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La riforma del titolo V della costituzione

Prospettive applicative ed interpretative

Con la legge costituzionale n° 3 del 18 ottobre 2001 è stato completamente riformato il Capo V, parte seconda della Costituzione italiana, recante norme sulle Regioni, le Province e i Comuni. La riforma assume un carattere essenziale in quanto giunge a conclusione di un lungo cammino verso il decentramento amministrativo e legislativo avviato con la Legge n° 59 del 1997 (Legge Bassanini), con il D.Lgs 469/1997 e il D.Lgs 112 del 1998.

Il nuovo testo istituzionale, infatti, opera una nuova e diversa ripartizione delle competenze normative tra Stato, Regioni ed Enti locali, in risposta ai principi di sussidiarietà e federalismo e del partenariato indicati a livello europeo nel Libro Bianco sulla Governance. Tale documento, infatti, ha proposto un totale cambiamento nel modo di esercitare i poteri, promovendo un modello meno verticistico e centralizzato, in favore di una maggiore apertura a diversi soggetti nel processo di elaborazione delle politiche, così da garantire una partecipazione più ampia delle istituzioni e dei cittadini, alla definizione e presentazione di tali politiche. Citando un passo del Libro Bianco stesso, questo modello incoraggia ad una maggiore apertura e responsabilizzazione di tutte le parti in causa, e rappresenta un presupposto indispensabile per rendere le politiche più efficaci e più adeguate ai bisogni di un dato contesto.

La riforma costituzionale, pertanto, oltre a determinare un'ampia evoluzione di potestà legislativa in favore delle Regioni, ha operato, in linea con i suddetti principi, una profonda modifica nei rapporti internazionali e con l'Unione Europea, a livello di Governance. Alle Regioni viene riconosciuta, infatti, la potestà legislativa concorrente con quello dello Stato, in rapporti internazionali e con l'Unione Europea delle Regioni, mentre resta di competenza esclusiva dello Stato la determinazione degli ordinamenti programmatici e legislativi nazionali, nel rispetto del principio dell'unicità della politica estera italiana. Ciò significa che, comunque, le Regioni in virtù della riforma costituzionale, potranno concludere, nelle materie di loro competenza, accordi con Stati ed intese con enti territoriali interni ad un altro Stato sia pure nei casi e con forme disciplinati da leggi dello Stato stesso.

Oltre a quanto detto, un elemento di grande rilievo che caratterizza tutto l'impianto della riforma costituzionale, è l'opportunità che viene data, ora più che mai, alle Regioni e agli Enti locali di utilizzare una più ampia potestà legislativa per progettare e implementare delle nuove e più efficaci soluzioni di politica attiva del lavoro. In modo particolare le competenze in materia di lavoro, formazione professionale e istruzione risultano totalmente ridisegnate secondo un modello che vede assegnata alle Regioni una potestà legislativa concorrente in tema di tutela e sicurezza del lavoro, ed una potestà esclusiva in materia di istruzione e formazione professionale.

Si tratta, dunque, di importanti novità sia a livello politico-istituzionale sia a livello culturale. I provvedimenti in tema di lavoro e di formazione professionale, infatti, rivestono una primaria importanza dal punto di vista della pianificazione di un sistema efficace di politiche preventive, se si pensa a tutto l'impianto di regolazione dell'incontro domanda/offerta attraverso i nuovi Servizi per l'Impiego o al sistema dell'orientamento o dei tirocini formativi. Pur nel rispetto del principio secondo il quale, in materie di competenza concorrente, spetta allo Stato il compito di dettare con legge i principi fondamentali, l'affidamento alle Regioni della piena responsabilità di legiferare in tali materie rappresenta una potenzialità enorme per migliorare le possibilità occupazionali nel nostro Paese.

Il principio di sussidiarietà, infatti, al quale si ispira l'intera riforma del titolo V, e che aumenta l'autonomia in capo alle amministrazioni locali, può favorire l'implementazione di interventi di politica attiva mirati alle singole realtà regionali e/o provinciali, in un'ottica di sempre maggiore aderenza delle politiche del lavoro e della formazione alle esigenze di un dato territorio e dei suoi abitanti, anche in ragione delle diverse caratteristiche dei mercati del lavoro locali.

Una riforma costituzionale siffatta, dunque, apre la strada ad una serie di normative regionali che si stanno via via definendo e che, sempre in un quadro unitario di diffusione e scambio di buone pratiche, permetteranno di governare e di valorizzare al meglio le diversità territoriali del nostro Paese.

Le principali novità della riforma

La legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001, pubblicata nella Gazzetta ufficiale del 24 ottobre 2001 ed entrata in vigore il successivo 9 novembre, ha riformato e riformulato gran parte del titolo V della Costituzione, intitolato "Le Regioni, le Province, i Comuni". La riforma intende consentire l'affermazione di un'organizzazione pubblica di tipo federalista nella quale allo Stato spettano solamente i compiti essenziali che non possono essere soddisfacentemente svolti dalle Regioni e dagli enti locali.

Tale finalità viene sostanzialmente perseguita attraverso l'esatta individuazione delle materie soggette alla disciplina della legge dello Stato, il riconoscimento della potestà legislativa regionale in tutte le altre nonché mediante la soppressione dei tradizionali controlli sull'operato delle Regioni e di Comuni e Province.

La potestà legislativa statale risulta così distinta in esclusiva o concorrente. Solamente lo Stato può adottare leggi nelle materie di legislazione esclusiva quali la politica estera, i rapporti internazionali dello Stato, l'immigrazione, i rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose, la difesa e le Forze armate, la sicurezza dello Stato, le leggi elettorali, l'ordine pubblico e la sicurezza, la cittadinanza, lo stato civile e le anagrafi, la giurisdizione e le norme processuali. Nelle materie di legislazione concorrente, invece, allo Stato compete la determinazione dei principi fondamentali mentre la disciplina di dettaglio spetta alle leggi regionali.

• Rappresentano materie di legislazione concorrente, tra le altre, quelle relative al commercio con l'estero, alla tutela ed alla sicurezza del lavoro, alle professioni, al governo del territorio, alle grandi reti di trasporto e di navigazione, alla valorizzazione dei beni culturali ed ambientali ed alla promozione ed organizzazione delle attività culturali.
• Le materie che non rientrano tra quelle espressamente enumerate attribuite allo Stato, secondo il criterio della competenza esclusiva o concorrente, sono soggette alla potestà legislativa delle Regioni (art. 117, comma IV: "Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato).

La situazione delineata dalla recente riforma costituzionale è dunque, in sintesi, la seguente:

• Materie espressamente riservate alla legislazione esclusiva dello Stato (articolo 117, comma II): possono essere disciplinate solamente con legge dello Stato;
• Materie, espressamente previste, di legislazione concorrente (articolo 117, comma III): allo Stato compete la determinazione dei principi fondamentali mentre alle Regioni spetta l'adozione, nel rispetto dei principi statali, della legislazione di dettaglio;
• Materie non rientranti né tra quelle riservate alla legislazione esclusiva dello Stato né tra quelle di legislazione concorrente, in quanto non comprese nelle relative enumerazioni: la riforma attribuisce la potestà legislativa alle Regioni (articolo 117, comma IV).

Problemi e prospettive

La mancanza di norme transitorie ha determinato rilevanti problemi applicativi sin dal giorno dell'entrata in vigore della riforma. Molte leggi statali, infatti, sono apparse scarsamente compatibili con il nuovo criterio di riparto. Tale è il caso, solo per ricordare alcuni esempi, del Testo unico in materia di enti locali, della disciplina del rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione, della legislazione in materia di lavori pubblici e dei Testi unici sugli espropri ed in materia edilizia.

La considerazione delle conseguenze derivanti dall'applicazione della riforma, secondo il significato reso palese dalla formulazione letterale, ha indotto parte degli studiosi a verificare differenti possibilità di lettura. Si è così rilevato che le nuove norme costituzionali in nessuna parte vietano allo Stato di legiferare nelle materie che l'applicazione del criterio residuale rimette alla disciplina regionale. Le leggi così adottate, o vigenti all'atto di entrata in vigore della riforma, avrebbero carattere cedevole rispetto a quelle regionali. La loro applicabilità sarebbe cioè condizionata dall'assenza, nella singola Regione, di leggi regionali disciplinanti la stessa materia.

L'interpretazione non intende solamente negare l'automatica incostituzionalità di gran parte delle leggi statali per effetto dell'entrata in vigore della riforma ed impedire quindi il prodursi di un blocco istituzionale dalle conseguenze imprevedibili ma persegue anche l'obiettivo di evitare l'eccessiva frammentazione derivante dalla vigenza di venti differenti normative in molti importanti settori.

Si ritiene infatti che i principi desumibili dalla legislazione statale vigente od adottata successivamente all'entrata in vigore della riforma, seppure riferita ad ambiti neppure parzialmente riservati alla competenza dello Stato, vincolerebbero comunque le Regioni. Ciò a tutela della indivisibilità ed unitarietà dell'ordinamento. La Costituzione, tuttavia, mediante l'enumerazione delle materie di legislazione concorrente, prevede espressamente gli ambiti per i quali lo Stato stabilisce i principi fondamentali. L'interpretazione, pertanto, in questa parte, non può ritenersi condivisibile.

La "materia" quale criterio essenziale nel riparto della potestà legislativa tra Stato e Regioni

La potestà legislativa risulta ripartita tra lo Stato e le Regioni in base al criterio della "materia". La riforma enumera le materie sulle quali lo Stato ha legislazione esclusiva, elenca le materie di legislazione concorrente e rimette alle Regioni la potestà legislativa su ogni materia non espressamente riservata allo Stato. La previdenza sociale, la politica estera ed i rapporti internazionali dello Stato, l'immigrazione, la moneta, le dogane, la tutela e la sicurezza del lavoro, l'ordinamento sportivo, l'alimentazione, il governo del territorio, la previdenza complementare ed integrativa costituiscono materie distinte.

La materia può essere identificata con l'oggetto della disciplina legislativa. Il criterio per stabilire la competenza legislativa statale e regionale consisterà quindi nella individuazione di ciò che costituisce l'oggetto della disciplina da adottare. La ripartizione per materia, nel significato appena visto, non costituisce una novità. Il testo originario della Costituzione, individuando le materie nelle quali la Regione emanava norme legislative nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato (articolo 117, secondo la precedente formulazione), utilizzava lo stesso criterio.

La riforma interviene però in un contesto profondamente mutato rispetto a quello esistente nel 1948, data di adozione della Costituzione. La suddivisione per materia risulta infatti ormai definitivamente superata sia nella legislazione più recente sia nell'organizzazione pubblica. Le molteplici relazioni ed influenze reciproche che legano i fatti della vita umana sfuggono a rigide classificazioni. La realizzazione di un edificio da adibire a scuola pubblica costituisce una situazione che risulta riferibile a materie differenti. La scuola rileva infatti innanzi tutto sotto il profilo urbanistico perché costituisce un'opera di urbanizzazione secondaria. Ma rappresenta anche il mezzo che assicura la soddisfazione del diritto primario all'istruzione. La sua realizzazione inciderà inoltre sull'organizzazione amministrativa del Ministero della Pubblica Istruzione. Gli utilizzi possibili al di fuori dell'orario delle lezioni condizioneranno, ancora, la dislocazione dei seggi elettorali o la promozione e l'organizzazione delle attività culturali. Si tratta solamente di un esempio perché praticamente nessun fatto risulta separabile in modo netto dagli altri.

Sotto il profilo organizzativo si ricordano gli Sportelli unici (per le attività produttive, per gli espropri, per l'edilizia), i quali costituiscono l'espressione di un'organizzazione pubblica non più basata sulla competenza per materia ma piuttosto sull'esito finale delle attività. L'ambito di operatività degli Sportelli Unici si contraddistingue proprio per il suo carattere trasversale rispetto alle tradizionali ripartizioni.

Le prospettive

La riforma assume, come si è visto sopra, la materia quale criterio per la ripartizione della potestà legislativa tra Stato e Regioni. Tutti i fatti umani, tuttavia, sono inscindibilmente concatenati gli uni agli altri per effetto del nesso causa-effetto, intendendo questo principio in senso non solo fisico. Le situazioni oggetto di disciplina non sono mai riconducibili in modo esclusivo ad una sola materia, la quale costituisce dunque una mera classificazione teorica che si basa sull'oggetto principale della stessa disciplina. L'impostazione della riforma rischia così di creare continui conflitti di competenza tra Stato e Regioni e di originare un pericoloso blocco istituzionale.

La legge, sia statale che regionale, costituisce uno strumento di composizione e di gestione degli interessi sociali. Le previsioni legislative, pertanto, non possiedono mai carattere neutro ma costituiscono l'espressione di una scelta compiuta dagli organi rappresentativi della popolazione. Non costituiscono lo strumento per la catalogazione dell'esistente ma per la sua regolamentazione. La legge non si pone in modo neutro rispetto ai fatti umani, com'è invece per le regole scientifiche. Ha piuttosto lo scopo di governarli per realizzarne la conformazione alle previsioni in essa contenute, consentendo così la realizzazione delle scelte di valore che la ispirano e la sottendono.

La suddivisione per materie, e quindi per oggetti di disciplina, può essere utile a fini dottrinari, di studio o di ricerca. Non costituisce invece un criterio valido per la ripartizione della potestà legislativa tra Stato e Regioni. Nella vigenza del testo originario dell'articolo 117 della Costituzione il criterio della ripartizione per materia ha mostrato tutta la propria inadeguatezza. L'indiscussa prevalenza dello Stato nel contesto economico, sociale e politico seguente alla guerra e nella stessa Costituzione ha tuttavia contribuito a contenere la conflittualità che ne sarebbe potuta discendere.

La riforma approvata con legge costituzionale 3/2001 opera all'interno del Titolo V della Costituzione, intitolato, così come in precedenza, "Le Regioni, le Province, i Comuni". Restano immutati, invece, i principi a fondamento della Costituzione quali quello di democraticità, di uguaglianza, del diritto al lavoro e, soprattutto, di unitarietà ed indivisibilità della Repubblica. Le materie che la riforma assegna alla potestà legislativa dello Stato sono dunque in relazione innanzi tutto agli interessi fondamentali (o principi o valori), delineati dalla stessa Carta Costituzionale.

Un primo essenziale ed imprescindibile criterio interpretativo per la individuazione della potestà legislativa dello Stato consiste quindi nella correlazione delle materie con gli interessi essenziali assegnati alla sua cura (derivando la competenza delle Regioni in modo residuale dall'individuazione così operata). La materia e l'interesse costituiscono così i due elementi facenti parte dello stesso criterio.

Il completamento della riforma attraverso la normativa di attuazione. La normativa di attuazione, che si rivela sempre più necessaria, può costituire l'occasione per conferire effettività alla riforma e per scongiurare, nel contempo, il rischio del blocco istituzionale derivante da continui conflitti tra Stato e Regioni. Parrebbe opportuno, allo scopo, completare l'elencazione delle materie riservate alla legislazione esclusiva o concorrente dello Stato con l'indicazione espressa degli interessi rimessi alla sua cura. Si fornirebbero così entrambi i fattori necessari per stabilire esattamente l'estensione ed i limiti della potestà legislativa statale.

L'operazione non avrebbe carattere innovativo perché tale criterio è già oggi utilizzabile, seppure in via solo interpretativa, facendo riferimento alle norme previgenti della Costituzione nonché agli stessi interessi sottesi, in modo inespresso, all'elencazione di materie contenute nella riforma. Si dovrebbe invece ritenere erronea la correlazione delle materie, anziché con gli interessi, con situazioni, di carattere più o meno generale, ad esse attinenti. Questa impostazione contrasterebbe infatti con il carattere generale ed astratto della legge e con il ruolo di tutela degli interessi di massimo livello proprio della legge statale.

L'operazione sopra suggerita potrebbe rappresentare un momento di chiarimento circa gli interessi che si ritiene debba oggi perseguire lo Stato. Ciò attraverso la lettura evolutiva dell'intera Costituzione ed il suo adattamento alla forma di governo federalista che si intende realizzare. Gli interessi per delimitare la potestà legislativa dello Stato, in quanto di massima dimensione, dovrebbero essere in relazione al complesso delle materie e non ad una o più di esse stesse, a meno che non sussistano specifiche ragioni che giustifichino una diversa soluzione.