Riassunto esame Organizzazione del governo e della pubblica amministrazione, Prof. Catelani Elisabetta, libro consigliato Poteri e organizzazione del governo nel contesto degli ordinamenti pluralistici contemporanei, Elisabetta Catelani

SEZIONE II

IL RUOLO DEL DIPARTIMENTO AFFARI GIURIDICI E LEGISLATIVI (DAGL) E L’ANALISI D’IMPATTO

DELLA REGOLAMENTAZIONE (AIR)

INTRODUZIONE -> L'aKvità normaDva proveniente direNamente dal Parlamento, sia come iniziaDva sia

come integrale procedimento d’approvazione, è assolutamente scarsa se non quasi inesistente per la

prevalenza di aK avenD forza di legge e comunque la maggior parte delle leggi approvate dal Parlamento

sono rappresentate dalla conversione in legge di decreD legge, leggi di raDfica di traNaD internazionali o

leggi delega. Se si giunge a leggi di altro genere approvata dal Parlamento, sono tuNe di iniziaDva;

raramente si giunge a leggi di altro genere approvata dal Parlamento. Pertanto il lavoro preparatorio del

governo nell'ambito della funzione legislaDva è sicuramente essenziale. All'interno di questa aKvità 24

preparatoria, una funzione fondamentale di caraNere organizzaDvo e svolta da parte del diparDmento affari

giuridici e legislaDvi della Presidenza del Consiglio dei ministri (DAGL), Che ha il compito di sovraintendere

alle fasi del procedimento di adozione degli aK normaDvi, aNraverso un'aKvità di coordinamento, ma

anche di impulso e di controllo per garanDre la qualità della regolazione. L'importanza delle tecniche che

per garanDre la qualità della normazione hanno una parDcolare rilevanza all'interno di uno studio

sull'organizzazione del governo, in quanto non riguardano profili di caraNere poliDco, ma dovrebbero

limitarsi ad un aspeNo tecnico di caraNere economico giuridico sul correNo uso dello strumento normaDvo.

Compito del diparDmento della Presidenza dovrebbe essere di verificare dell'esistenza di una serie di

indagini preliminari che giusDficano o legiKmo l'adozione di un qualsiasi aNo normaDvo, come:

- la valutazione di impaNo della regolamentazione (VIR)

- l’analisi tecnico normaDva (ATN)

- l'analisi di impaNo della regolamentazione (AIR)

In realtà più recentemente le funzioni del DAGL sono poi state estese anche alla verifica della correNa e

adeguata aNuazione del programma di governo, funzione che, se interpretata in modo estensivo, possono

determinare un ampliamento del ruolo del DAGL anche a profili di caraNere poliDco.

Profili e considerazioni di natura poliDca e in parte presenD anche nella redazione della VIR per il passato e

dell’AIR in una prospeKva futura, perché accanto alla valutazione di aspeK tecnici ed organizzaDvi, che

devono essere sicuramente prevalenD, possono interferire anche considerazioni di opportunità poliDca. Nel

momento in cui si deve valutare l'operaDvità di una determinata norma, se ha ben raggiunto gli obieKvi che

si era posta o se vi sono delle incongruenze, l'organo competente dovrebbe limitarsi ad analizzare ed a

riportare profili di caraNere tecnico. AltreNanto deve essere faNo nell'analisi pro futuro nella redazione di

una nuova norma, ma, inevitabilmente, profili di caraNere tecnico si sommano a valutazione di caraNere

poliDco che la singola amministrazione inserisce nel momento in cui si decide di adoNare una determinata

norma.

Ruolo del DAGL (che è chiamato a garanDre la qualità della normazione, a svolgere una funzione di

coordinamento di tuNe le aKvità normaDva, nonché quello di preparare il lavoro del Consiglio dei ministri)

è quello di sollecitare le varie amministrazioni in questa funzione di regolarità procedurale che consente da

un lato, di giusDficare l'adozione di determinaD aK normaDvi e, dall'altro, anche di assicurare che non vi sia

un abuso dello strumento normaDvo solo con finalità programmaDche e non produKve di modifiche

sostanziali, la dove l’ordinamento lo impone. Talvolta è preferibile nessuna norma, piuNosto che una caKva

norma; l'assenza di un intervento non significa tuNavia che quel seNore non sia oggeNo di disciplina, ma che

sia mantenuta la precedente normaDva. Quello che deve quindi essere valutato in parDcolare

dall'amministrazione proponente e poi controllato dal DAGL, è il contesto normaDvo nel suo insieme che

deve tener conto di una pluralità di profili tecnico poliDco giuridici sia interni all'ordinamento, sia

provenienD dagli altri ordinamenD giuridici che insieme a quello interno consentono di avere un quadro

normaDvo organico.

L’AIR COME STRUMENTO DELLA QUALITÀ DELLA NORMAZIONE -> La cosDtuzione non affronta in alcun

modo il problema della qualità della legislazione. Le procedure parlamentari di approvazione delle leggi

sono disciplinate dai regolamenD parlamentari, ossia da aK normaDvi interni delle singole camere, che

regolano le modalità di formazione, discussione e votazione delle leggi. Per lungo tempo il tema della

qualità della legislazione non è stato oggeNo di valutazione di interesse; si è iniziato ad affrontare il

problema in tempi recenD, quando nel corso degli anni 80, si è avviato uno studio sulle modalità per

garanDre maggiore produKvità ed efficienza della pubblica amministrazione in modo correlato al profilo

della faKbilità e applicazione delle leggi. QuesD studi portano ad un interessamento da parte degli organi

isDtuzionali direNamente chiamaD a garanDre la qualità della legislazione, ossia il Parlamento del governo,

tanto che si giunse nel 1986 all'approvazione di un testo unitario con il Dtolo “formulazione tecnica dei tesD

legislaDvi”. La presenza di ben precise regole scriNe di progeNazione legislaDva industria valutare in modo

più aNento, sia a livello statale che regionale, le modalità aNraverso le quali garanDre una elaborazione

correNa dei tesD normaDvi e anche una valutazione delle Dpologie di aNo normaDvo, nonché l'opportunità

stessa di regolare o meno la materia.

L'obieKvo della qualità della legislazione in Italia è stato perseguito aNraverso due strade parallele ed in

parte coincidenD, rappresentate da un lato da intervenD per garanDre una “tecnica legislaDva” correNa (il 25

drafitng normaDvo) E dall'altro dall'analisi di impaNo della regolamentazione (AIR). OggeNo di questa

indagine è l'evoluzione della disciplina normaDva, delle aKvità e dell'organizzazione realizzate dal governo

statale e dalle regioni per sperimentare prima, e realizzare poi, la valutazione di impaNo di tuK gli altri

normaDvi.

EVOLUZIONE STORICA -> L’AIR Nasce in Italia come uno degli strumenD aNraverso i quali riorganizzare tuNa

l'aKvità normaDva e viene quindi inserita nella prima legge annuale di semplificazione del 1998, avente

come oggeNo l'aKvità di delegificazione e l'emanazione di tesD unici concernenD procedimenD

amministraDvi. Scopo di questa legge era quello di prevedere annualmente tuNe le materie,

precedentemente disciplinate dal Parlamento, che dovessero essere aNribuita alla competenza normaDva

propria del governo, così da rendere più facili le successive modificazioni e adaNamenD all'evoluzione dei

tempi. Si stabilivano i seNori normaDvi che dovessero essere contenuD in tesD unici al fine di individuare

esaNamente la disciplina delle materie sulle quali intervenD normaDvi erano staD ricorrenD e contraddiNori,

così da rendere più facilmente comprensibile e conoscibile al ciNadino quella disciplina giuridica. Si

stabilivano poi i meccanismi di raccordo isDtuzionale fra governo e Parlamento per migliorare i metodi di

informazione, aNuazione e conoscenza delle leggi. La legge 50 del 1999 demandava ad un decreto del

presidente del Consiglio dei ministri il compito di definire “tempi e modalità di effeNuazione dell’AIR”,

isDtuendo poi un organo ad hoc, denominato NUCLEO PER LA SEMPLIFICAZIONE, chi aveva la funzione di

cosDtuire un supporto per i processi di delegificazione, semplificazione e riordino della normazione. Al

nucleo si affiancava Un altro organismo già isDtuito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri,

denominato DIPARTIMENTO DEGLI AFFARI GIURIDICI E LEGISLATIVI (DAGL), chi aveva compiD fra cui quello

di curare gli adempimenD e predisporre gli aK necessari alla formulazione e dal coordinamento delle

iniziaDve legislaDve. Fra l'altro le funzioni del nucleo erano in parte ripeDDve in quanto affidate ad una

segreteria tecnica e quindi uno dei due organi poteva essere considerato come superfluo.

LA PRIMA DIRETTIVA DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 27 MARZO 2000 -> così come previsto

dalla legge di semplificazione 50 del 1999 il presidente del Consiglio dei ministri ha emanato una direKva

avente come oggeNo le individuazioni di tempi e modalità di aNuazione dell'analisi di impaNo per la

regolamentazione (AIR) e dell'analisi tecnico normaDva (ATN). Con questa prima direKva si poneva in

streNo rapporto il problema della qualità e della legiKmità della normazione (ATN), con quello della

opportunità della normazione stessa (AIR). Si individuava infaK come scopo dell’ATN la verifica

dell'incidenza della normaDva proposta sull'ordinamento giuridico vigente, sulla cosDtuzione, sulle norme

comunitarie, nonché sui profili di competenza delle regioni e delle altre autonomie locali. ANraverso l’ATN si

doveva poi giusDficare e moDvare l'eventuale riferimento ad altre norme, le tecniche di modificazione e

abrogazione delle disposizioni vigenD; In altre parole occorreva che ogni aNo normaDvo fosse

accompagnato da una relazione della quale risultassero tuK gli elemenD per verificare la correNezza tecnica

e giuridica del testo. Uni test normaDva doveva poi essere accompagnato da una relazione sull’AIR, che

veniva aKvata in via sperimentale per un anno al fine di consenDre alle singole amministrazioni interessate

di comprendere, organizzare ed affinare tuNe le metodologie necessarie per questo nuovo metodo di

progeNazione degli aK. Si doveva cioè valutare ex ante l'opportunità dell'intervento, verificando vantaggi e

svantaggi, cosD e benefici sui ciNadini e sulle imprese, così da poter escludere ogni eventuale soluzione

alternaDva, compresa la rinuncia a disciplinare quella materia. Ogni amministrazione prima di proporre un

determinato intervento normaDvo doveva preparare una scheda preliminare, da inviare al diparDmento

degli affari giuridici e legislaDvi (DAGL) ed al nucleo per la semplificazione, che doveva contenere tuNe le

ragioni dell'adozione di un determinato aNo, così da avere uno strumento tecnico di ausilio per le scelte

poliDche connesse all'adozione o alla modifica di una certa normaDva. In altre parole il processo poliDco

preliminare all'emanazione di un aNo normaDvo doveva essere sostenuto da informazioni concrete,

elaborate in via prevenDva dal personale degli uffici legislaDvi dei ministeri a tale scopo preposD. Per lo

svolgimento di tale aKvità veniva organizzato provvisoriamente un servizio di help desk, formata da un<