Diritto amministrativo - nozioni generali

Estinzione

Di regola il rapporto di lavoro si estingue per dimissione, decadenza, dispensa dal servizio,

collocamento a riposo. Con l’estinzione del rapporto di lavoro nasce un diritto patrimoniale,

quello al trattamento di quiescenza, consistente nella indennità di buona uscita e nella pensione.

Organi di gestione

Gli organi di amministrazione del personale sono di carattere generale e di carattere speciale.

Il rapporto di lavoro subordinato a termine. L’impiego pubblico a contratto

A titolo di esempio il conservatore dei registri immobiliari poteva assumere copisti e pagarli con

i diritti di scritturato. La cosa si spiegava con la particolare posizione dei conservatori, la cui

autonomia li ha fatti considerare assimilabili ai Giudici. Queste forme di lavoro vennero

raggruppate sotto la denominazione di impiego pubblico a contratto.

Disciplina normativa del rapporto di lavoro a termine

La scelta del dipendente avviene intuitu personae e il rapporto sorge con atti variamente

denominati come chiamata, incarico, ecc.. Le prestazioni sono manuali, esecutive o tecniche. Il

dipendente ha diritto a retribuzione e al trattamento previdenziale e ha anche aumenti retributivi,

ma non una carriera. L’estinzione avviene per decorso del tempo; in particolari casi è ammesso

anche il licenziamento.

Il personale non professionale:

rapporti di mandato, di lavoro autonomo, di prestazione professionale

Il personale non professionale, detto anche in passato, onorario perché non retribuito,

comprende coloro che prestano la propria opera senza vincolo di subordinazione a vario titolo,

di mandato, di prestazione professionale, di lavoro autonomo. Larga parte del personale non

professionale è costituito da funzionari. Ma esso non è dipendente, perché non ha un rapporto di

lavoro subordinato, ma svolge tutt’al più e solo in alcuni casi, un’attività di collaborazione

coordinata e continuativa. Una particolare categoria di personale non professionale è quella dei

notai, che sono professionisti preposti ad un ufficio pubblico.

Costituzione del rapporto

La costituzione del rapporto è del tutto diversa da quella del personale professionale. Tra i modi

con i quali costituirla l’elezione diretta o indiretta, seguita da proclamazione, di regola da parte

dello stesso organo eletto; designazione per lo più vincolante, da parte di un corpo o

un’associazione privata, seguita dalla nomina da parte dell’amministrazione pubblica

controllante. Altro modo è la nomina (ad esempio da parte del Governo). Un funzionario

onorario infine può essere tale anche ratione officii per il fatto di essere titolare di altro ufficio:

in tal caso si dice che esso fa parte di diritto dell’organo.

A regolare questo genere di rapporto sono poste cause di ineleggibilità e incompatibilità: le

prime invalidano la preposizione o elezione mentre le seconde impongono solo l’obbligo di

scegliere tra i 2 uffici incompatibili tra loro.

Prestazioni delle parti

L’attività è svolta senza vincoli di subordinazione; non esiste né è configurabile carriera. In

origine non era previsto compenso.

Estinzione del rapporto

L’estinzione del rapporto è retta dalle norme più diverse. Vi sono casi in cui il rapporto ha una

durata determinata, casi nei quali esso può rinnovarsi per un’eguale durata per un infinito

numero di volte e casi nei quali può rinnovarsi per un’eguale durata per un numero limitato di

volte (Presidenti degli Enti pubblici limite di 2 rielezioni, Governatore della Banca d’Italia

anche a vita).

La dirigenza

Una posizione particolare è quella dei dirigenti categoria individuata dal decreto del Presidente

della Repubblica n. 748 del 30 giugno 1972 per lo Stato.

Il decreto legislativo n. 29 del 1993 dispone ora che i dirigenti siano ordinati in 2 fasce; nella

prima sono inquadrati i dirigenti di uffici dirigenziali generali, nella seconda gli altri.

Disciplina della dirigenza statale

L’accesso alla qualifica di dirigente (seconda fascia) avviene a seguito di concorso per esami.

Alla prima fascia accedono i dirigenti della seconda che abbiano ricoperto incarichi di direzione

di uffici dirigenziali generali per almeno 5 anni con risultati positivi. Gli incarichi di direzione

degli uffici sono conferiti a tempo determinato, per una durata non inferiore a 2 anni e non

superiore a 7. Possono essere rinnovati e revocati. Possono, nel limite del 5%, essere conferiti

con contratto a tempo determinato ad estranei all’amministrazione.

Il dirigente di uffici dirigenziali generali ha 3 ordini di compiti: quelli funzionali all’attività del

ministro, quelli funzionali all’ufficio direzione generale, di regola, dei ministeri e quelli relativi

a rapporti con organi consultivi e giurisdizionali.

I dirigenti sono ora regolati anche essi da contratti collettivi. Da notare come in Inghilterra l’alta

amministrazione è in grado di reclutare i migliori laureati di Oxford e Cambridge.

Il rapporto di lavoro con gli enti pubblici economici

Rapporti di lavoro di stampo privatistico.

Il personale non professionale e non volontario

La pubblica amministrazione può valersi anche di personale le cui prestazioni sono

autoritativamente imposte (la prescrizione obbligatoria).

LA FINANZA

I mezzi dell’azione amministrativa: dai beni alla finanza

Per lungo tempo, per mezzi dell’azione amministrativa si sono intesi, quasi esclusivamente, i

beni pubblici, in particolare quelli immobiliari. Più tardi le entrate patrimoniali sono andate

riducendosi (oggi rappresentano meno dello 0,5 del totale delle entrate). Quella moderna è

dunque una finanza da tributi, non una finanza da patrimonio. Se tra i molti mezzi di cui si vale

l’amministrazione ce n’è uno che ha un posto determinante questo è composto dalle risorse

finanziarie, costituite a loro volta di beni, come il denaro. Le pubbliche amministrazioni centrali

sono divenute i maggiori intermediari finanziari; basti dire che la quota della spesa pubblica sul

reddito nazionale era nel 1910 del 15%, oggi circa del 50%.

Il sistema finanziario pubblico.

Accentramento delle entrate e decentramento delle spese

La caratteristica principale del sistema finanziario pubblico italiano è costituita

dall’accentramento delle entrate ed il decentramento della spesa (per l’esattezza da un

decentramento territoriale, a favore di Regioni, Province e Comuni e da un decentramento per

servizi, a favore di enti pubblici nazionali). Quasi tutte le entrate tributarie sono percepite dagli

uffici centrali e periferici dello Stato ed affluiscono al Tesoro dello Stato. Le spese invece, oltre

che dai ministeri e dagli uffici periferici da essi dipendenti, sono decise e poste in essere anche

da enti nazionali, da Regioni, Comuni, ecc.. Il divario tra accentramento delle entrate e

decentramento delle spese tuttavia si è andato attenuando per ciò che riguarda Regioni ed enti

locali sul finire del secolo in corrispondenza con i trasferimenti di compiti alla periferia e con il

riconoscimento di maggiore autonomia agli enti locali.

Il ciclo del bilancio

La seconda caratteristica del sistema finanziario italiano è al contrario della prima, comune a

tutti gli ordinamenti moderni. Essa consiste in un assetto procedurale di tipo circolare con un

flusso continuo di atti. Questi sono, nello Stato, il documento di programmazione economico-

finanziaria pluriennale, il bilancio di previsione pluriennale, la legge finanziaria, il bilancio di

previsione annuale, gli atti amministrativi di programmazione, di impegno, liquidazione,

ordinazione e pagamento della spesa, il rendiconto generale dello Stato.

Le fasi di ciascun ciclo sono in successione necessaria tra di loro, per cui non si può aprire la

seconda se la prima non si è conclusa, né la terza se non si è conclusa la seconda, ecc.. Ad

esempio un ministro non può emanare un decreto di impegno di spesa se il bilancio di

previsione non è approvato e la tesoreria non può provvedere al pagamento se la spesa non è

stata impegnata, ecc..

La finanza come misura effettiva della funzione. La disciplina contabile

Il decreto legislativo n. 300 del 30 luglio 1999 ha disposto, a decorrere dalla nomina del primo

governo successivo ad elezioni politiche, la soppressione dei 2 ministeri finanziari (finanze e

tesoro, bilancio e programmazione economica) e l’istituzione del Ministero dell’economia e

delle finanze, che svolge le funzioni di ambedue gli apparati precedenti.

La dimensione operativa di un ufficio è misurata dalle risorse di cui dispone e si può dunque

dire che la finanza è in grado di condizionare l’effettività delle funzioni, per cui se ordinamento

delle funzioni e ordinamento funzionario non combaciano il primo è costretto all’inoperatività.

La finanza come mezzo di direzione dell’amministrazione

Gli uffici finanziari dell’amministrazione

Gli uffici finanziari dopo l’unità, erano uffici propri dell’amministrazione attiva, ordinati come

sezioni annesse agli uffici amministrativi e a questi subordinati. Essi però acquisirono presto

una propria organizzazione e vennero denominati ragionerie. Le ragionerie dei Ministeri,

denominate centrali, acquisirono un potere molto grande, operando o come organo istruttorio

del ministro in tutte le attività del ministero o persino come organo di controllo dell’operato del

ministro. L’attività finanziaria, allontanata da quella amministrativa diventò autonoma e

cominciò a sovrapporsi ad essa.

Il passaggio degli uffici finanziari al Tesoro

Nel 1923 la legge De Stefani di disciplina della contabilità dello Stato distaccò le ragionerie

centrali dai ministeri ponendole alle dipendenze della Ragioneria generale dello Stato, ufficio

del Ministero delle finanze (poi del Tesoro). Ulteriori passi furono fatti, successivamente,

ponendo l’ufficio di ragioniere centrale dello Stato su un grado superiore a quello dei più alti

uffici centrali e istituendo ragionerie anche a livello regionale e provinciale. Veniva in tal modo

creato un corpo unico, distaccato dalle amministrazioni ma presente in ognuna di esse e posto

alle dipendenze del Tesoro. Esso ha costituito, dopo di allora e per quasi mezzo secolo, la spina

dorsale dell’amministrazione pubblica.

Finanza funzionale e finanza strumentale

Se si compara la finanza con le funzioni, l’organizzazione e il personale, si nota una differenza:

la finanza è sottoposta a revisione annuale, nel corso di quella procedura che si chiama di

bilancio ma va oltre il bilancio; gli altri elementi dell’amministrazione invece sono

relativamente stabili nel senso che non sono necessariamente sottoposti a revisione periodica.

Spese di funzionamento e spese finali

Le risorse finanziarie si dividono in 2 categorie a seconda che riguardino il funzionamento

dell’apparato amministrativo o gli interventi da esso svolti. La prima è definibile finanza

strumentale, la seconda finanza finale o funzionale. Ora, mentre la finanza funzionale ha un

certo grado di variabilità, la finanza strumentale è fondamentalmente stabile. La prima infatti

varia in proporzione diretta al variare delle funzioni dell’amministrazione mentre la seconda ha

un minore grado di variazione. Le 2 finanze sono distinte ma non separate.

Bilancio e legge finanziaria

La legge n. 468 del 5 agosto 1978 ha codificato la distinzione tra bilancio e legge finanziaria

introducendo proprio quest’ultima. La successiva legge n. 362 del 23 agosto 1988 ha introdotto

il documento di programmazione economico-finanziaria, che definisce la manovra di finanza

pubblica per il periodo compreso nel bilancio pluriennale. Documento di programmazione

economico-finanziaria, legge finanziaria, da un lato, e bilancio annuale di previsione dall’altro,

non hanno la stessa estensione. I primi si limitano alla manovra di politica economica e quindi

hanno ad oggetto solo, o prevalentemente, gli interventi amministrativi. Il secondo include sia

gli interventi amministrativi sia il finanziamento del funzionamento dell’amministrazione. Per

cui il bilancio, pur avendo formalmente ad oggetto anche gli interventi amministrativi,

sostanzialmente è limitato alle decisioni sulla finanza strumentale. Questa differenza di oggetto

si riflette sulla struttura e sull’efficacia dei 2 atti. Quanto alla struttura il bilancio è articolato in

unità revisionali di base mentre la legge finanziaria è ordinata per progetti, nel senso che vi

predominano le funzioni. Quanto all’efficacia con l’introduzione nel 1978 della legge

finanziaria si è mutato l’assetto precedente, nel quale il bilancio costituiva il principale atto di

indirizzo politico. La funzione di indirizzo politico annuale nel nuovo ordinamento è assorbita

dal documento di programmazione economico-finanziaria e dalla legge finanziaria. Il bilancio

invece è stato trasformato in mero atto di indirizzo amministrativo. Si può dunque affermare che

legge finanziaria e bilancio non sono tra di loro in quel rapporto che la successione temporale

suggerirebbe, ma hanno oggetti, struttura ed efficacia diversi. Solo in parte si sovrappongono

ma per quella parte il bilancio si limita a recepire le decisioni prese con legge finanziaria.

I vincoli comunitari

L’art. 104 del Trattato UE stabilisce che gli Stati membri devono evitare disavanzi pubblici

eccessivi (non superiore al 3% e debito pubblico non superiore al 60% del PIL). 2 procedure per

garantire il rispetto di questi vincoli. La prima è una procedura di allarme preventivo prevista

dal c.d. patto di stabilità che prevede preparazione di un programma da parte dello Stato

membro esaminato dal Consiglio UE che può inviare raccomandazioni in merito. C’è inoltre un

patto di stabilità interno, secondo il quale gli enti territoriali debbono concorrere alla

realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica europea indicati dal patto di stabilità esterno. La

seconda è una procedura di sorveglianza prevista dall’art. 104 del Trattato che si articola in una

fase di accertamento e in una di formulazione di raccomandazioni, in una eventuale di

intimazione e in un’ultima, anch’essa eventuale, sanzionatoria.

IL PROCEDIMENTO

Dall’atto al procedimento

Le funzioni sono articolate in uffici dotati di poteri, ai quali sono preposti titolari ed

attribuite dotazioni finanziarie, allo scopo di raggiungere un risultato, indicato dai fini

in cui le funzioni, tra l’altro, consistono. Molte delle attività dell’amministrazione

servono per ordinare gli strumenti per svolgere le proprie funzioni: ad esempio

reclutano personale, lo trasferiscono, ne regolano la carriera, raccolgono risorse

finanziarie e le distribuiscono agli uffici amministrativi. In secondo luogo

programmano sia la propria sia l’attività dei privati. In terzo luogo regolano l’attività

dei privati, concedendo, vietando, ecc.. In quarto luogo erogano servizi, in quinto

conferiscono somme di denaro (stipendi e pensioni). Tutte queste attività, molto

disparate, hanno elementi in comune. In primo luogo sono parzialmente programmate

nel senso di essere previste da leggi e nel senso che gli uffici ne preordinano il

succedersi. In secondo luogo sono specializzate nel senso che si fondano sulla divisione

del lavoro tra gli uffici. In terzo luogo sono parzialmente sequenziali e cioè si ordinano

in flussi.

L’ordinamento dell’attività in sequenze

Ogni organizzazione complessa (l’amministrazione è l’organizzazione complessa per

eccellenza) ordina la propria attività in flussi. Nessuna decisione si esaurisce in un solo atto.

Disattenzione per il procedimento

Definizioni di procedimento: serie di atti ed operazioni funzionalmente collegati in relazione ad

un unico effetto; in realtà è qualcosa di più di un’attività preparatoria, in quanto esso è il

riflesso, nell’attività, dell’organizzazione. Insomma il procedimento è il profilo dinamico

dell’organizzazione.

Funzioni del procedimento

Il procedimento ha una funzione organizzativa in senso dinamico; completa il disegno

organizzativo, che non può, come invece può fare appunto il procedimento, il posto di ciascun

ufficio nel corso dell’attività. Il procedimento serve in secondo luogo come mezzo di

composizione degli interessi. Il procedimento svolge il compito, per così dire, di superlegge o di

decisione di secondo grado, con funzione di soluzione di conflitti tra interessi collettivi, che,

divenuti pubblici, si riproducono nell’amministrazione. Esso fissa le regole attraverso le quali

dare la prevalenza ad alcuni interessi pubblici rispetto ad altri. In terzo luogo il procedimento

serve a porre limiti all’attività amministrativa, definendo gli effetti degli atti di ogni ufficio, al

fine di rendere verificabile l’attività amministrativa. Attraverso la determinazione

procedimentale il Giudice è in grado di risalire dall’atto impugnato, procedendo all’indietro, agli

atti che hanno contribuito a formarlo

Procedimento e processo. Il procedimento come forma della funzione

amministrativa

E’ stato probabilmente proprio il legame tra procedimento e processo, quello per cui il secondo

controlla il primo, a indurre la scienza del diritto amministrativo verso una configurazione

dell’uno e dell’altro come specie di un genere unico. Così inteso il procedimento altro non è che

la forma di esplicazione della funzione amministrativa.

Tuttavia, la sequenza definita procedimento ha struttura più complessa e varia di quella

processuale, articolata in un’iniziativa, un’istruttoria, una decisione. Non che questi non siano

presenti nel procedimento; ma sono ordinati in sequenze che presentano minor grado di

tipizzazione. E’ vero che l’articolazione nelle 3 fasi indicate è presente anche nell’attività

amministrativa, ma racchiudere in esse la struttura di base del procedimento significa

semplificare la realtà giuridica.

Perchè il procedimento non è assimilabile al processo

Mancano nel procedimento innanzitutto 2 requisiti soggettivi del processo: la terzietà

dell’autorità pubblica procedente e il contraddittorio tra le parti. Ma le differenze principali tra

procedimento e processo stanno proprio nel modo in cui è regolata, nei 2 casi, la sequenza.

Questa ha inizio con l’atto di iniziativa, che può essere di ufficio o di privati (detta in questo

caso, impropriamente, di parte). Tralasciando il primo effetto, quello propulsivo, che è comune,

avendo sia il Giudice sia l’amministrazione l’obbligo di provvedere, quando si passa al secondo

effetto dell’atto di iniziativa, quello di definire l’oggetto del procedimento, si nota che, mentre il

Giudice non può andare, di regola, oltre la domanda dell’attore, la pubblica amministrazione

procedente non è strettamente vincolata all’oggetto definito dall’atto di iniziativa, potendo

ampliarne l’oggetto. Si può quindi rilevare che l’iniziativa non sta al procedimento come

l’iniziativa processuale sta al processo.

Quanto all’istruzione, essa serve ad acquisire gli interessi e a consentire la rappresentanza dei

fatti. All’uno e all’altro nel processo si provvede attraverso l’acquisizione delle prove. Nel

procedimento, i primi vengono raccolti attraverso dichiarazioni di giudizio per lo più definite

pareri, i secondi attraverso dichiarazioni di scienza, quali ispezioni, certificazioni, ecc.. Né gli

uni né gli altri sono atti probatori, dovendo essere soltanto verificati, né sono ordinati rispetto

alla decisione allo stesso modo delle prove. Anche la decisione del procedimento è diversa dalla

decisione del processo. Quest’ultima ha il c.d. effetto di cosa giudicata, la prima ha invece

carattere di imperatività. Infine, oltre a decisioni interlocutorie e provvisorie, nel procedimento

amministrativo sono frequenti decisioni negative, nel senso di decidere di non decidere. In

sostanza, mentre nel processo esiste una regola della decisione (per cui il Giudice deve decidere

in ogni caso ed è determinato il criterio cui deve attenersi nel decidere), nel procedimento la

scelta della regola di decisione fa parte della stessa discrezionalità amministrativa. Si aggiunge,

per concludere, che se il procedimento è una sequenza, non ogni sequenza è poi ordinata come

un processo.

Varietà di strutture procedimentali

Il processo si presenta come una sequenza articolata in relazione al modello diretto a regolare il

gioco tra Giudice e parti. La codificazione processuale civile e penale ha disegnato tale

sequenza in forme unitarie. Il procedimento invece è una sequenza ordinata non secondo un

modello unico ma corrispondentemente a tanti modelli, imposti dagli interessi o fini pubblici o

dalle loro interferenze.

I procedimenti sono di varia natura. Alcuni sono semplici, altri complessi, alcuni hanno un solo

atto con funzione propulsiva, altri hanno più atti di iniziativa. Anche l’istruttoria e la decisione

possono consistere di uno o più atti. Mentre in alcuni procedimenti una articolazione in 3 fasi,

iniziativa, istruzione e decisione, è facilmente discernibile, in altri vi sono articolazioni più

complesse. La ricostruzione di tutte queste sequenze in termini di iniziativa, istruzione e

decisione, nonché in termini di subprocedimenti, per le fasi interne, e di procedimenti collegati

per i procedimenti composti, costituisce in verità una forzatura della realtà giuridica. Il Giudice

amministrativo, in tempi recenti ha anticipato la tutela, consentendo l’autonoma impugnazione

di atti che, secondo il punto di vista suesposto, sono endoprocedimentali.

Non sempre la legge fissa il contenuto del provvedimento, limitandosi a determinare le modalità

della sua formazione, e cioè il procedimento. Questo dunque sarà modellato dagli interessi ai

quali deve dare ordine.

Principi giurisprudenziali comuni ai procedimenti

Necessarietà

Il primo principio è quello della necessarietà del procedimento stesso, nel senso che, se

l’esercizio di un’attività è subordinato dalla norma a un procedimento e, nel suo corso, a pareri,

intese o altri atti, la decisione assunta senza aver prima espletato gli adempimenti procedurali

previsti è illegittima. Analogo principio è stato affermato anche nel caso in cui la norma non

disponga espressamente sul procedimento, per cui è principio del procedimento l’obbligo

dell’istruzione, della verifica dei fattori economici intervenienti e della ponderazione degli

interessi.

Esattezza e completezza della rappresentazione dei fatti e degli interessi

Il secondo principio è quello della esattezza e completezza della individuazione e della

rappresentazione dei fatti e degli interessi. Se i fatti risultano inesistenti, o essenzialmente

diversi da come li ha intesi o prospettati l’amministrazione, il provvedimento amministrativo è

illegittimo. Oltre ad essere esatta, l’individuazione e rappresentazione dei fatti deve essere

completa: l’amministrazione deve valutare e definire l’intero contesto formale e materiale,

acquisendo una conoscenza piena ed esauriente delle circostanze relative alla situazione

concreta. Altrettanto vale per gli interessi. Questi principi, fatti valere attraverso le figure

sintomatiche del travisamento dei fatti o dell’errore di fatto o dell’illogicità manifesta,

riguardano in sostanza, gli effetti che l’istruzione produce sulla decisione.

Coerenza e logicità

Il terzo principio è variamente definibile come coerenza, congruità, logicità o ragionevolezza e

trova applicazione in un gran numero di casi. Secondo questo principio deve esservi

corrispondenza tra le premesse dalle quali l’amministrazione ha preso le mosse e il

provvedimento che ne è la conseguenza. In altre parole, la decisione deve essere coerente con i

suoi presupposti. Inoltre, i fatti e gli interessi debbono essere valutati in modo logico e

razionale. Questo principio viene fatto valere attraverso le figure sintomatiche di eccesso di

potere denominate illogicità manifesta, illogicità e contradditorietà, motivazione illogica.

Imparzialità

Il quarto principio è quello della imparzialità. Esso trova il suo fondamento nella Costituzione

(art. 97) e ha numerose applicazioni. Il principio di imparzialità viene fatto valere come

principio del rispetto dei criteri di massima già fissati o dell’obbligo della previa determinazione

dei criteri di massima. Nel primo senso viene inteso come necessità di osservare criteri o regole

adottati precedentemente e seguiti in decisioni comparabili. Nel secondo senso viene enunciato

come obbligo di previa determinazione di standards e criteri generali da adottare nelle

successive decisioni che comportino comparazione o che incidano nelle sfere istituzionali libere

di privati. Questo principio si è affermato a mezzo delle figure sintomatiche della

ragionevolezza, della contradditorietà, della violazione di circolare, nonché, con applicazione

diretta, da parte del Giudice amministrativo, del principio costituzionale stesso.

Trasparenza, proporzionalità e standards

Minor uso è stato fatto finora, da parte dei Giudici, del principio che può dirsi, secondo l’uso

francese, della trasparenza amministrativa o della conoscibilità del procedimento. Si tratta dei

casi in cui viene affermato dal Giudice l’obbligo di motivazione (sempre quando si tratti di

provvedimenti sanzionatori o limitativi della sfera di autonomia dei privati), o si controlla la

sufficienza della motivazione, o viene affermato l’obbligo della esternazione dei presupposti di

fatto e delle valutazioni per ricostruire l’iter logico della procedura.

Appare in corso di formazione un ultimo principio, relativo alla decisione, consistente nel

necessario raffronto tra i vari modi di realizzazione dello scopo e nell’obbligo della ricerca delle

diverse soluzioni.

L’affermazione di standards costituisce uno degli sviluppi più interessanti del diritto

amministrativo e trova la sua origine, così come il procedimento al quale si applica, nel

moltiplicarsi degli interessi pubblici necessari e di quelli comunque presenti nel procedimento.

Le amministrazioni possono variamente comporre tali interessi ma non possono non rispettare

nel far ciò, altri interessi o principi. Questi non possono mai soccombere nei confronti di altri

interessi, quelli primari, perché sono una componente essenziale dell’azione amministrativa. In

questo senso, sono interessi di secondo grado o principi del procedimento.

Cosiddetto giusto procedimento

Il principio del giusto procedimento è stato enunciato dal Giudice costituzionale. Secondo

quest’ultimo, il principio si trae dalla legislazione ordinaria (ciò che no ha impedito alla Corte

costituzionale di farlo valere come regola di rango superiore). Quando il legislatore ordinario

dispone che si apportino limitazioni ai diritti dei cittadini, la regola, che il legislatore

normalmente segue, è quella di enunciare ipotesi astratte, predisponendo un procedimento

amministrativo, attraverso il quale gli organi competenti provvedono ad imporre concretamente

tali limiti, dopo gli opportuni accertamenti e dopo avere messo i privati in condizione di esporre

le loro ragioni, sia a tutela dei propri interessi, sia a titolo di collaborazione nell’interesse

pubblico. Il principio detto del giusto procedimento ha una applicazione limitata solo ad alcuni

procedimenti.

La codificazione del procedimento: aspetti comparati

Austria per prima, nel 1925, adottò 5 provvedimenti legislativi contenenti disposizioni generali

sul procedimento con una impostazione processualistica (introduzione, istruzione, decisione,

impugnazione, esecuzione). Poi l’Administrative Procedure Act statunitense adottato nel 1946.

Infine la legge tedesca del 1978 (più di 100 att.). Vi sono Paesi dove si è preferito non adottare

una legge sul procedimento ma regolare con leggi separate singoli aspetti dell’attività

amministrativa e dei rapporti tra amministrazione e cittadini. E’ il caso della Francia.

Funzioni della codificazione del procedimento

La disciplina legislativa del procedimento amministrativo può avere 3 diverse funzioni:

1) limitare e dare una forma alla discrezionalità amministrativa;

2) limitare il potere dei Giudici;

3) limitare la discrezionalità delle autorità regionali o locali, con l’effetto di centralizzare il

governo dei diritti dei cittadini.

Contro la funzione di limitare e dare una forma alla discrezionalità amministrativa vengono

solitamente presentati 4 argomenti:

1) amministrazione eccessivamente rigida;

2) troppo diritto è intollerabile,

3) non c’è bisogno di una legge sul procedimento perché il Governo deve dare conto della

sua attività al Parlamento;

4) il Governo può autolimitarsi contenendo volontariamente la sua discrezionalità.

Secondo l’autore nessuno di questi argomenti ha un fondamento.

Contro la funzione di limitare il potere dei Giudici viene usato l’argomento che la legge è

meccanica e uniforme, mentre i Giudici sono elastici, possono adattare il diritto ai singoli casi,

procedono incrementalmente. Ma questo ragionamento non tiene conto del fatto che anche i

Giudici incontrano dei limiti e che vi sono campi nei quali essi non entrano.

Contro la funzione di limitare la discrezionalità delle autorità regionali o locali, con l’effetto di

centralizzare il governo dei diritti dei cittadini si oppone il ragionamento contrario del

decentramento e della sua opportunità. Ma, osserva l’autore, il decentramento si vede e va

applicato da e in altri settori dovendo assicurare uniformità a quello relativo alla forma dei

criteri di adozione dei provvedimenti amministrativi.

Tipi di disciplina legislativa del procedimento

La legge federale degli Stati Uniti è composta di 16 artt.; quella italiana di 31; tedesca 103;

spagnola 143. Nelle leggi dei vari Paesi pur tra differenze di varia natura, vi sono affermati il

principio di imparzialità o di neutralità, quello di pubblicità (o di apertura o di accesso ai

documenti amministrativi), quello di equità o di natural justice (definito anche come diritto di

essere ascoltati), quello di ragionevolezza, quello di proporzionalità, l’obbligo di motivazione.

Una variabile importante è il tipo di tutela giudiziaria assicurata, la sua estensione e la sua

effettività. Le leggi comunque seguono modelli diversi dei quali i più importanti sono quello

giudiziario (austriaco9 e quello della rappresentanza degli interessi (nordamericano).

Effetti della disciplina

Per quanto riguarda il sistema giudiziario le leggi sul procedimento amministrativo hanno un

duplice effetto: da un lato limitano il potere i poteri dei Giudici perché escludono che il

procedimento amministrativo possa essere sottoposto a principi di formazione giudiziaria;

dall’altro ampliano i suddetti poteri perché, alla fine, i Giudici avranno comunque l’ultima

parola sull’applicazione della legge.

Le Costituzioni più recenti (greca 1975, portoghese 1976, spagnola 1978) includono principi

generali sul procedimento amministrativo.

Principi legislativi sul procedimento amministrativo

La legge 7 agosto 1990 n. 241, ha invertito la tendenza precedente stabilendo alcuni principi sul

procedimento. Questa legge non può essere definita legge generale sul procedimento

amministrativo. Essa non contiene una tipologia dei singoli procedimenti né regola tutti i

principi del procedimento, né, quando lo fa, si applica come norma generale.

Motivi della disciplina legislativa italiana

Ciò nonostante, la legge del 1990 costituisce un’autentica rivoluzione amministrativa. Essa, in

primo luogo serve per diminuire il disorientamento del cittadino, poi, via via, per assicurare

all’interno delle amministrazioni un giusto equilibrio, per garantire le situazioni giuridiche

soggettive dei cittadini. D considerare che nel ventennio precedente il 1990 si sono moltiplicati i

corpi amministrativi dotati di autonomia (specialmente statutaria) e indipendenza (dalle Regioni

alle Università) e la giustizia amministrativa ha registrato un grande sviluppo con l’istituzione

dei T.A.R..

I dieci principi della legge del 1990

La legge dettante principi sul procedimento amministrativo non dispone in termini di diritto

amministrativo sostanziale, ma fissa solo alcune forme e procedure per arrivare al

provvedimento. Non vincola a norme sostanziali ma a regole da rispettare. La legge n. 241 del

1990 dunque, stabilisce una decina di principi a carattere generale o residuale.

1) Comunicazione dell’avvio del procedimento (artt. 7 e 8).

Deve essere fatta ai destinatari del provvedimento finale, a coloro che debbono intervenire nel

procedimento e a coloro che possono avere un pregiudizio dal provvedimento. La

comunicazione è fatta in forma personale o mediante forme di pubblicità idonee. E’ esclusa,

oltre che per gli atti normativi, per gli atti amministrativi di pianificazione e di programmazione

e per quelli tributari.

2) Diritto di prendere visione degli atti del procedimento (art. 10).

Ne godono sia i soggetti destinatari della comunicazione di inizio del procedimento, sia

qualunque soggetto portatore di interessi pubblici o privati, nonché i portatori di interessi diffusi

costituiti in associazioni o comitati. Sono esclusi gli atti per i quali non vi è diritto di accesso e

quelli per i quali non vi è obbligo di comunicare l’avvio del procedimento.

3) Intervento nel procedimento e presentazione di memorie scritte e documenti (artt. 9 e 10).

Vi hanno diritto i soggetti sopra indicati. E’ escluso per gli atti per i quali non vi è obbligo di

comunicazione dell’avvio del procedimento. La parola partecipazione va intesa in senso

generico e atecnico, non nel senso stretto e rigoroso del termine.

4) Termine per rendere pareri e valutazioni tecniche (artt. 16 e 17).

Se un termine non è già fissato da leggi o regolamenti, esso è di 90 giorni dal ricevimento della

richiesta. Per particolari motivi, il termine può essere raddoppiato per i pareri. Decorso il

termine, l’amministrazione che ha richiesto il parere può procedere indipendentemente da esso;

quella che ha bisogno di valutazioni tecniche può chiederle ad altri organismi amministrativi, ad

enti pubblici o a istituti universitari.

5) Conferenza di servizi e accordo tra amministrazioni (art. 14, modificato nel 1993, nel 1995

e nel 1997).

Quando occorre ponderare più interessi pubblici o siano prescritti intese, concerti, nullaosta o

assensi, può essere compiuto, anche su richiesta dell’interessato, un esame contestuale in una

conferenza di servizi, che si conclude con determinazioni concordate, che sostituiscono gli atti

predetti. La conferenza di servizi è un mezzo di semplificazione dell’attività amministrativa:

questo risultato è raggiunto non eliminando uno o più atti del procedimento ma rendendo

contestuale la decisione di più amministrazioni. La conferenza di servizi può concludersi con un

accordo unanime. In caso di dissenso, sono previste 2 procedure, una generale e una speciale.

Secondo quella generale, la conclusione della maggioranza è comunicata al Presidente del

Consiglio dei Ministri, o al Presidente della Regione o al Sindaco, a seconda

dell’amministrazione procedente o dissenziente; questo, previa delibera del Consiglio dei

Ministri o del Consiglio regionale o di quello comunale, può, entro 30 giorni, sospendere la

decisione e fare osservazioni. La conferenza può prendere poi entro 30 giorni, una nuova

decisione che tenga conto delle osservazioni. Decorso il termine senza una decisione la

conferenza è sciolta. La procedura speciale si applica quando il dissenso proviene da

un’amministrazione che tuteli l’ambiente, il paesaggio o il territorio, il patrimonio storico-

artistico o la salute. In questo caso l’amministrazione procedente può chiedere direttamente al

Presidente del Consiglio dei Ministri di rimettere la decisione al Consiglio dei Ministri.

6) Responsabile del procedimento (artt. 4, 5 e 6).

Anche questo si applica ove un responsabile non sia già direttamente stabilito per legge o

regolamento.

7) Determinazione del termine per provvedere (art. 2).

La legge dispone che, se non sia già disposto per legge o per regolamento, le pubbliche

amministrazioni determinano e rendono pubblico, per ciascun tipo di procedimento, il termine

entro il quale esso deve concludersi. Se le amministrazioni non provvedono, va rispettato un

termine residuale minimo, stabilito dalla legge stessa (30 giorni). Decorsi inutilmente i termini,

l’interessato può fare domanda all’autorità superiore, perché provveda entro 30 giorni.

8) Obbligo di provvedere, o meglio di concludere il procedimento con un provvedimento

espresso (art. 2).

9) Contenuto necessario del provvedimento: obbligo di motivazione e di indicazione del

termine e dell’autorità alla quale è possibile ricorrere (art. 3). In particolare, il primo riguarda

tutti gli atti amministrativi (non quelli generali, né gli atti normativi).

10) Diritto di accesso ai documenti amministrativi (artt. 22-27).

Chiunque vi abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti (e quindi,

innanzitutto il destinatario del provvedimento amministrativo), ha diritto di accesso ai

documenti amministrativi. Il diritto di accesso è a sua volta procedimentalizzato: occorre fare

richiesta motivata; si attua mediante esame o estrazione di copia. Contro il rifiuto, entro 30

giorni, si può ricorrere al T.A.R., che, entro altri 30 giorni, può ordinare l’esibizione dei

documenti richiesti.

Ambito soggettivo e oggettivo

Esaminiamo ora ambito soggettivo e oggettivo di applicazione dei principi. Quanto al primo, la

legge si applica a tutte le pubbliche amministrazioni (artt. 2 e 4). Essa opera come legge di

principio per le Regioni a statuto ordinario, mentre quelle a statuto speciale e le Province

autonome di Trento e Bolzano debbono provvedere, entro un anno, ad adeguare i rispettivi

ordinamenti alle norme fondamentali della legge (art. 29).

Quanto all’ambito soggettivo, non tutta la legge riguarda ogni tipo di procedimento. I principi

tuttavia valgono per tutti i procedimenti. Però, i principi della conferenza di servizi e del termine

per i pareri e le valutazioni tecniche (art. 14 e artt. 16 e 17) non si applicano alle

amministrazioni che curano interessi relativi all’ambiente, al paesaggio e al territorio, alla salute

dei cittadini.

L’applicazione della legge sul procedimento nella giurisprudenza

Il mancato avviso di avvio del procedimento è stato considerato illegittimo, tanto da rendere

illegittimo il procedimento finale. I Giudici hanno collegato l’avviso di avvio del procedimento

non solo ad un’esigenza di difesa (per consentire il contraddittorio) ma anche alla necessità di

accertamenti e di ottenere, a questo scopo, la partecipazione collaborativa degli interessati.

Hanno dunque fatto valere l’istituto non solo in funzione dell’interesse del cittadino, ma anche

in funzione dell’interesse della pubblica amministrazione.

Il diritto di accesso è stato considerato situazione giuridica soggettiva piena ed autonoma, non

strumentale alla impugnazione del provvedimento finale e infine, l’accesso è consentito non

solo a carico dei concessionari, ma anche di tutti gli altri gestori di servizi pubblici.

La semplificazione e accelerazione

L’art. 2 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, relativo alla semplificazione e accelerazione dei

procedimenti amministrativi, costituisce la naturale continuazione della legge n. 241 del 1990. I

criteri e i principi fissati dalla legge sono:

1) semplificazione dei procedimenti amministrativi, in modo da ridurre il numero delle fasi

procedimentali, il numero delle amministrazioni intervenienti, la previsione di atti di

concerto e di intesa;

2) riduzione dei termini per provvedere;

3) regolazione uniforme dei procedimenti dello stesso tipo che si svolgono presso diverse

amministrazioni;

4) riduzione del numero e accorpamento dei procedimenti omogenei;

5) unificazione in sede regionale o provinciale dei procedimenti di autorizzazione in

materia di ambiente.

Atti e provvedimenti. Elementi e caratteri. Invalidità

I procedimenti sono composti di atti, di regola individuati dalle norme. La scienza del diritto

amministrativo si è dedicata a lungo alla loro classificazione, distinguendo molte specie, quali

atti unilaterali e convenzionali, atti semplici, complessi, collettivi e accorsi, dichiarazioni di

volontà, dichiarazioni di rappresentazione e dichiarazioni dette di sentimento, atti esterni e

interni, speciali e generali, negoziali e non negoziali, leciti e illeciti, di governo e di gestione,

traslativi, estintivi, punitivi, negativi, nonché concessioni, ammissioni, autorizzazioni,

approvazioni, dispense, decisioni, notifiche, comunicazioni, accertamenti, pareri, proposte, ecc..

Nel procedimento, vengono solitamente distinti atti strumentali, o preparatori, o atti del

procedimento, e atti terminali, definiti, quando a contenuto imperativo, provvedimenti.

Anche il contratto, nel diritto amministrativo, è preceduto da un procedimento, essendo

quest’ultimo la forma necessaria dell’agire amministrativo, sia esso retto dal diritto pubblico, sia

esso regolato dal diritto privato.

Il provvedimento

La funzione e i suoi elementi (materia, attribuzioni e fini o interessi) e l’organizzazione con i

suoi elementi (funzioni, articolazione e poteri), diventano concreti nel provvedimento, perché

vanno a costituire i suoi elementi.

Elementi del provvedimento

Elementi del provvedimento sono: presupposti, motivi, volontà, oggetto, esternazione.

I presupposti sono circostanze di fatto o di diritto, materiali, spaziali, temporali ecc.,

verificandosi le quali l’amministrazione può provvedere. I presupposti vengono definiti dalla

giurisprudenza amministrativa come l’effettiva situazione di fatto e giuridica, l’antecedente

logico-giuridico che consente di adottare il provvedimento. Se il presupposto indicato dal

provvedimento non è conforme alla realtà, il provvedimento è viziato di eccesso di potere per

errore nei presupposti.

I motivi sono costituiti dall’interesse o fine pubblico. Questo si distingue in interesse pubblico

necessario o primario, che è quello curato dall’ufficio che provvede, e in interesse pubblico

secondario, che è costituito dagli altri interessi considerati nel procedimento, attribuiti ad altre

amministrazioni o senza organismo di cura (adèspoti).

Volontà è una scelta nella quale confluisce l’apporto di più uffici, rivolta a produrre un effetto.

La volontà consiste nel contenuto dispositivo del provvedimento. Questo può essere distinto in

una parte necessaria, indicata dalla legge, e in una accidentale, che l’amministrazione può

introdurre, perché dotata di potere discrezionale.

Oggetto è il bene, la situazione soggettiva, il rapporto giuridico, l’utilità al quale l’atto è diretto.

Esternazione è il modo in cui è reso conoscibile all’esterno ognuno degli elementi del

provvedimento. Vi è dunque, la giustificazione (esternazione dei presupposti), la motivazione

(esternazione dei motivi), la dichiarazione della volontà e quella dell’oggetto.

Per una consuetudine che risaliva all’epoca in cui l’amministrazione era apparato servente

dell’esecutivo, fino al 1991, molti provvedimenti amministrativi erano esternati con decreto

presidenziale. E’ stata poi adottata la legge 12 gennaio 1991, n. 13, di c.d.

depresidenzializzazione, che elenca 30 categorie di atti per i quali si deve provvedere con

decreto del Presidente della Repubblica. Per gli altri si provvede con decreto del Presidente del

Consiglio dei Ministri o ministeriale. La legge dispone che l’elencazione degli atti di

competenza del Presidente della Repubblica è tassativa e non può essere modificata, integrata,

sostituita o abrogata, se non in modo espresso.

Validità ed efficacia

Quanto ai caratteri, il provvedimento amministrativo ne ha 2, collegati tra di loro: scissione tra

validità ed efficacia e imperatività.

Validità è la conformità dell’atto alla disciplina normativa e, quindi, la sua attitudine astratta a

produrre effetti giuridici.

Efficacia è l’idoneità effettiva, concreta, del provvedimento di produrre effetti giuridici.

L’efficacia, detta anche esecutività, è prodotta dal controllo che viene esercitato sui

provvedimenti amministrativi. Il provvedimento amministrativo, anche se invalido (perché

viziato e quindi annullabile), può essere efficace. La validità e l’efficacia dei provvedimenti

sono 2 effetti prodotti il primo dal perfezionamento del procedimento amministrativo e, il

secondo, dal completamento del procedimento di controllo.

L’atto amministrativo, durante il periodo intercorrente tra la sua emanazione e l’apposizione del

visto di legittimità, si trova in una situazione di pendenza per cui solo nel momento in cui è

apposto il visto di legittimità della Corte dei conti l’atto diventa efficace, nel senso che può

produrre i suoi effetti giuridici. Se il provvedimento non è registrato dalla Corte dei conti, non

occorre che l’amministrazione lo annulli essendo sufficiente che ritiri l’atto inefficace ed emani

un altro provvedimento idoneo a sostituire il precedente atto.

Imperatività

Il provvedimento è dotato di imperatività perché fa nascere, modifica, estingue situazioni

giuridiche soggettive in modo unilaterale, senza cioè il concorso del soggetto al quale il

provvedimento è destinato e prescindendo dalla verifica giudiziale del potere.

Esecutorietà

L’esecutorietà non costituisce carattere dei provvedimenti. Questa consiste nella dispensa

dell’amministrazione dalla necessità di rivolgersi all’autorità giudiziaria per accertare la

legittimità della propria pretesa e nel conseguente potere di eseguire direttamente e anche

coattivamente le proprie decisioni. Di questa particolare forza peraltro sono dotati solo alcuni

provvedimenti amministrativi, per i quali la legge espressamente prevede l’esecuzione diretta.

Tipicità dei provvedimenti

I provvedimenti amministrativi, a differenza degli atti dei privati (e degli stessi atti

amministrativi non provvedimentali), sono retti dal principio di tipicità, secondo il quale le

pubbliche amministrazioni possono porre in essere solo i provvedimenti espressamente indicati

dalle norme. Il principio di tipicità discende dunque da quello di legalità e trova la sua

giustificazione nei poteri di cui dispone la pubblica amministrazione quando agisce come

autorità.

Il principio di tipicità sta subendo però un’erosione a causa di 3 fattori concorrenti: il primo è

quello europeo dato che la Corte di Giustizia UE ammette atti atipici; il secondo deriva dal

ricorso, sempre più diffuso, al diritto privato da parte delle amministrazioni pubbliche; il terzo

sta nel riconoscimento dell’esistenza di atti amministrativi emanati da privati.

Vizi del provvedimento: irregolarità, illegittimità, inesistenza

Il provvedimento può essere viziato per irregolarità e per illegittimità o invalidità. Ricorre la

prima nel caso di minore difformità rispetto alla legge, tali da non rendere il provvedimento

annullabile e da poter essere sanate (c.d. regolarizzazione). Maggiore importanza assume

l’illegittimità o invalidità, considerata per lo più una difformità dallo schema normativo. In

realtà si tratta di molto di più: mancato rispetto dei principi del procedimento.

Diversa dalla illegittimità è l’inesistenza dell’atto. Quando l’ufficio che emana un atto non è

soggetto della potestà amministrativa, può dirsi che l’atto è adottato in carenza di potere (anche

detta incompetenza assoluta) e si intende come non compiuto (per cui nei confronti di esso si

ricorre all’autorità giurisdizionale ordinaria).

Il vizio di illegittimità viene tradizionalmente distinto in 3 specie: incompetenza, violazione di

legge, eccesso di potere.

Nella incompetenza vengono solitamente fatti ricadere i vizi relativi al soggetto, nell’eccesso di

potere quelli attinenti ai motivi, nella violazione di legge tutti gli altri (suo carattere residuale).

Figure sintomatiche dell’eccesso di potere

1) Contraddizione tra motivi e dispositivo

2) Contraddizione tra provvedimenti

3) Illogicità

4) Ingiustizia manifesta

5) Disparità di trattamento

6) Sviamento di potere

7) Travisamento dei fatti

8) Elusione del giudicato

9) Proporzionalità

10)

Procedimenti strumentali: procedimenti organizzativi. Procedimenti strumentali e

procedimenti finali

I procedimenti possono essere distinti in procedimenti strumentali e procedimenti finali. I primi

attengono al funzionamento interno dell’amministrazione stessa. I secondi invece costituiscono

la forma di esplicazione delle funzioni amministrative verso l’esterno, in quanto regolano

attività private e rendono servizi alla collettività. I primi riguardano l’organizzazione

amministrativa, il personale che vi è preposto e la finanza, e cioè i 3 elementi della pubblica

amministrazione già esaminati dal punto di vista statico ma che qui vanno presi in

considerazione sotto il profilo dinamico. I secondi attengono al raggiungimento dei fini ultimi

dell’amministrazione.

Procedimenti di organizzazione

Il primo gruppo di procedimenti strumentali è quello dei procedimenti di organizzazione. Come

materia l’organizzazione dei pubblici uffici è sottoposta non solo al principio di legalità,

secondo il quale l’attività amministrativa deve svolgersi secondo le disposizioni di legge, ma

anche a quello di riserva di legge, secondo il quale deve esservi una previa disciplina legislativa

della materia, e tale disciplina deve essere sufficiente. L’art. 97 della Costituzione dispone che i

pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge (consente tuttavia alla normazione

secondaria e all’attività amministrativa di regolarne una parte).

Procedimenti organizzativi degli enti pubblici

L’art. 4 della legge 20 marzo 1975 n. 70 dispone che, salvo quanto previsto dagli artt. 2 e 3,

nessun nuovo ente pubblico può essere istituito o riconosciuto se non per legge.

Procedimenti degli statuti e degli accordi di programma

I procedimenti organizzativi hanno strutture estremamente semplici. Quasi sempre l’iniziativa e

l’istruttoria sono poste in essere con lo stesso atto e dallo stesso ufficio, si che il procedimento è

in sostanza articolato in 2 fasi, dell’iniziativa e della decisione.

I procedimenti di controllo

Appartiene al genere dei procedimenti organizzativi anche la specie dei procedimenti di

controllo. Infatti il controllo è in funzione organizzativa, perché mira a verificare la funzionalità

di organi, la rispondenza dell’attività svolta in concreto ai canoni legislativi, la corrispondenza

dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, la congruenza dei

rendimenti ai costi, ecc.. Anche i controlli, come ogni attività amministrativa sono ordinati in

forma procedimentale. La legge n. 20 del 1994 dispone che la Corte dei conti deve definire

annualmente i criteri di riferimento e i programmi del controllo.

Procedimenti di amministrazione del personale

Come l’amministrazione, anche il personale può essere considerato dal punto di vista dinamico,

nel senso dei procedimenti che lo riguardano. Pressochè ogni evento che riguarda il dipendente

pubblico si accompagna o è prodotto da un procedimento. La disciplina dei procedimenti di

amministrazione del personale era contenuta, fino al 1993, in leggi e in particolare nel Decreto

del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3, relativo ai dipendenti civili dello Stato. I

procedimenti erano regolati in forma semplice, quando si trattava di disciplinare eventi periodici

ed ordinari (congedo, aspettativa, ecc.), in forme più complesse quando di eventi più gravi

(sanzioni disciplinari, ecc.). A seguito delle trasformazioni del rapporto di lavoro con le

pubbliche amministrazioni, i procedimenti di amministrazione del personale trovano ora la loro

disciplina in parte nelle leggi ma in parte maggiore nei contratti.

Procedimenti finanziari

I procedimenti finanziari fanno parte, per tradizione, di quella che si chiama correntemente,

contabilità di Stato o contabilità pubblica, che è una parte speciale del diritto amministrativo.

L’innesto di procedimenti amministrativi su un procedimento legislativo

I procedimenti finanziari hanno una duplice caratteristica: da un lato si innestano in

procedimenti legislativi, dall’altro sono strumentali a procedimenti amministrativi. Tutti i

procedimenti amministrativi si fondano su leggi; i procedimenti finanziari stanno anche in un

secondo rapporto con la legge; per poter procedere infatti all’impegno e al pagamento di spese

pubbliche, occorre che queste vengano stanziate ì, ciò che viene fatto annualmente con il

bilancio di previsione. Vi è dunque una sequenza unitaria complessiva, composta di 2 parti: la

prima parte si articola nelle c.d. leggi di spesa, nel bilancio pluriennale, nella legge finanziaria e

nel bilancio annuale di previsione; la seconda ha inizio quando il bilancio di previsione è stato

deliberato dal Parlamento e quindi le somme da spendere sono state stanziate. Le 2 parti sono

seguite da una terza dove preminente è ancora il Parlamento: il procedimento di

rendicontazione, che conduce all’approvazione del bilancio o conto consuntivo annuale.

Le fasi del procedimento finanziario

Secondo la scolastica contabilistica, i procedimenti finanziari sarebbero articolati in 4 fasi:

impegno, liquidazione, ordinazione, pagamento. Ma, la seconda non è una fase autonoma

mentre la quarta consiste di operazioni esecutive, più che di atti.

L’impegno

Per le amministrazioni statali l’impegno può avvenire solo su somme assegnate in bilancio, e

cioè stanziate nel bilancio adottato dal Parlamento. L’impegno produce un vincolo di

destinazione dei fondi. L’impegno è sottoposto al controllo dell’Ufficio centrale di bilancio (già

ragioneria centrale), che lo registra entro 10 giorni (trascorsi i quali l’atto è efficace), oppure

restituisce l’atto per irregolare imputazione o perché la spesa eccede la capienza dello

stanziamento di bilancio. Entro lo stesso termine, possono essere preannunciate osservazioni

sulla regolarità della spesa (da inoltrare entro ulteriori 10 giorni) ma resta comunque salva la

facoltà dell’amministrazione di dare esecuzione all’atto. Una volta esaurite queste fasi si

provvede alla liquidazione con l’ordine (detto impropriamente mandato) di pagamento.

Procedimenti finali: procedimenti precettivi

I procedimenti finali costituiscono la forma di esplicazione della funzione amministrativa verso

l’esterno: in quanto regolano attività private o rendono servizi alla collettività, consentono di

raggiungere i fini dell’amministrazione pubblica.

Classificazioni dei procedimenti finali

I procedimenti finali possono essere classificati in modi vari. Nel passato essi venivano ordinati

in relazione al loro contenuto psicologico e si distinguevano dichiarazioni di volontà, di

rappresentazione, di sentimento. In anni recenti è invalso l’uso di distinguere i procedimenti in

relazione all’effetto che producono. E’ una classificazione elementare quella che divide 2

categorie, di procedimenti che ampliano la sfera di autonomia del privato (ad esempio

concessioni) e di procedimenti che la restringono (ad esempio procedimenti ablatori). Un ordine

più elaborato è quello che distingue procedimenti precettivi o prescrittivi (diretti a porre in

essere prescrizioni di carattere generale), di concessione (che concedono l’uso di utilità

riservate), di autorizzazione (che controllano l’esercizio di diritti), ablatori (che estinguono

situazioni soggettive), dichiarativi (che producono certezze giuridiche), di secondo grado

(relativi a decisioni adottate in un precedente procedimento; hanno una funzione quasi

giurisdizionale e consistono nei ricorsi per opposizione, nei ricorsi gerarchici, propri e impropri,

e nel ricorso straordinario al Capo dello Stato), contrattuali (che mirano alla produzione di

effetti giuridici attraverso moduli contrattuali privatistici).

Procedimenti di pianificazione urbanistica

Valevole sull’intero territorio comunale, durata indeterminata, considera tutte le zone (verde,

falde, paesaggistiche, ecc.). Elaborazione degli uffici comunali con collaborazione progettisti

esterni. Successivamente delibera del Consiglio comunale. Deposito del piano per 30 giorni in

segreteria comunale per consentire a chiunque di prenderne visione. Poi per i successivi 30

giorni eventuali osservazioni. Infine piano inviato alla Regione che non si limita ad approvarlo

ma può modificarlo. La legge 30 aprile 1999 n. 236 ha disposto che l’approvazione avvenga

entro il termine perentorio di 12 mesi. Il piano è dunque atto di 2 soggetti. Il piano è depositato