Nozioni diritto urbanistico: Appunti di Diritto amministrativo

Appunti di diritto urbanistico e nozioni di urbanistica per l'esame di diritto amministrativo

Limiti delle pubbliche amministrazioni in materia di pianificazione territoriale

Quali sono i limiti che incontra quel soggetto pubblico al quale la legge (attraverso la norma di relazione o costitutiva di potere: sono quelle norme attraverso le quali un legislatore costituisce in capo a una pubblica amministrazione un potere; con le norme di azione il legislatore regola l'utilizzo di quel potere) dà il potere di pianificare il territorio? Questo soggetto pubblico dal punto di vista pubblico ed edilizio è ciascuna amministrazione comunale, poiché ente territoriale.

Quali sono questi limiti?

Sono dei limiti alla discrezionalità dell'amministrazione comunale, sono individuabili quattro insiemi di limiti, 3 interni al sistema del diritto urbanistico e uno derivante dall'esterno, derivante da altre discipline giuridiche che trovano il loro riferimento materiale nel territorio.

• Limite dell'esistente: quando un'amministrazione compie delle scelte territoriali non può differire da ciò che già esiste, non solo dal punto di vista morfologico ma anche antropico. Va inoltre ricordato che quando l'amministrazione pianifica il territorio applica delle scelte che si applicano a tutto il territorio comunale e non solo a una sezione. Non riguarda soltanto aspetti materiali ma anche le posizioni giuridiche che si sono nel tempo consolidate nel territorio.
• Limite degli standard urbanistici cosiddetti ad operatività differita: vanno distinti dagli standard urbanistici ad operatività immediata i quali trovano applicazione quando manca l'attività di pianificazione; mentre gli standard ad operatività differita sono delle regole che le amministrazioni comunali devono seguire nel momento in cui vanno a realizzare il piano. Sono sostanzialmente quei rapporti massimi tra spazi destinati in sede di pianificazione territoriale a nuovi insediamenti residenziali o produttivi e spazi pubblici da destinare ad attività pubbliche o collettive. Sono esigenze legate a parcheggi, luoghi pubblici, verde pubblico, nuove esigenze della collettività legate alla costruzione di nuovi insediamenti residenziali. Vi sono poi una serie di limiti dettati dal legislatore statale che riguardano le altezze massime degli edifici, le distanze minime tra gli edifici e i limiti di densità abitativa. Nel decreto ministeriale 1444 del 2 aprile 1968 sono contenuti questi rapporti massimi e questi limiti.
• Limite delle direttive dell'amministrazione sovracomunale: il sistema del diritto urbanistico italiano si caratterizza per più livelli di pianificazione che ci fanno quasi dire che il sistema urbanistico del diritto urbanistico italiano è una piramide rovesciata alla cui base c'è la pianificazione urbanistico-territoriale regionale. La pianificazione di livello regionale si esplica attraverso il piano territoriale regionale di coordinamento mentre quella provinciale tramite il piano territoriale provinciale di coordinamento. La presenza di questi livelli costituisce un limite alla discrezionalità comunale poiché i piani sovraordinati danno delle direttive ai piani comunali. La legge 1150 del 1942, meglio nota come legge urbanistica fondamentale, è ad oggi l'unico testo di riferimento statale in materia urbanistica; la legge contempla un livello di pianificazione sovracomunale né provinciale né regionale ossia il piano territoriale di coordinamento, senza la definizione di estensione geografica (non è né regionale né provinciale), la sua redazione era data al ministero dei lavori pubblici. Questa norma è rimasta però lettera morta perché in Italia non è mai stato redatto un piano di coordinamento territoriale ad opera del ministero dei lavori pubblici. Quando si è passati ad un assetto regionale, nel 1948 con la carta costituzionale entra in vigore l'art. 117 che vedeva tra le materie a potestà legislativa concorrente Stato-Regione la materia urbanistica. Questo potere è però stato messo in atto solo dalla fine degli anni sessanta ossia dalla data effettiva di nascita delle regioni. Così le varie regioni si sono dotate di una legge territoriale di governo del territorio.
• Limite degli interessi pubblici differenziati: il potere di pianificazione urbanistica comunale è finalizzato al perseguimento di alcuni interessi pubblici, da questi interessi pubblici si differenziano altri interessi pubblici che trovano nel territorio comunale il loro substrato materiale. Gli interessi pubblici differenziati sono sovraordinati rispetto all'interesse urbanistico, sono più "forti", ed in questo senso limitano la discrezionalità dell'amministrazione comunale. La loro caratteristica di essere forti è sancita dalla stessa carta costituzionale, l'ambiente trova una sua esplicita disposizione nell'art. 117 2° comma, lettera S ed inoltre anche nell'art. 32 della costituzione che tutela il diritto alla salute del cittadino. Questi sono gli interessi pubblici differenziati:
  • Interessa pubblico alla tutela dell'ambiente.
  • Interessa pubblico all'interesse culturale del territorio.
  • Interesse pubblico alla tutela del paesaggio.
  • Interesse pubblico all'ordinato assetto idrogeologico del territorio.
  • Ecc.

Diritto del paesaggio

Che cosa può essere oggetto di un vincolo paesaggistico

Circa il 50% del territorio nazionale è vincolato alla tutela del paesaggio. Mediamente in un caso su due, in questioni legate al territorio si avrà a che fare con la disciplina a tutela del paesaggio. Oggi risponde il decreto amministrativo 2002 del 2004, art. 135, 142, 143 primo comma lettera D. Questi tre articoli individuano tre diverse categorie di ciò che noi chiamiamo "beni paesaggistici".

• Vincoli paesaggistici provvedimentali o beni paesaggistici tutelati per provvedimento (art. 135): il vincolo paesaggistico trova la propria fonte giuridica in un provvedimento amministrativo.
• Vincoli paesaggistici ex legis, ob lege (art. 142): provengono direttamente da scelte fatte dal legislatore.
• Beni paesaggistici da piano (art. 143): in questo caso la fonte giuridica del vincolo si trova in un piano paesaggistico.

Vincoli paesaggistici provvedimentali

L'art. 136 individua alcuni insiemi di immobili sottoponibili a tutela (attenzione, sono sottoponibili non sottoposti!).

• Singoli immobili aventi cospicui caratteri di bellezza naturale (lettera A): devono essere pregevoli sotto il profilo estetico, avere una singolarità geologica o memoria storica.
• Immobili particolari che si distinguono per la loro particolare bellezza (lettera B): a patto che i medesimi edifici non siano già tutelati da un vincolo culturale. Questi sono edifici quali:
  • Ville.
  • Parchi.
  • Giardini.

I beni sottoposti ai punti A e B dell'articolo 136 sono anche detti beni paesaggistici individui o bellezze individue.

• Complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale (lettera C). Sono ivi inclusi anche i centri storici dal 2007.
• Aree territoriali che rappresentano una bellezza panoramica. Andranno tutelate non solo l'area ma anche il punto di vista da cui godere di quel pregio ambientale.

Commento: Alla lettera A, il carattere di cospicua bellezza naturale va integrato con il valore di rarità, inoltre la singolarità geologica deve essere portatrice di un interesse scientifico da parte della comunità scientifica. I parchi ed i giardini non debbono essere solo belli dal profilo estetico ma si deve aggiungere l'importanza della flora soprattutto quando quei parchi o quei giardini si trovano entro i confini di una città. Queste specificazioni all'articolo 136 che ci vengono dallo stesso legislatore ci provengono da un testo legislativo, il regio decreto 1357 del 1940. Questo decreto è ancora in vigore perché nel codice dei beni del paesaggio si dice nell'art. 158 che fino a quando le regioni non attueranno disposizioni legislative di esecuzione del codice, resterà in vigore questo decreto. Questo regio decreto era di esecuzione di una legge che già allora si occupava dei beni paesaggistici per provvedimento. Le leggi 1089 e 1497 del 1939, oggi note come leggi Bottai, nome dell'allora ministro dell'istruzione, presentano la stessa sostanza oggi presente nell'articolo 136 del codice dei beni paesaggistici del 2004. Il legislatore nel 2004 fa rimanere validi gli effetti del decreto regio del 1940, che altro non era che il decreto di esecuzione della legge Bottai. Le lettere A e B fanno riferimento a delle cose immobili con un'estensione territoriale ridotta. Inoltre, in questo articolo si parla di beni possibilmente vincolabili ma non vincolati. Per assoggettarli a vincolo paesaggistico è necessario che intervenga il provvedimento amministrativo di vincolo paesaggistico. Dichiarazione di notevole interesse pubblico: è il nome specifico con cui si indica un provvedimento amministrativo che pone un vincolo paesaggistico su un edificio o su un complesso di edifici. Il substrato normativo è garantito dalle norme presenti negli articoli 137 al 141.

Chi ha il potere di imporre un bene paesaggistico

La risposta è presente negli articoli dal 137 al 141. Il soggetto pubblico in capo al quale è possibile emanare una dichiarazione di notevole interesse pubblico è: la Regione territorialmente competente e dal 2008 anche lo Stato nella figura del Ministero per i beni e le attività culturali e del turismo. Vi sono due precisi riferimenti normativi; l'art. 140 comma 1, dice che è la regione che emana il provvedimento riguardo il vincolo paesaggistico; l'art. 138 comma 3, qui si dice che è fatto salvo il potere del ministero per i beni e attività culturali e del turismo di poter emanare un provvedimento paesaggistico. Tuttavia, i due poteri, quello dello Stato e della Regione, sono autonomi, l'uno non limita l'eventuale esercizio dell'altro. Questa duplicità è garanzia della possibilità di vincolare un bene paesaggistico, perché in questo modo tutto il potere non è in capo a una sola amministrazione ma a due, evitando così vizi distorsivi; questo fatto trova la sua ratio nell'art. 9 della Costituzione dove è scritto che la Repubblica è tenuta a preservare i beni di notevole interesse paesaggistico.

Le disposizioni procedimentali da seguire per una dichiarazione di notevole interesse pubblico sono pressoché identiche per entrambe le amministrazioni.

Procedimento regionale di dichiarazione di notevole interesse pubblico

Disciplinato negli articoli dal 139 al 141. L'art. 137 introduce le commissioni regionali, e dice che ciascuna Regione istituisce una o più commissioni regionali aventi il compito di formulare proposte per le dichiarazioni di notevole interesse pubblico di immobili o di aree. Queste commissioni regionali hanno il compito di formulare proposte per la creazione di vincoli paesaggistici. Queste commissioni sono organi collegiali. La legge ci dà anche disposizioni sulla composizione di questi organi, l'art. 137 dice che farà parte della commissione regionale:

• Il direttore regionale per i beni culturali e paesaggistici,
• Il soprintendente per i beni architettonici e del paesaggio,
• Il soprintendente per i beni archeologici,
• Almeno due responsabili regionali che si occupino di tutela paesaggistica.

I primi tre sono organi statali del Ministero dei beni e attività culturali e del turismo. La commissione potrà essere composta da altre figure di numero non maggiore di quattro ma di comunque nomina regionale, scelti tra i soggetti di tecnici in materia di tutela del paesaggio. Possono essere designate terne di soggetti, richieste alle Università o associazioni che si occupano di conservazione dei beni culturali o paesaggistici. Ciascuna commissione verrà integrata da un rappresentante del corpo forestale dello Stato, qualora la proposta di dichiarazione di notevole interesse pubblico riguardi quella materia (alberi ecc.), se così non dovesse essere l'eventuale provvedimento finale sarà viziato.

Come inizia il procedimento? Tutto inizia con l'atto di iniziativa, ciascun soggetto componente la commissione ha una sorta di potere di iniziativa, ossia sottopongono alla commissione stessa la proposta di sottoporre un edificio o un'area a un vincolo paesaggistico. Oppure altri soggetti pubblici potrebbero proporre alla commissione di imporre un vincolo su un determinato bene, come ad esempio un comune. A questo punto la commissione regionale deve deliberare riguardo la proposta di sottoscrizione del vincolo paesaggistico, se questa dovesse riconoscere valori paesaggistici da tutelare tramite vincolo si attuerà una proposta di dichiarazione di notevole interesse pubblico, in caso contrario il procedimento si ferma qui. Questa proposta è fatta dalla commissione regionale alla Regione e deve avere certi contenuti:

• Proposte per le prescrizioni d'uso dell'immobile o dell'area: non può essere una proposta fine a se stessa. Deve dire cosa si può fare e cosa non si può fare.

In caso di inerzia della commissione il propositore può confezionare la proposta direttamente alla Regione. Una volta formulata la proposta dalla commissione, questa viene fatta oggetto di una qualche forma di pubblicazione, tramite il suo deposito tramite l'albo pretorio delle amministrazioni comunali territorialmente interessate. Tutti i soggetti interessati potranno prendere visione e partecipare al procedimento tramite le cosiddette osservazioni. La notizia di proposta di vincolo deve essere pubblicata in almeno due quotidiani a diffusione regionale, uno a diffusione nazionale e nei siti regionali. La finalità della pubblicità della proposta è legata all'effetto giuridico del procedimento, ossia l'effetto del provvedimento paesaggistico viene anticipato in via interinale dal momento della pubblicazione della proposta. Gli effetti giuridici che vengono attivati sono quelli di un particolare regime giuridico, quello autorizzatorio, ossia la modifica dell'area o dell'edificio sottoposto a vincolo paesaggistico è sottoposto al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica.

Procedimento regionale di dichiarazione di notevole interesse pubblico. Parte 2

Ogni intervento su un'area paesaggisticamente vincolata senza previo rilascio dell'autorizzazione paesaggistica costituisce un abuso edilizio e comporta sanzioni anche dal punto di vista penale oltre che amministrativo. Questo perché si vuole evitare che uno o più soggetti venuti a conoscenza della possibilità di applicazione di vincolo paesaggistico possano intervenire sull'immobile o sull'area mettendo a repentaglio i valori paesaggistici che quella proposta di vincolo vogliono salvaguardare. Tuttavia, si tratta di una soluzione temporanea, se infatti la Regione alla fine del procedimento non apporrà il vincolo paesaggistico questo regime autorizzatorio decadrà, in caso contrario sarà confermato ed integrato. Il comma 2 dell'art. 139 dice che dal momento della pubblicazione decorrono gli effetti dell'art. 136, ossia il regime autorizzatorio. Questo discorso vale solo per le proposte di vincolo che riguardano le lettere C e D dell'art. 136, ossia le cosiddette bellezze d'insieme e le bellezze panoramiche. Per quanto riguarda le bellezze individue il codice all'art. 139 richiede che la proposta di vincolo venga notificata anche ai soggetti proprietari, possessori dell'immobile che la pubblica amministrazione propone di vincolare. Solo dal momento della notifica della proposta scatta il regime autorizzatorio, tra gli elementi che vanno obbligatoriamente notificati ci sono gli elementi identificativi catastali che sono coinvolti nella proposta di vincolo.

Entro certi termini i soggetti interessati possono presentare osservazioni all'amministrazione competente. Sono previsti dei tempi entro i quali si possono presentare queste osservazioni per meglio determinarsi riguardo l'approvazione del vincolo paesaggistico. Dopo questa trafila tutto l'incartamento viene inviato alla Regione, la quale secondo l'art. 140 delibererà dopo aver ricevuto:

• Tutte le osservazioni ed i documenti che sono stati presentati nella fase partecipativa.
• La proposta stessa.

In base a tutto ciò la Regione dovrà assumersi la decisione finale, tuttavia se questa ritiene insufficiente l'istruttoria presentata può sfruttare lo strumento dell'inchiesta pubblica, per valutare o meno la proposta di applicazione del vincolo. Eventualmente espletata l'inchiesta pubblica, entro 60 giorni dalla fine della fase partecipativa la Regione deve emanare il provvedimento relativo alla dichiarazione di notevole interesse pubblico. Questo indica che la Regione è titolare di un potere discrezionale riguardo l'emanazione o meno dell'apposizione di vincolo, ossia può determinarsi sia in senso favorevole che in senso sfavorevole. La dichiarazione di notevole interesse pubblico deve avere certi contenuti, meglio noti come prescrizioni d'uso dell'immobile o dell'area. Si prevedono anche forme di pubblicità dell'approvazione di un vincolo, la dichiarazione di notevole interesse pubblico è notificata nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, nel Bollettino Ufficiale della Regione, inoltre il provvedimento che riguarda bellezze individue è notificato al proprietario, possessore o detentore dell'area, oltre a ciò si deve aggiungere la trascrizione del vincolo in particolari registri detti registri immobiliari (uffici dove ci si reca per avere informazioni sulla vita giuridica di un immobile, tenuto dalla...