;²
• Uso di meccanismi di tipo mercato: privatizzazioni, cooperazioni come il contracting in (affidare a imprese private o non profit) e il contracting out (affidamento ad altre pubbliche amministrazioni), franchising di servizi pubblici, coinvolgimento in settori no profit (volontariato, cooperative, ecc.).
• Importare tecniche manageriali dal settore privato o no profit, come i sistemi di gestione finanziaria e delle risorse umane, programmazione e controllo, marketing e comunicazione.

I limiti del NPM sono:

• Disaggregazione e decentramento col tempo possono ledere alla capacità istituzionale (memoria) del settore pubblico;
• Focalizzazione sui risultati può portare a preferire l'attenzione su quelli di breve periodo anziché su quelli di lungo periodo;
• Problemi di accountability (processo di verifica dell'azione di qualcuno ed identificazione della relativa responsabilità);
• Principi di equità uguaglianza ed imparzialità su cui si fonda l'agire pubblico vengono intaccati;
• Trascuramento del coinvolgimento del cittadino, considerando come utilizzatori i clienti o i consumatori;
• Inadeguatezza dell'aggettivo "new", dato che i principi erano già stati teorizzati, ciò che era mancata era l'applicazione;
• Incertezza sul fatto che l'NPM abbia rappresentato realmente un cambiamento di paradigma.

Capitolo 3: La Public Governance: verso la socializzazione dell'amministrazione pubblica

La Public Governance (PG) è la naturale evoluzione del NPM, scaturito anzi proprio dalle criticità di quest'ult...