Istituzioni di diritto pubblico

● ATTI FORMALMENTE PRESIDENZIALI E SOSTANZIALMENTE

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GOVERNATIVI (ATTI MINISTERIALI)​ : il contenuto dell'atto è deciso dal

Governo e il Capo dello Stato svolge un ruolo di controllo dell'atto stesso,

specie per profili di illegittimità. Gli atti normativi del Governo (decreti-legge,

decreto legislativo e regolamenti governativi), sono emanati con decreto del

Presidente della Repubblica ma il cui contenuto è determinato dal Consiglio

dei ministri.

● ATTI FORMALMENTE E SOSTANZIALMENTE PRESIDENZIALI: in cui la

volontà del Presidente della Repubblica è determinante anche per quanto

concerne i profili sostanziali dell'atto, (esempio: nomina di 5 senatori a vita e

di cinque giudici della Corte costituzionale). Atti che costituiscono esercizio di

un ruolo di garanzia del PdR. Caso particolare è il potere di grazia, ritenuto

atto sostanzialmente governativo, ma che la Corte Costituzionale ha scritto

agli atti formalmente e sostanzialmente presidenziali.

● ATTI MISTI (O COMPLESSI O DUUMVIRALI)​ : si tratta di atti alla cui

definizione concorrono sia il Presidente, sia il Governo o Parlamento.

Rientrano in tale categoria due atti:

- lo scioglimento anticipato delle Camere;

- la nomina del Presidente del Consiglio dei ministri;

Nel primo caso la decisione è il frutto della volontà del Presidente, del Governo e

delle Camere, senza che si sia mai affermata una chiara prassi nella prevalenza

dell'una o dell'altra volontà.

Nel secondo caso, l'atto è il frutto di un'intesa tra il PdR e il Parlamento, che deve

conferire la fiducia al Governo ed è preventivamente audita del Capo dello Stato

tramite le consultazioni. Tale categoria di atti, rappresentano meglio gli altri settori in

cui il ruolo del Presidente può espandersi nei periodi di crisi. La “forza politica” degli

interlocutori è determinante per stabilire la capacità decisionale di ciascuno di essi.

Se la controfirma ministeriale costituisce un requisito di validità degli atti

presidenziali, il ruolo che la stessa assume può essere differenziato a seconda del

tipo di atto. Per gli atti ministeriali, la controfirma attesta la provenienza del l'atto del

Governo. Per gli atti formalmente e sostanzialmente presidenziali manca un potere

decisionale per ogni proposta governativa. Mancando un ministro proponente, si è

posto il problema di quale sia il soggetto legittimato ad apporre la controfirma

ministeriale. Tale lacuna è stata colmata dall’affermarsi di una norma

consuetudinaria; prevede che in tal caso la controfirma esplichi una funzione di

controllo sul corretto esercizio del potere da parte del Capo dello Stato. La

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controfirma potrà essere posta dal ministro competente

. Non sono soggetti a

controfirma, gli atti che il Presidente adotta come presidente di un collegio (CSM e

Consiglio supremo di difesa) trattandosi di atti adottati non in qualità di Presidente

della Repubblica, nonché i c.d. atti personalissimi, attendendo alla sfera strettamente

personale del Presidente (dimissioni).

La controfirma ministeriale e la responsabilità del PdR

Il sistema della controfirma ministeriale sopravvive anche in epoca repubblicana,

sebbene il testo costituzionale presenti numerosi atti in cui il PdR ha un potere

decisionale. Il Capo dello Stato resta estraneo al circuito dell'indirizzo politico. Il

Presidente della Repubblica non risponde degli atti compiuti nell'esercizio delle

proprie funzioni, rispondendo per essi il ministro che controfirma. La responsabilità

per gli atti “funzionali” è limitata a due fattispecie:

● alto tradimento (art. 90): fattispecie in cui il Capo dello Stato mette a

repentaglio la sovranità dello Stato;

● attentato alla Costituzione (art. 90): violazione della Carta costituzionale;

Il Presidente della Repubblica ha anche la responsabilità extra funzionale: è pacifico

che il Presidente risponda come ogni altro cittadino per tutte le azioni compiute, fuori

dall’esercizio delle funzioni (tutte quelle che non hanno nulla a che vedere con il suo

incarico). Procedimento d’accusa: messa in stato d'accusa dal Parlamento in seduta

comune e giudicato dalla Corte Costituzionale. Si articola a sua volta da due fasi:

istruttoria (condotta dal comitato parlamentare per i procedimenti. Tale attività può

concludersi con provvedimento di archiviazione per manifesta infondatezza o con

una relazione che contiene le conclusioni favorevoli o contrarie all’accusa) e

decisione. Dopo le decisioni il Presidente può essere sospeso dalla carica in via

cautelare. Il giudizio della Corte costituzionale si divide in tre parti: istruttoria,

dibattito e decisione.

Ambiguità nel testo costituzionale

In materia di attribuzioni. Controversia sull’esercizio del potere di grazia; l’iniziativa

della grazia spetta sia al Ministro che al PdR. All’inizio erano moltissime, fu risolto da

Ciampi con la sentenza 200/2006 (grazia: potestà decisionale del Capo di Stato,

quale organo super partes.

Potere di scioglimento delle Camere

Il Presidente della Repubblica deve consultare anticipatamente i Presidenti delle due

Camere il cui parere non è vincolante. Inoltre egli non può esercitare il potere di

scioglimento, negli ultimi sei mesi di mandato (semestre bianco). Mentre un tempo

era il re a decidere lo scioglimento, dall’avvento del Governo parlamentare. Tale

potere è del Governo, in particolare del Primo Ministro. Il potere di convocare

elezioni anticipate è un fondamentale strumento di stabilizzazione del Governo

parlamentare. Proprio per questo è uno strumento politico per eccellenza. Lo

scioglimento è considerato un potere governativo. A partire dagli anni ‘90 è parso

evolvere il potere sostanzialmente presidenziale. In questa direzione hanno spinto le

difficoltà a sperimentare e applicare la democrazia maggioritaria. Anche per lo

scioglimento, come per le altre attribuzioni presidenziali, vale la regola che nessun

atto del Presidente è valido in assenza della controfirma.

Il Presidente della Repubblica nella prassi

La figura del PdR viene vista come una figura strutturalmente ambigua. Dovrebbe

rappresentare l’unità nazionale, ma alcuni dei poteri che la Costituzione gli

attribuisce, sono tali da farne all’occorrenza, uno dei protagonisti di scelte politiche.

Tale ambiguità si deve anche al fatto che la Carta Costituzionale ha rinunciato a

chiarire nitidamente quali sono da considerare atti suoi propri e quali frutto della

volontà di altri organi costituzionali, che egli ha il compito di rappresentare solo

dall’esterno. Si badi bene anche per gli atti che più evidentemente appaiono solo

formalmente presidenziali, può portare a meccanismi informali di pressione o

influenza di cui poco si da potere e responsabilità. Nel 2000 si è provveduto alla

modifica dell’art. 48 Cost. (introduzione dei voti per gli italiani all’estero).

I “settennati”

Il Capo provvisorio dello Stato, dopo il referendum del ‘46, fino all'entrata in vigore

della Costituzione repubblicana del ‘48, fu Enrico de Nicola che diventò Presidente

della Repubblica, sino all'elezione di Luigi Einaudi. Il primo mandato presidenziale

che si concluse prima dei sette anni fu quello di Antonio Segni interrotto dopo due

anni e mezzo, per dimissioni volontarie. Si dimise in anticipo rispetto alla naturale

scadenza del mandato Giovanni Leone. Ed infine, pochi mesi prima della cessazione

della carica anche Francesco Cossiga nel ‘92. Era in atto un cambiamento di tutto il

sistema politico (stagione di “mani pulite”). Ultimo caso di dimissioni, fu quello di

Giorgio Napolitano, il quale stava svolgendo il suo secondo incarico da Capo dello

Stato, prima volta nella storia italiana, dimettendosi nel gennaio 2015 perché erano

state approvate le riforme costituzionali da lui poste come condizione di un nuovo

mandato (riforma Renzi-Boschi, respinta dal referendum costituzionale del 4

dicembre 2016).

Le autonomie territoriali

L'organizzazione costituzionale include anche livelli di Governo sub-statale. Le

Regioni e gli enti locali sono organizzazioni differenti dallo Stato. Le Regioni possono

essere ad autonomia ordinaria e a statuto speciale (garantire, grazie a determinati

elementi di peculiarità, un regime di maggiore autonomia rispetto alle altre Regioni).

La presenza delle autonomie regionali produce un’organizzazione del potere

pubblico a livello sub-statale, dal quale scaturisce l’indirizzo politico di ciascuna

Regione. La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città

metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. Tali enti sono titolari di autonomia politica

e normativa. L'autonomia può esprimersi come autonomia finanziaria, intesa come

capacità di reprimere le risorse necessarie a far fronte agli obiettivi che l’ente si è

posto. La scelta del Costituente è stata quella di riconoscere quali enti autonomi, non

solo i Comune e le Province, ma anche le Regioni, enti rappresentativi di comunità

più vaste, dotate di autonomia legislativa, al pari dello Stato .

Le regioni

L'ordinamento regionale

La Costituzione pone una fondamentale distinzione tra Regioni ad autonomia

ordinaria e Regioni ad autonomia speciale, previste dall’art. 116 Cost. (Valle d'Aosta,

Trentino Alto Adige, Friuli Venezia Giulia, Sicilia e Sardegna). Per le altre regioni

speciali la rafforzata autonomia, nasce dalle esigenze di tutela delle minoranze

anche linguistiche: francese in Valle D'Aosta, tedesca e ladina in Trentino Alto Adige,

germanica e slava in Friuli Venezia Giulia. Le Regioni ad autonomia ordinaria hanno

margini di autonomia garantita in modo uniforme della Costituzione. Sono state

istituite nel 1970. Alle Regioni è riconosciuto un certo grado di autonomia finanziaria.

I Consigli regionali possono presentare disegni di legge al Parlamento e chiedere il

referendum abrogativo. Il Presidente su delibera della Giunta regionale, può

impugnare innanzi alla Corte costituzionale una legge o un atto con forza di legge

statale, nonché sollevare un conflitto di attribuzione con lo Stato. L'art. 132 disciplina

il procedimento per la creazione di nuove Regioni o la fusione di quelle esistenti; tale

modifica avviene con legge costituzionale su richiesta di tanti Consigli comunali che

rappresentino almeno un terzo delle popolazioni interessate. La proposta approvata

con referendum dalla maggioranza delle popolazioni stesse. Con legge della

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Repubblica, espressa mediante referendum

, è possibile che singole Province e

singoli Comuni siano staccati