Che materia stai cercando?

Istituzioni di diritto pubblico - l'ordinamento del Notariato e degli Archivi notarili

Appunti di Istituzioni di diritto pubblico per l'esame del professor Cortese sull'ordinamento del Notariato e degli Archivi Notarili, comprendenti le disposizioni generali, la nomina dei notai, l'esercizio delle funzioni notarili, la decadenza della nomina, i coadiutori e i delegati, gli atti notarili. Vedi di più

Esame di Istituzioni di diritto pubblico docente Prof. F. Cortese

Anteprima

ESTRATTO DOCUMENTO

costituivo del diritto di “cittadinanza”, inteso quale diritto all’eguaglianza sostanziale, cioè alla rimozione, da

parte dei pubblici poteri, delle situazioni di impedimento all’esercizio dei diritti.[27]

La differenziazione e il policentrismo del sistema, da questo punto di vista, non possono comprimere lo

statuto della cittadinanza che, in un sistema così differenziato e differenziabile, diventa realmente il terreno

della comune appartenenza alla comunità nazionale. Ciò non equivale a dire che garante dei diritti civili e

sociali possa essere solo lo Stato,[28] bensì che solo allo Stato compete fissare per tutto il territorio

nazionale le condizioni in presenza delle quali si possano assumere come assicurati i livelli essenziali delle

prestazioni in materia di diritti civili e sociali.[29]

Nella Costituzione la differenza tra le classiche libertà dello stato liberale ed i nuovi diritti sociali risiede

essenzialmente nel fatto che, mentre i primi tutelano una sfera dell’individuo nella quale egli può operare

liberamente, i secondi richiedono l’intervento dei pubblici poteri per soddisfare esigenze essenziali dei

cittadini, avendo come scopo la realizzazione dell’eguaglianza “o più precisamente una sintesi fra libertà ed

eguaglianza, o in una parola della libertà eguale”.[30] Ed anzi gli interventi finalizzati a rimuovere le

disuguaglianze di fatto “esigono che la loro attuazione non possa subire difformità o deroghe in relazione alle

diverse aree geografiche e politiche del Paese”.[31]

In questa prospettiva non solo si comprendono i limiti alla competenza legislativa regionale, ma si può

giungere a legittimare la permanenza dell’interesse nazionale, al di là della scomparsa del dato testuale dal

Titolo V.[32]

L’esigenza di ricavare dal testo costituzionale momenti di unitarietà è indispensabile per la tenuta

complessiva del sistema. Avendo sostituito 20 legislatori regionali al legislatore nazionale abbiamo

certamente compiuto un passo sicuro verso un reale federalismo ma abbiamo, nel contempo, dato vita ad un

formidabile dilemma: dove (su quali terreni) e come (con quali strumenti) si ricostruisce l’unitarietà del

sistema.

5. La materia della “previdenza complementare e integrativa”: Il contenuto della formula.

Il quadro appena delineato costituisce lo sfondo nel quale collocare il tema che a questo punto va affrontato

circa l’ambito contenutistico della materia della “previdenza complementare e integrativa”.

Uno dei criteri possibili, perlomeno per quelle materie che abbiano etichette che trovano riscontro nella

tradizione normativa (come è il caso della “previdenza complementare e integrativa” e della “previdenza

sociale”) è certamente quello storico-normativo,[33] poiché non è insensato ritenere che l’utilizzo di quella

formula sia stata effettuato nella coscienza e nella consapevolezza di contenuti e assetti definiti dalla

legislazione vigente, nell’interpretazione stabilizzatrice della giurisprudenza.[34]

Anzitutto la formula pone una prima questione e cioè se “complementare” e “integrativa” costituiscano un

concetto sintetico comunque riferito al solo settore della previdenza ovvero se i due termini indichino una

competenza complessa, estendibile anche al settore sanitario. Il problema nasce dal fatto che la legislazione

attualmente in vigore indica come “complementari” esclusivamente le forme pensionistiche contemplate dal

d.lgs. n. 124/1993 e come “integrativi” i fondi che estendono le prestazioni del S.S.N. ex art. 9, d.lgs. n.

229/1999.

Pare, sul punto, di poter aderire alla ricostruzione che circoscrive al solo settore della previdenza questo tipo

di competenza adducendo, tra le altre, una motivazione assorbente: una concezione più ampia sfumerebbe

la distinzione tra assistenza e previdenza che, invece, e, assai opportunamente, costituisce una acquisizione

ferma del nostro sistema. Probabilmente l’aggiunta “integrativa” deriva dalla terminologia precedente il d.lgs.

n. 124 del 1993 che vedeva, appunto, molteplici fondi pensione denominati, appunto, integrativi che

venivano costituiti spesso su base aziendale, ma anche a livello categoriale, secondo le previsioni del

contratto collettivo.[35] Ne discende che i ragionamenti che seguono assumono quale punto di partenza

terminologico (e sostanziale) l’ambito della previdenza complementare così come definito dal d.lgs. n. 124

del 1993.

In secondo luogo e, sempre allo scopo di chiarire l’ambito in cui ci si muove, le prestazioni previdenziali

complementari cui si riferisce il d.lgs. n. 124 del 1993 sono i c.d. fondi negoziali (art. 3) e i fondi aperti (art. 9)

10

i cui destinatari sono i lavoratori dipendenti (privati e pubblici), i lavoratori autonomi e liberi professionisti, i

soci lavoratori di cooperative di produzione e lavoro[36]

In terzo luogo, le prestazioni cui si riferisce sono la pensione complementare di vecchiaia e quella di

anzianità.

I tratti distintivi della materia così identificata paiono essere:

a) l’esistenza di una fonte collettiva o di natura contrattuale o, più raramente, regolamentare;

b) la separazione del patrimonio destinato all’obiettivo della previdenza complementare;

c) la prefissione degli stessi obiettivi della previdenza di base;

d) la previsione di strumenti diversi rispetto alla previdenza di base: la capitalizzazione e la corrispettività

Il contenuto della materia, dunque, alla luce dell’evoluzione normativa impressa dalle leggi di riforma del

1993 e 1995 ruota intorno a due fulcri:

il nesso funzionale con la previdenza obbligatoria che ne ha oggettivamente trasformato i caratteri, ponendo

in discussione la sua connotazione privatistica e dunque assottigliando linee di distinzione che in precedenza

parevano assodate;

il principio di libertà e più precisamente di “una libertà di tipo funzionale, in quanto, appunto gli atti di

estrinsecazione della stessa devono essere finalizzati al conseguimento dello specifico obiettivo della

previdenza complementare”.[37]

Sul primo fulcro, è dato difficilmente contestabile che le riforme del 1993 e 1995 abbiano collocato, a torto o

ragione poco importa, la previdenza complementare “all’interno della complessiva struttura diretta ad attuare

la garanzia di cui all’art. 38, 2° comma, Cost”.[38]

In tale direzione concorrono indubbiamente anche i più recenti provvedimenti normativi.

In primo luogo, la nuova disciplina fiscale del settore introdotta dal d.lgs. n. 47/2000 come modificato ed

integrato dal d.lgs. n. 168/2001, che, innalzando il tetto di deducibilità e ampliando la base di

commisurazione del limite percentuale del 12%, ora costituita dal reddito complessivo del soggetto, hanno

configurato i presupposti per un incremento dei livelli di contribuzione e per l’adesione al sistema di nuove

fasce di soggetti.

In secondo luogo, il d.P.C.M. 2.3.2001, recependo le indicazioni previste nella l.388/2000: ha spostato al 1

gennaio 2001 la data a partire dalla quale inizia a operare automaticamente per i nuovi assunti l’istituto del

TFR; ha previsto uno stanziamento per il finanziamento della quota di contribuzione a carico del datore di

lavoro; ha affidato all’INPDAP il compito di ripartire quella somma tra i vari fondi interessati.

In terzo luogo, la l. 152/2001 di riforma degli istituti di patronato e di assistenza sociale, ha riconosciuto a

questi enti un potere di intervento e di rappresentanza degli interessati anche nel settore dei fondi pensione

per il conseguimento delle prestazioni, compresa l’attività di assistenza degli interessati in sede giudiziaria.

Tali attività, peraltro, sono in linea di massima gratuite e prescindono dall’adesione dell’interessato

all’organizzazione promotrice.[39]

Il dato normativo, inoltre, è accompagnato da un’opera di interpretazione della Corte tesa a stabilizzarne

l’interpretazione in tal senso. La collocazione della previdenza complementare nel sistema dell’art. 38,

secondo comma, è stata più volte confermata dalla Corte costituzionale dopo la riforma del 1995.

Assolutamente netta in tal senso è la sent. n. 393/2000 in cui la Corte, dopo aver ricostruito il sistema

normativo così come modificato per effetto delle riforme del 1993-1995, ed aver fatto cenno ad una

“tendenza riformatrice” più volte evidenziata (sentt.421/1995; 292/1997; 178/2000) afferma che “alla stregua

dell’evidenziato quadro normativo non può essere posta in dubbio la scelta del legislatore, enunciata sin

dalla legge 23 ottobre 1992, n. 421, e, via via, confermata nei successivi interventi, di istituire (così come, del

resto, non sfugge allo stesso rimettente) un collegamento funzionale tra previdenza obbligatoria e

previdenza complementare, collocando quest’ultima nel sistema dell’art. 38, secondo comma, della

Costituzione.”[40] 11

Il riferimento che la Corte opera ad un modello interpretativo che lega il secondo comma dell’art. 38

(comprensivo della previdenza complementare) al principio di solidarietà (per cui vi sarebbe un "dovere

specifico di cura dell’interesse pubblico a integrare le prestazioni previdenziali, altrimenti inadeguate,

spettanti ai soggetti economicamente più deboli") mette in discussione la stessa configurazione della

previdenza complementare come strumento che, secondo la dizione della legge, assicura più elevati livelli di

copertura. La previdenza complementare, infatti, pare concorrere (più che aggiungersi) con quella

obbligatoria ad assicurare livelli adeguati.

A questa configurazione della previdenza complementare come quasi-obbligatoria, tuttavia, contraddice sia il

carattere facoltativo della istituzione dei regimi pensionistici sia l’inesistenza di reciproci condizionamenti tra

gli importi delle prestazioni pensionistiche complementari e quelli delle prestazioni pensionistiche di base.

[41] Dubbi e perplessità non completamente fugati neppure dalle previsioni contenute nell’attuale Disegno di

legge delega per la riforma del sistema previdenziale in cui si accentua fortemente la pubblicità della

previdenza complementare, senza tuttavia giungere a postularne l’obbligatorietà.[42]

Per quanto attiene, poi al secondo fulcro, è altrettanto indubbio, nonostante i condizionamenti e i limiti

connessi al regime tributario e alle esigenza di tutela del risparmio, che le principali scelte sono affidate

all’autonomia collettiva. E’ il contratto collettivo (normalmente) che istituisce il fondo, che ne identifica

l’assetto strutturale, che definisce la tipologia delle prestazioni, che disciplina il finanziamento che, ancora,

definisce l’importo della pensione complementare.

La centralità della contrattazione collettiva quale scelta originaria del rilancio della previdenza

complementare è stata progressivamente potenziata dall’art. 9 del d.lgs. n. 335 del 1995 secondo cui se non

sussistono o non operano diverse previsioni in merito alla costituzione dei fondi aperti, “la facoltà di adesione

ai fondi aperti può essere prevista anche dalle fonti istitutive su base contrattuale collettiva”.

6. Segue. Le spazio legislativo regionale tra funzionalizzazione della previdenza complementare a alla

previdenza di base e libertà privata di costituzione dei fondi pensione.

Se questa è, come pare, la prospettiva in cui si colloca la previdenza complementare allora la problematica

della sua riconduzione o nel secondo o nel quinto comma dell’art. 38 perde gran parte della sua

“drammaticità”.

Come in molti degli strumenti introdotti nelle riforme degli ultimi anni (l’autonomia funzionale delle camere di

commercio, delle Università e delle Istituzioni scolastiche, la riforma dei servizi sociali attuata dalla legge

quadro n. 328 del 2000) “pubblico” e “privato” sono destinati a convivere in un intreccio che nella previdenza

complementare è ben espresso dalla definizione di “libertà di tipo funzionale” (di Pasquale Sandulli)

In altri termini la previdenza complementare sta nell’uno e nell’altro poiché è nel contempo uno strumento

privatistico, quanto a genesi, contenuto e struttura e uno strumento finalizzato (a realizzare la prestazione

adeguata in campo previdenziale) e, dunque, pubblicizzato.

Proprio perciò diventa irrinunciabile un’opzione per una prospettiva sostanzialistica, per cui quello che conta

è la “realizzazione degli obiettivi garantiti dalla norma costituzionale”.[43] Tale prospettiva diventa, infatti,

l’unico possibile argine alla tendenza alla degradazione dei diritti sociali, fondata sulla motivazione della

limitatezza delle risorse disponibili.[44]

In questa prospettiva lo spazio legislativo regionale nella previdenza complementare è naturalmente stretto

dai due cardini prima evidenziati: il nesso funzionale con la previdenza di base e la libertà privata.

Il primo nesso la stringe perché molti aspetti della sua disciplina sono necessariamente connessi alla

disciplina della previdenza di base e dunque vengono in qualche misura attratti dalla disciplina statale della

prima: le prestazioni pensionistiche per vecchiaia sono consentite alla stessa età prevista nel regime

previdenziale obbligatorio di appartenenza (art. 7 d.lgs. n. 124/1993); il requisito anagrafico che deve essere

presente nella pensione complementare di anzianità è quello richiesto per la pensione obbligatoria di

anzianità (art. 7, d.lgs. n. 124/1993); la perequazione automatica della previdenza pubblica è stata estesa

12

come regime a quella complementare (art. 59, quarto e tredicesimo comma l. 144/1997); la disciplina

anticumulo tra prestazioni e retribuzioni è ora quella dettata per le prestazioni obbligatorie (art. 59, quarto

comma l. n. 144/1997); il regime di tassazione e se tassazione dei contributi e delle prestazioni della

previdenza complementare è agganciato agli sgravi ai fini I.R.P.E.F (v. d.lgs. n. 47/2000)

La libertà privata, nella duplice dimensione della libertà individuale di adesione al fondo e di libertà di

costituzione e strutturazione del fondo ugualmente stringe la competenza legislativa regionale poiché quasi

tutti gli aspetti del funzionamento del fondo e delle modalità di erogazione delle prestazioni sono regolati per

un verso dalla contrattazione collettiva e, per altro verso, dagli statuti dei fondi. Ciò implica una primazia e

una centralità delle fonti di autonomia che trovano limiti unicamente nella funzionalizzazione dello strumento.

In un tale contesto lo spazio regionale sulla previdenza complementare pare assai esiguo. Prima ancora

perché assoggettato ai limiti che di seguito si esamineranno in quanto stretto tra competenza legislativa

esclusiva statale sulla previdenza sociale (che esplica effetti anche sulla previdenza complementare in forza

del nesso funzionale tra le due) e libertà del lavoratore e dei sindacati di costituire e disciplinare il fondo

pensione.[45]

7. I limiti alla competenza legislativa regionale sulla previdenza complementare e integrativa: i limiti

unificanti.

Posta tale premessa vanno ora esaminati in maniera più dettagliata i limiti in cui dovrebbe muoversi la

competenza legislativa regionale in materia che potrebbero distinguersi in:

a) limiti unificanti e cioè i limiti generali di cui al primo comma dell’art. 117 che hanno la funzione non solo

di parificare l’attività legislativa dello Stato e delle Regioni attraverso la previsione degli stessi vincoli ma

hanno altresì la funzione di unificare (negli elementi indispensabili) le diverse legislazioni regionali nei settori

di potestà concorrente;

b) limiti che derivano dall’esercizio di competenze legislative esclusive statali. I settori materiali assegnati

a Stato e regioni, infatti, non sono stati immaginati nella logica dell’asettica separazione. Al contrario molte

competenze statali sono in qualche misura “trasversali”, in particolare quella inerente “la determinazione dei

livelli essenziali della prestazioni in materia di diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il

territorio nazionale”.

a) il limite internazionale e comunitario

A livello europeo non è ancora configurabile una politica sociale comune e non esistono vincoli comunitari

che impongano ai Paesi membri strutture organizzative per la garanzia dei diritti sociali. Tale assetto è

confermato dall’art. 152 del Trattato di Maastricht (così come introdotto dal Trattato di Amsterdam) che

sancisce una riserva di organizzazione in materia di protezione della salute in capo agli Stati membri.

In questa prospettiva va letto l’art. 6, par. 2, del Trattato di Maastricht che contiene una clausola generale di

tutela nei confronti dei diritti fondamentali contenuti nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e

risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri. Quest’ultima, infatti, si preoccupa di questi

aspetti agli artt. 33 e 34. Il primo, intitolato, Vita familiare e vita professionale recita: “1. E’ garantita la

protezione della famiglia sul piano giuridico, economico e sociale. 2. Al fine di poter conciliare vita familiare e

vita professionale, ogni individuo ha il diritto di essere tutelato contro il licenziamento per un motivo legato

alla maternità e il diritto a un congedo di maternità retribuito e a un congedo parentale dopo la nascita o

l’adozione di un figlio”. L’art. 34, intitolato Sicurezza sociale e assistenza sociale, così prevede: “1. L’Unione

riconosce e rispetta il diritto di accesso alle prestazioni di sicurezza sociale e ai servizi sociali che assicurano

protezione in casi quali la maternità, la malattia gli infortuni sul lavoro, la dipendenza o la vecchiaia, oltre che

in caso di perdita del posto di lavoro, secondo le modalità stabilite dal diritto comunitario e le legislazioni e

prassi nazionali. 2. Ogni individuo che risieda o si sposti legalmente all’interno dell’Unione ha diritto alle

prestazioni di sicurezza sociale e ai benefici sociali conformemente al diritto comunitario e alle legislazioni e

prassi nazionali. 3. Al fine di lottare contro l’esclusione sociale e la povertà, l’Unione riconosce e rispetta il

diritto all’assistenza sociale e all’assistenza abitativa volte a garantire un’esistenza dignitosa a tutti coloro

13

che non dispongano di risorse sufficienti, secondo le modalità stabilite dal diritto comunitario e le legislazioni

e prassi nazionali"”

E’ comunque indubbio che anche nei settori di Welfare vi sia una innegabile spinta verso una qualche forma

di integrazione. Il Libro Verde del 1997 ha probabilmente costituito la prima riflessione organica sul punto,

seguita da una comunicazione del 1999 (Com 99, 134, 11/5/1999) in cui si prefigurava in modo esplicito il

“mercato unico dei sistemi pensionistici” funzionalizzato non solo alla libera circolazione dei lavoratori ma

altresì all’obiettivo della coesione sociale europea. [46] Nella stessa linea pare collocarsi la Proposta di

direttiva europea sui fondi pensione e le norme relative agli investimenti che si propone di sottoporre gli enti

pensionistici per lavoratori autonomi e subordinati ad una disciplina prudenziale uniforme, finalizzata a

realizzare il mercato interno della previdenza integrativa, e nel contempo a dettare una tutela adeguata degli

aventi diritto e una effettiva parità concorrenziale fra gli operatori.[47]

E’ indubbio che una tale direzione spinga verso l’uniformità nazionale dei sistemi previdenziali, al di là

dell’ovvia constatazione che il limite europeo gioca nei confronti delle Regioni tanto quanto rileva anche nei

confronti dello Stato.[48]

b) la Costituzione

Oltre al limite generale che la Costituzione impersona in tutte le sue norme e nei principi che da essa si

desumono, è certo che alcune sue disposizioni sono particolarmente gravide di conseguenze per la materia

in oggetto quali quelle che fanno divieto alle Regioni di “adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi

modo la libera circolazione delle persone e delle cose tra le Regioni” (art. 120, primo comma), o quella che

vieta di “limitare l’esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del territorio nazionale” (art. 120, primo

comma).

E’ anche nella Costituzione che va fondato il limite derivante dalla contrattazione collettiva nazionale

piuttosto che sull’ordinamento civile[49] in quanto più adeguato a porne in rilievo tutti i profili implicati e non

solo quello riflettente la configurazione della contrattazione collettiva come “mera composizione di un

conflitto di interessi privati”.[50]

Ed ancora è nella Costituzione che trova radice il limite del territorio che in questa materia ha una

significativa incidenza poiché di fatto impone la fonte della contrattazione collettiva come fonte garantita non

solo dal rispetto della libertà sindacale ma altresì dalla sua valenza su tutto il territorio nazionale.

Ed infine nella Costituzione trova fondamento il limite dell’”ordinamento civile” che vincola le Regioni, salvo

che una futura legge quadro non disponga diversamente, a tenere i modelli organizzativi previsti nell’art. 4,

d.lgs. n. 124/1993 (patrimonio di destinazione ex art. 2117 c.c., associazione riconosciuta e non

riconosciuta..)

8. Segue. I limiti connesse a competenze legislative esclusive dello Stato: in particolare “la determinazione

dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di diritti civili e sociali da garantire su tutto il territorio

nazionale”

La previdenza complementare si interseca con alcune materie di competenza esclusiva statale destinate a

dar vita ad un forte ruolo regolativi statale nel settore quali “tutela del risparmio e mercati finanziari” e “tutela

della concorrenza”.

Il limite più rilevante alla competenza regionale in materia di previdenza complementare per quanto di è

sopra ricostruito in merito ai caratteri della stessa pare quello della lett. m) dell’art. 117 Cost. 14

Il termine “livelli essenziali”, infatti, in linea con la garanzia costituzionale del diritto, andrebbe interpretato

ponendo “in rapporto le prestazioni con i fini cui sono ordinate”[51]. Dunque né livelli minimi,[52] né standard

uniformi,[53] piuttosto una correlazione tra la prestazione e i molteplici contenuti in cui si sostanzia il diritto.

[54]

Il livello essenziale, pertanto, ha un carattere inevitabilmente “relativo”, poiché la sua determinazione non

può essere disgiunta “dalla concreta e reale situazione in cui le diverse pretese soggettive si innestano”.[55]

Infatti gli elementi che entrano in giocano nella concreta e reale situazione sono almeno due: quello

economico (risorse finanziarie disponibili, limiti all’indebitamento, pressione fiscale) e quello culturale (ciò

che è ritenuto essenziale, ovvero ciò che consente di condurre una vita dignitosa).[56]

L’ambito di competenza legislativa delle Regioni nella materia della competenza complementare e in un

contesto in cui questa forma di previdenza è divenuta parte costitutiva del sistema previdenziale pubblico è,

evidentemente, assai limitata nella misura in cui è finalizzata alla realizzazione degli obiettivi di cui al

secondo comma dell’art. 38 Cost.

Del resto è assolutamente evidente che il rilancio della previdenza complementare ha coinciso con un

abbassamento del livello di intervento statale nel settore e, dunque, con una scissione concettuale

previdenza obbligatoria=garanzia del diritto sociale. Conseguentemente, la scelta tecnico-normativa

contenuta nella legislazione del 1993-1995 ha posto un problema fondamentale: “quello del concetto di

prestazione adeguata”.[57] Quest’ultima, infatti, non garantisce più necessariamente il livello adeguato di

protezione in campo previdenziale

Da questo punto di vista la distinzione tra previdenza obbligatoria come necessaria e previdenza

complementare come eventuale è in parte superata. Precisamente è superata nella parte in cui quella

complementare concorre al mantenimento della prestazione adeguata poiché per quella parte anch’essa si

fonda, come la previdenza obbligatoria, sulla situazione giuridica soggettiva e non sul rapporto giuridico.

A questo punto vi è da chiedersi se i livelli essenziali coincidano o meno con la previdenza di base. In teoria

la risposta potrebbe essere positiva ma il vero problema non è teorico ma pratico e di effettività della tutela:

per cui il confine è mobile ed è evidente che se si diminuiscono le garanzie della previdenza sociale

inevitabilmente quella complementare entra a definire i livelli essenziali. Tale interrelazione è stata

evidenziata dalla Corte costituzionale nella nota sentenza n. 393 del 2000 quando la Corte ha asserito che il

terzo comma dell’art. 59 opera in “funzione riequilibratrice del sensibile scostamento che, altrimenti, si

sarebbe determinato tra disciplina dei fondi integrativi e disciplina del regime obbligatorio, dopo quelle scelte

legislative di riforma che hanno reso più restrittivo, attraverso l’innalzamento dell’età pensionabile e del

requisito contributivo, l’accesso al pensionamento di vecchiaia e di anzianità previsto nel regime generale”.

Il problema allora diventa quello di individuare il livello essenziale della prestazione in campo previdenziale

che potrebbe essere agganciato alla previsione dell’art. 36 ed alla garanzia per ogni lavoratore di

un’esistenza libera e dignitosa. In questo campo non è possibile, come invece è valso per i servizi sociali e

per la sanità, individuare il livello essenziale attraverso l’elencazione di una serie di prestazioni dichiarate,

appunto, essenziali (il pronto soccorso, l’assistenza domiciliare agli anziani…). Qui la prestazione è già

individuata (la pensione) trattandosi casomai sia di quantificarne l’importo, sia di immaginare forme e

modalità di erogazione che possano concretare il livello essenziale. Ma tali concretizzazioni dipendono, con

tutta evidenza, da variabili temporali, oltrechè, culturali: il bisogno della persona, il costo della vita, le

disponibilità finanziarie….

9. Lo spazio possibile: due livelli di competenza legislativa regionale possibili

Tirando le fila dei ragionamenti sin qui esposti pare di poter concludere asserendo che sono possibili tre

livelli di competenza legislativa regionale: un primo assai stretto in cui dovremmo tenere ricompresa la

“previdenza complementare” tout court; un secondo, più esteso, in cui potrebbe rientrare la disciplina delle

forme pensionistiche private fuori dalle previsione del d.lgs. n. 124/1993 e che si potrebbe denominare

“previdenza integrativa”. 15

a) la previdenza complementare

Nella materia della previdenza complementare così come individuata nel d.lgs. n. 124 del 1993, per tutti i

motivi sopra ricordati, pare che un’esercizio di competenza legislativa ad opera delle Regioni non potrebbe

che assumere la configurazione della competenza di attuazione o integrazione, sul modello, del resto, del

d.lgs. n. 221/2001 (di modifica delle norme di attuazione della regione Trentino-Alto Adige relative alla

previdenza complementare e integrativa) che, nel delegare alla Regione la disciplina del funzionamento dei

fondi pensione a carattere regionale o infraregionale ha previsto che tale esercizio debba avvenire:

1) nel rispetto “del principio di economicità e dei criteri direttivi stabiliti dalla legislazione statale in ordine

alla specificità ed unicità della finalità previdenziale, alle modalità costituive dei fondi negoziali, alle funzioni

degli organismi dei fondi stessi, al finanziamento, alla gestione ed al deposito dei patrimoni, alle prestazioni

erogate ed alle responsabilità”.(art. 1, primo comma);

2) assicurando l’eguale diritto di iscrizione ai fondi, tanto dei dipendenti delle amministrazioni locali che

lavorino al di fuori del territorio regionale, tanto dei dipendenti statali o di altre pubbliche amministrazioni che

esercitino le loro mansioni sul territorio regionale;

3) rispettando il principio della negozialità dei fondi;

4) garantendo l’applicazione della disciplina fiscale e del regime tributario previsti dalle norme dello Stato;

5) garantendo l’applicazione delle norme sul regime autorizzatorio e di vigilanza previste dalle leggi dello

Stato.

Rispetto a questo livello di competenza legislativa regionale si è correttamente avvertito che esso configura

non un modello di Regione legislatore, bensì un modello di Regione come “service amministrativo”[58] che

assume determinati servizi centralizzati nella gestione del fondo assumendo un ruolo niente affatto riduttivo

(raccolta dei contributi, tenuta dei conti individuali).

Sempre in questo livello di competenza si potrebbe immaginare, anche qui con riferimento alla recente

normativa del Trentino,[59] una competenza legislativa regionale sulla previdenza complementare dei

dipendenti della propria amministrazione. Posti tutti i limiti derivanti dalla competenza statale

sull’ordinamento civile, si potrebbe, però immaginare un potere negoziale regionale (al posto dell’Aran) che

consentirebbe alle singole Regioni di negoziare con i sindacati le regole per la divisione delle competenze

normative sui fondi, con l’avvertenza di prevedere meccanismi unificanti che non vanifichino la dimensione

nazionale della contrattazione collettiva

Naturalmente anche in questa ipotesi occorrerebbe prevedere la vigenza della disciplina fiscale e tributaria

statale e un’applicazione uniforme delle norme sul regime autorizzatorio e di vigilanza previste dalle leggi

dello Stato.

Il rischio qui è che se il discorso decolla dovrebbe decollare per tutte le Regioni per evitare una

“balcanizzazione” del diritto del lavoro. Ciò rende impraticabile la strada delle Intese tra Stato e singole

Regioni (come è avvenuto di recente per la sperimentazione della c.d. riforma Moratti) mentre imporrebbe

l’adozione di una legge statale attributiva di questa specifica competenza e regolativi degli aspetti

problematici sopra evidenziati.

b) la previdenza integrativa

L’ipotesi, già avanzata in dottrina,[60] e che pare assai convincente, è che la “previdenza integrativa” di cui al

nuovo art. 117 potrebbe indicare la previdenza privata che oggi non coincide più con la previdenza

16

complementare. In tal caso “il riferimento normativo non sarebbe più il d.lgs. n. 124/1993, bensì l’ultimo

comma dell’art. 38 Cost. e le regole civilistiche sulle associazioni ed anche sulle società di mutuo soccorso”.

[61]

Qui la regola fondamentale sarebbe quella della mutualità tra lavoratori che, in quanto tale sarebbe

svincolata sia dalla normativa statale sulla previdenza “pubblica” (obbligatoria e complementare), sia dalla

dimensione sindacale.

L’ipotesi ha già preso forma con i fondi sanitari integrativi previsti dall’art. 9, primo comma del d.lgs. n.

229/1999 e “finalizzati a potenziare l’erogazione di trattamenti e prestazioni non comprese nei livelli uniformi

ed essenziali di assistenza di cui all’art. 1, definiti dal Piano sanitario nazionale”. Tali fondi negoziano sul

mercato con soggetti pubblici o privati convenzionati condizioni e forme di assistenza sanitaria non garantite

dal S.S.N. La vigilanza su tali fondi (quelli regionali o sub-regionali) è stata trasferita dallo stato alle regioni

dall’art. 122 del d.lgs. n. 112/1998 e ciò, si è osservato, potrebbe preludere alla possibilità per le Regioni di

partecipare alla gestione dei fondi.[62]

--------------------------------------------------------------------------------

[1] Relazione al Convegno Riforma del Titolo V della Costituzione e nuovi confini tra pubblico e privato. La

protezione sociale del lavoratore infortunato tra principi costituzionali di devoluzione e nuovi modelli

gestionali, Roma, 17-18-19 ottobre 2002.

[2] Come, per esempio nel settore della formazione professionale (su cui v M.RENNA, I conferimenti agli enti

locali in materia di formazione professionale in G.C.DE MARTIN, F.MERLONI, F.PIZZETTI, L.VANDELLI (a

cura di), Il decentramento amministrativo. La complessa attuazione del d.lgs. n. 112/1998, Rimini, Maggioli,

2000, 115 ss.), dei servizi sociali (su cui v. E.Balboni, I servizi sociali in G.Amato, A.Barbera (a cura di),

Manuale di diritto pubblico, III, L’azione dei pubblici poteri, Bologna, Il Mulino, 1997, 167 ss.; V.Caputi

Jambrenghi, I servizi sociali in L.Mazzarolli, G.Pericu, A.Romano, F.A.Roversi Monaco, F.G.Scoca (a cura

di), Diritto amministrativo, Bologna, Monduzzi, 1998, 991 ss. e per l’analisi conseguente alla revisione

costituzionale sia consentito rinviare a A.Poggi, Istruzione, formazione e servizi alla persona tra Regioni e

Comunità nazionale, Torino, 2002, in corso di pubblicazione.

[3] La distinzione, rinvenibile nel Progetto della Commissione per cui l’assistenza si qualificava quale diritto

che spetta ad ogni individuo privo di mezzi e di possibilità di lavoro e la previdenza quale diritto che

scaturisce dalla prestazione di lavoro, fu accolta dalla prevalente dottrina: cfr., tra gli altri, M.S.Giannini,

Profili costituzionali della protezione sociale delle categorie lavoratrici, Riv. giur. lav., 1953, I, 1 ss.;

G.Mazzoni, Previdenza, assistenza e sicurezza sociale, in Studi in memoria di Ascarelli, III, Milano, 1969,

1226 ss.; A.M.Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, Napoli, Jovene, 1984, 905 ss. Sul dibattito

innestatosi su tale distinzione v. per tutti, M.Stipo, Beneficenza, assistenza e previdenza nei rapporti tra

Stato e Regione, Roma, 1977, 38 ss.

[4] E.Ferrari, I servizi sociali Trattato di diritto amministrativo, a cura di S.Cassese, Diritto amministrativo

speciale, I, Milano, 2000, 601.

[5] Ibidem.

[6] La Corte costituzionale plaudiva a questo intervento e nella sentenza n. 174 del 1981 (con cui dichiarava

infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 22 d.P.R. n. 616 del 1977, con cui si trasferivano

alle Regioni una serie di funzioni in materia assistenziale precedentemente assolte da enti pubblici e privati,

sollevata con riguardo agli artt.117 e 118 Cost) registrava che “le finalità e l’ampiezza della ridefinizione

rappresentano certo il frutto di una nuova analisi delle funzioni razionalmente suscettibili di essere riunite

nella materia, ma costituiscono innanzitutto i primi risultati di una nuova politica sociale”. 17

[7] Soprattutto con la sent. n. 131 del 1986 in cui i due settori vengono separati in relazione al duplice criterio

soggettivo (l’assistenza attiene ai cittadini e la previdenza ai lavoratori) e finalistico (l’assistenza garantisce il

minimo vitale mentre la previdenza “anche il soddisfacimento di ulteriori esigenze relative al tenore di vita dei

lavoratori”). In precedenza la Corte si era già espressa in tal senso, anche se con meno ricchezza di

motivazioni, nelle sentt. n. 22, 124 e 155 del 1969; n. 26 del 1980.

[8] E.Ferrari, op. cit., 434.

[9] Ibidem.

[10] M.Cinelli, Sicurezza sociale in Enc. del dir., XLII, Milano, 1990, 4.

[11] Sulle diverse ricostruzioni, tanto sotto il versante del significato dei diritti alla protezione e sicurezza

sociale, quanto sotto il profilo dei modelli organizzativi desumibili dall’art. 38 v. le ricostruzioni di A. La Spina,

La protezione sociale in Trattato di diritto amministrativo a cura di S.Cassese, Diritto amministrativo speciale,

I, Milano, 200, 540 ss. e A.Giorgis, La costituzionalizzazione dei diritti all’uguaglianza sostanziale, Napoli,

1999, 37 ss.

[12] G.Dondi e G.Zampini, Previdenza pubblica e complementare privata nella riforma del Titolo V, Parte II

della Costituzione, Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni, suppl. gennaio-febbraio 2002, 179.

[13] Nell’art. 2, primo comma, del d.lgs. 124/1993 a norma del quale le forme pensionistiche complementari

possono essere istituite “b) per raggruppamenti sia di lavoratori autonomi sia di liberi professionisti, anche

organizzati per aree professionali e per territorio”; Nel successivo art. 3, comma 1, dello stesso

provvedimento secondo cui le fonti istitutive della previdenza complementare sono, tra l’altro, “b) accordi fra

lavoratori autonomi o fra liberi professionisti, promossi da loro sindacati o associazioni di rilievo almeno

regionale”. L’art. 17 del d.lgs. 47/2000, poi, nel prevedere modificazioni all’art. 3, comma 1 del d.lgs.

124/1993 aggiunge un ulteriore comma che rinvia per l’istituzione di fondi pensione ad “accordi tra soggetti

destinatari del decreto legislativo 16 settembre 1996, n. 565, promossi da loro sindacati o associazioni di

rilievo almeno regionale”. La legge n. 152/2001, ancora, prevede al’art. 2 che possono costituire e gestire

istituti di patronato e di assistenza sociale, le confederazioni e le associazioni nazionali di lavoratori che, tra

l’altro, “b) abbiano sedi proprie in almeno un terzo delle Regioni e in un terzo delle Province del territorio

nazionale”. Una qualche apertura alla legislazione regionale alla materia del lavoro può intravedersi altresì

nella sentenza della Corte costituzionale n. 359/1993 in cui la Corte afferma che la contrattazione collettiva

non può incidere più di tanto sulla disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti regionali poiché in tal modo

vanificherebbe le competenze legislative regionali in materia di organizzazione dei propri uffici.

[14] Ed anzi l’autoqualificazione di una legge statale quale legge di riforma economico-sociale si pone

l’obiettivo di limitare la massima espressione della potestà legislativa delle regioni speciali, cioè quella

esclusiva.

[15] Come emerge nel punto i) dell’art. 57 della l. 144/1999 che prevede quale principio di delega il

“decentramento territoriale degli enti, in sintonia con il principio di distinzione e separazione della funzione di

indirizzo e vigilanza da quella di gestione amministrativa e di quest'ultima dalla gestione operativa, come

previsto dall'articolo 27-bis del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni”.

[16] CAMERA DEI DEPUTATI, XIV Legislatura, DISEGNO DI LEGGE N. 2145 presentato il 28 dicembre

2001 dal Presidente del Consiglio dei ministri (BERLUSCONI) e dal Ministro del lavoro e delle politiche

sociali (MARONI), di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze (TREMONTI).

[17] Il “Metodo di coordinamento aperto” è stato introdotto nell’Unione dal Consiglio europeo di Lisbona dei

giorni 23 e 24 marzo 2000, (che ha posto tra gli obiettivi generali dell’azione politica quello di ammodernare i

sistemi di nazionali di protezione sociale con la riforma del welfare in materia di mercato del lavoro, di

pensioni e salute). Nelle sue Conclusioni, al paragrafo 37, si legge infatti: “Il nuovo metodo aperto di

coordinamento implica la definizione di orientamenti europei, nonché di un calendario di azioni per la

realizzazione di obiettivi prestabiliti, basandosi, qualora necessario, su indicatori e parametri di

comparazione al fine di comparare le buone prassi, di tradurre tali orientamenti europei in obiettivi e misure

specificamente adattate alle particolarità nazionali e regionali e, infine, di elaborare una procedura di

apprendimento reciproco basata su un processo regolare di sorveglianza, valutazione e revisione da parte di

pari, dei progressi raggiunti”. Nel paragrafo 38 si afferma che “un'impostazione totalmente decentrata sarà

applicata coerentemente con il principio di sussidiarietà, a cui l'Unione, gli Stati membri, i livelli regionali e

locali, nonché le parti sociali e la società civile parteciperanno attivamente mediante diverse forme di

18


PAGINE

22

PESO

292.67 KB

AUTORE

summerit

PUBBLICATO

+1 anno fa


DESCRIZIONE APPUNTO

Appunti di Istituzioni di diritto pubblico per l'esame del professor Cortese sull'ordinamento del Notariato e degli Archivi Notarili, comprendenti le disposizioni generali, la nomina dei notai, l'esercizio delle funzioni notarili, la decadenza della nomina, i coadiutori e i delegati, gli atti notarili.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Trento - Unitn
A.A.: 2012-2013

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher summerit di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Istituzioni di diritto pubblico e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Trento - Unitn o del prof Cortese Fulvio.

Acquista con carta o conto PayPal

Scarica il file tutte le volte che vuoi

Paga con un conto PayPal per usufruire della garanzia Soddisfatto o rimborsato

Recensioni
Ti è piaciuto questo appunto? Valutalo!

Altri appunti di Istituzioni di diritto pubblico

Istituzioni di diritto pubblico - i soggetti pubblici
Appunto
Riassunto esame Istituzioni di diritto pubblico, prof. Cortese, libro consigliato Lineamenti di diritto pubblico, Falcon
Appunto
Istituzioni di diritto pubblico - Appunti UNITN
Appunto
Istituzioni di diritto pubblico - la riforma del titolo V della Costituzione
Appunto