Diritto amministrativo I - nozioni

TIPI DI ENTI PUBBLICI:

Prima distinzione (dipendente dalla struttura dell’ente):

• Enti pubblici associativi: prevale la volontà dei soci. Espressione di una micro comunità. Ci

sarà sempre un’assemblea dei soci. In questo caso gli enti sorgono la loro attività in favore

del gruppo di cui sono espressione. Es. Ordine degli avvocati.

• Enti istituzionali: simili alle fondazioni dove fondamentale è il patrimonio. L’ente persegue

delle finalità a favore di soggetti estrani all’ente stesso. Es. IACP (istituto autonomo case

popolari).

La struttura generalmente degli enti pubblici è: presidente e consiglio di amministrazione. Tuttavia

negli ultimi anni il numero dei consigli di amministrazione è stato notevolmente ridotto.

Seconda distinzione (intensità della relazione con la pubblica amministrazione):

• Enti strumentali (sue livelli):

i) Strumentalità in senso stretto (strutturale): quando l’ente è al posto di un ufficio.

Svolge attività propria dello stato e con lo stesso fine che potrebbe essere il fine dello

stato. Lo stato/regione/ente locale eserciterà un potere di ingerenza molto forte. L’ente

non può assolutamente disporre di se stesso. Stretta dipendenza.

ii) Strumentalità funzionale: si caratterizza per il fatto che l’ente ha una natura associativa.

Es. ordini professionali. Nascono dalla volontà di un gruppo che esprime organi sociali,

ma che svolgono funzioni o servizi pubblici. Il rapporto di dipendenza

dall’amministrazione centrale è minore. È di natura funzionale.

• Autonomie funzionali: enti che godono di una particolare autonomia, in alcuni casi

costituzionalmente garantita. Es. università, accademie di arte e scienza. Un autonomia

organizzativa riconosciuta dalla costituzione. Un analoga autonomia è riconosciuta dalla

giurisprudenza della corte costituzionale anche alle camere di commercio che può avere



anche una strumentalità funzionale.

Alle università è stata data recentemente autonomia strutturale e funzionale, ma gi organi

sono stabiliti dallo stato.

Terza distinzione (natura dell’attività esercitata):

• Enti pubblici economici: attività d’impresa con il fine di realizzare profitto. O realizzare un

utile da reinvestire. Il proliferare di questa tipologia inizia dagli anni ’30. L’apice è negli anni

’70. Lo stato decide di agire direttamente sul mercato, producendo o distribuendo beni e

servizi. Es. Enel, Eni, Agip. Questo fenomeno inizia nel secolo scorso. Il primo ente era INA

(istituto nazionale delle assicurazioni). Questi enti hanno una particolarità: conservano

natura pubblicistica, ma fino dagli anni ’30 è previsto che nei vari rapporti operino secondo

le regole del diritto privato. I rapporti di lavoro con i propri dipendenti, sono regolati secondo

le norme del diritto del lavoro comune. Vi sono degli enti che rimangono strettamente

pubblici. Comunque conservano questa duplice dimensione. Due tipologie:

i) Ente pubblico economico imprenditoriale: svolgono attività d’impresa produttiva di beni

e servizi

Ente pubblico economico finanziario: costituito come una holding pubblica. Gestiscono

ii) il capitare di società che producono bene e servizi. Il capostipite è l’IRI (istituto per la

ricostruzione industriale. Nasce nel ’33 durante una grossa crisi. Acquistava i pacchetti

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azionari delle imprese in fallimento, di risanarle e poi di restituirle al libero mercato. Solo

che nel 1937 diviene un ente stabile, non più temporaneo. Controlla il capitale di

moltissime società. Si articola poi in una pluralità di settori economici [FINCANTIRI/

FINMECCANICA…]) questo sistema raggiunge l’apice degli anni ’70, poi le cose non

funzionano più. Viene creato il ministero per le partecipazioni statali, tra le varie

indirizza l’attività dell’IRI. La catena di comando inizia ad allungarsi. Viene creato CIPE

(comitato interministeriale per la programmazione economica con poteri di vigilanza ed

intervento nei confronti dell’IRI). Queste società sono condizionate da vincoli contro le

regole di mercato. L’economicità non veniva valutata in relazione al singolo ente, ma

relativamente al gruppo. Sono anni in cui erano frequenti le leggi di ricapitalizzazioni 

irresponsabilità degli amministratori collasso, deficit. Anni ’90 e

liberalizzazioni

privatizzazione. L’intervento dello stato non deve essere più diretto, ma indiretto nei

mercati deve fare ingresso il privato. Privatizzazione: trasformazione dell’ente pubblico

in società per azione. Es. Ferrovie, le banche (trasformate in fondazioni private. La

banca viene scorporata dal soggetto che detiene il capitale). A questa privatizzazione

non è corrisposta una privatizzazione sostanziale. Le azioni non sono state immesse

sul mercato, quindi il pacchetto azionario è rimasto interamente in capo allo stato

(ministero dell’economia dipartimento del tesoro). Sono società con forma privata, ma

di capitale pubblico). Per un particolare tipo di S.p.A. quelle che gestiscono le public

utilities anche senza la maggioranza dello stato è previsto un meccanismo per cui

vengono riservati comunque allo stato. Qual è la disciplina applicabile a questi enti?

Sono enti pubblici. Art 2444 del codice civile che ci dice una deroga: riserva di potere

riconosciuta anche dalle norme.

Queste società sono a diritto speciale, che conservano una serie di regole

pubblicistiche che coesistono con norme privatistiche. Perché l’applicazione di norme

privatistiche non è sufficiente. 29 ottobre 2012

AUTONOMIE LOCALI:

Il nostro stato è pluralista, l’ordinamento si forma sul pluralismo autonomistico. Accanto allo stato

centrale vi sono altri centri di potere enti territoriali. Art 114 della cost. Tutti gli enti autonomi



sono posti sullo stesso piano.

In che cosa consiste l’autonomia di questi enti? Qual è l’elemento caratterizzante dell’autonomia?

• L’autonomia presuppone l’autogoverno, cioè gli enti autonomi hanno la possibilità di

scegliere gli organi di vertice. Ciò però non basta. È condizione necessaria, ma non

sufficiente. Hanno potere di darsi un indirizzo politico proprio. Questa comunità individua i

propri rappresentanti e ne descrive un suo indirizzo politico. L’autonomia, il cuore

dell’autonomia è quella di avere un indirizzo politico diverso da quello statale.

• Territorio: dove risiede la comunità di riferimento è elemento fondamentale. Elemento

costitutivo degli enti. Il territorio di riferimento è fissato dalla legge. Può essere modificato

solo dalle procedure previste dalla legge.

• Hanno risorse autonome. Possono imporre tributi. Una fonte di denaro è lo stato, poi hanno

beni propri, un patrimonio proprio finanziaria.

autonomia 27

I PRINCIPI CHE REGOLANO IL RIPARTO DELLE FUNZIONI AMMINISTRATIVE TRA I DIVERSI

ENTI:

• Principio di sussidiarietà: art 118 cost. norma di riferimento. Il livello di gestione di un

servizio pubblico dovrebbe essere quello più vicino al cittadino. Il principio vieta l’esercizio

superiore la dove la si possa esercitare tale attività ad un livello più vicino al cittadino.

Questo principio va letto insieme a due altri principi:

i) Differenziazione: la funzione amministrativa deve essere allocata a livello di governo

più adeguata al livello del cittadino.

ii) Adeguatezza: quando il livello più basso non risulta adeguato, allora si può scalare.

• Principio di leale collaborazione: tra diversi enti. È necessario un coordinamento tra diversi

enti. Vi sono organi di coordinamento tra stati regioni ed autonomie locali:

i) Conferenze stato-regioni: anche provincie autonome.

ii) Conferenza stato-città ed enti locali

iii) Conferenza unificata stato-regioni città ed enti locali.

Sono permanenti ed incardinate della presidenza del consiglio. Le conferenze sono

costituite dal presidente del consiglio e dai membri del governo. Per le regioni anche i

rappresentanti delle regioni. Per gli enti locali dei rappresentanti di associazioni di enti

locali. Sono associazioni che scelgono i rappresentanti. Questi organi vengono investiti di

questioni che riguardano più autonomie locali o regioni e lo stato. Lo scopo è raggiungere

un intesa con lo stato. Le conferenze deliberano per corpi cioè ogni corpo dovrà trovare la

sua posizione di assenso o di dissenso per l’intesa assenso di tutti i corpi.



Quali sono le autonomie locali:

• Comune: ente con piena autonomia costituzionale anche se è un ente che esiste prima

dello stato. Da sempre titolare di una pluralità di funzioni amministrative. Comune

elemento primo su cui si costruisce lo stato. Art 13 del testo unico degli enti locali

attribuisce e riconosce ai comuni una competenza generale spettano tutte le competente



amministrative ce riguardano il territorio comunale. Il comune ha delle funzioni proprie

che sono sue e che non possono non essere riconosciute al comune. Sono funzioni

fondamentali, fissate dalla legge. Sono tantissime queste leggi che attribuiscono poteri ai

comuni. Gli organi sono:

i) Consiglio comunale: competenza per atti tassativamente indicati normativi, di

pianificazione, approvazione di bilancio

ii) Giunta: tutto ciò che non è di competenza del consiglio o del sindaco sono di sua

competenza.

Sindaco: attribuzioni specifiche. Esercita un duplice ruolo: da un lato è organo del

iii) comune e quindi esercita funzioni di sovra intendimento. Ha un potere di ordinanza per

emergenze sanitarie. Ma soprattutto il sindaco è anche ufficiale di governo. È un

organo dello stato nei casi stabiliti: per esempio all’anagrafe, i servizi elettorali.

Soprattutto può adottare ordinanze contingenti ed urgenti nel caso di pericolo

nell’incolumità pubblica e sicurezza urbana. Questi provvedimenti sono assoggettati al

controllo del prefetto del ministro dell’interno. Il prefetto è un organo antico,

organo

rappresenta il governo a livello provinciale. 28

• Regioni: istituite intorno agli anni ’70. Hanno competenze:

(1) Amministrative. Prima della riforma vi era parallelismo tra competenze

amministrative e legislative. Oggi no, perché opera il principio di sussidiarietà. Oggi

le amministrazioni sono diventate enormi e quindi non vi è stata esatta attuazione

della riforma. L’organizzazione regionale è abbastanza complessa: abbiamo organi

politici stabiliti dalla costituzione:

(a) Consiglio