Manuale di diritto amministrativo, Casetta - Schemi

Capitolo 1

Non abbiamo una definizione del concetto di amministrazione pubblica. Il diritto amministrativo è la disciplina giuridica della pubblica amministrazione. C’è una svolta decisiva con la Rivoluzione Francese.

L 241/1990, art. 1: “la p.a. nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato”:

• L’azione amministrativa può essere retta da norme di diritto privato e non solo usare strumenti privatistici;
• L’autoritatività è il confine tra attività retta dal diritto amministrativo e attività retta dal diritto privato (favor per il diritto privato che diventa la regola).

Amministrazione pubblica del diritto privato, disciplinata dal codice civile: attività che determina la costituzione di status, capacità, rapporti di diritto privato (es. mediante trascrizioni, registrazioni, documentazioni).

Molti reati penali sono diventati illeciti amministrativi.

Regolamenti e direttive comunitarie self executing formano il diritto amministrativo interno (entrano direttamente). Altrimenti mediazione del diritto interno diritto amministrativo comunitario in senso proprio.

Per il diritto comunitario vige il principio di sussidiarietà.

Capitolo 2

Ordinamento giuridico generale: assetto giuridico e insieme delle norma giuridiche che si riferiscono ad un particolare gruppo sociale.

Teoria istituzionale (Santi Romano) ordinamento giuridico: istituzione. Pluralismo istituzionale: no statualità del diritto.

Modelli di amministrazione per Costituzione

• Art. 5: decentramento amministrativo e promozione autonomie locali;
• Art. 95: il governo e il Parlamento esprimono l’indirizzo politico-amministrativo: il momento amministrativo non è del tutto estraneo al governo (il governo è espressione delle forze politiche della maggioranza quindi si introduce elemento di politicità);
• Art. 97: riserva di legge per sottrarre l’amministrazione al controllo politico del governo tipico del periodo storico che ha preceduto la Costituzione;
• Art. 98: amministrazione legata alla collettività nazionale, al cui servizio i suoi impiegati sono posti;
• Ulteriore modello: autonomie funzionali (università e camere di commercio).

Principi costituzionali della p.a.

1. Responsabilità (art. 28);
2. Principio di legalità/tipicità dei provvedimenti amministrativi (amministrazione esecutrice della legge):
   • Non contraddittorietà;
   • Conformità formale;
   • Conformità sostanziale.
3. Principio del giusto procedimento (distinzione tra disporre e provvedere);
4. Principio di imparzialità dell’azione e dell’organizzazione (art. 97) (non discriminazione e realizzazione dell’assetto imparziale);
5. Buon andamento (97);
6. Le 3 E (Efficacia, economicità, efficienza);
7. Pubblicità e trasparenza (si riferiscono sia all’organizzazione sia all’azione);
8. Principio di azionabilità delle situazioni giuridiche dei cittadini nei confronti della p.a. e di sindacabilità degli atti della p.a. (art. 24 e 113 Cost);
9. Principio di finalizzazione dell’amministrazione pubblica agli interessi pubblici (già desumibile dall’art. 97);
10. Principio di sussidiarietà (verticale e orizzontale: criterio della differenziazione e adeguatezza); decentramento burocratico o autarchico.
11. Principio di uguaglianza (art. 3); solidarietà (art. 2); e democraticità (art. 1).

Capitolo 3

Soggetti di diritto pubblico: amministrazione in senso soggettivo che si articola negli enti pubblici (atipici). Sono centri di potere.

Pubblicità degli enti? Indici esteriori: costituzione ad opera di soggetto pubblico; nomina di organi direttivi di competenza dello Stato o altro ente pubblico; esistenza di controllo o finanziamento pubblico; attribuzione di poteri autoritativi.

Tuttavia non sono sufficienti. Rilevanza pubblicistica dell’interesse perseguito dall’ente.

Ente pubblico

Istituto con specifica vocazione allo svolgimento di una peculiare attività di rilevanza collettiva.

Caratteristiche dell'ente pubblico

1. Autonomia (possibilità di emanare norme generali e astratte con efficacia nell’ordinamento generale: normativa oppure solo regolamenti con efficacia interna); autonomia di indirizzo (determinare i propri scopi); autonomie funzionali (finanziaria, organizzativa, tributaria, contabile).
2. Autotutela: sindacare la validità dei propri atti
   • Decisoria: adozione di provvedimenti (annullamento);
   • Esecutiva: compimento di operazioni (demolizione opere abusive)
3. Particolare regime di responsabilità;
4. Regime speciale per i beni degli enti pubblici;
5. Procedure privilegiate per la riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato.

Autodichia (Camera, Senato e Corte costituzionale): sottrarsi alla giurisdizione comune; autogoverno: organi designati dalla collettività di riferimento e non da autorità centrali.

Classificazione legislativa degli enti pubblici

• Autonomie locali;
• Università, accademie, CNR;
• Enti pubblici economici;
• Enti statali non economici;
• Enti a struttura associativa;
• Enti territoriali (politicamente rappresentativo del gruppo stanziato sul territorio, può essere titolare di beni demaniali);
• Enti monofunzionali: esponenti di gruppi sociali ma non territoriali che perseguono interessi settoriali.

Relazioni tra forme associative

• Strumentalità strutturale e organizzativa;
• Svolgimento di attività rilevanti per altro ente pubblico territoriale.

Poteri

1. Vigilanza: controllo di legittimità più attività di amministrazione attiva;
2. Direzione: sovraordinazione attraverso direttive.

Rapporti tra enti

• Avvalimento: utilizzo da parte di un ente di uffici di altro ente;
• Sostituzione: il sostituto fa valere un diritto o un obbligo del sostituito.

Forme associative

1. Federazioni di enti (ACI, CONI coordinamento e indirizzo di attività degli enti federati);
2. Consorzi: finalità comuni ai consorziati (tranne i consorzi obbligatori);
3. Unioni di comuni.

Direttiva CEE 80/273

Imprese pubbliche: imprese su cui i pubblici poteri possono esercitare influenza dominante.

Organismo di diritto pubblico

• Organismi con personalità giuridica;
• Finanziati soprattutto da Stato o enti locali;
• Istituiti per bisogni di interesse generale e senza carattere commerciale.

Modelli di SPA a partecipazione pubblica

• Società a totale partecipazione pubblica svolgenti funzioni pubbliche (patrimonio SPA), accostate alle società affidatarie in house (tra amministrazione e impresa c’è un legame per cui il soggetto non può ritenersi distinto dal punto di vista decisionale);
• Società miste affidatarie di servizi pubblici locali;
• Società derivanti da privatizzazione (lo Stato mantiene poteri speciali: golden share).

Sono enti pubblici quelli in cui lo statuto della SPA e la disciplina delle dismissioni implicano l’impossibilità di uno scioglimento.

Fondazioni

Indisponibilità di scopo e suo governo, disciplinate dal codice civile.

Costituzione di enti pubblici: per legge o atto amministrativo sulla base di una legge (o per riconoscimento della pubblicità da parte della legge ad organizzazioni nate per iniziativa privata)

Estinzione: da legge o atto amministrativo basato su una legge.

Modificazione di scopi, territorio, attribuzioni, consistenza patrimoniale (limitazione: mutazione scopi per enti a carattere associativo).

Privatizzazione:

1. Formale (l’ente è trasformato in SPA);
2. Sostanziale (viene dimessa la quota pubblica).

3 soggetti finora:

1. Gestione partecipazioni azionarie (IRI, ENI);
2. Servizi di pubblica utilità (ENEL, GAS);
3. Settore creditizio.

Organizzazione degli enti pubblici (norme giuridiche di organizzazione)

Art. 97: ripartizione funzione di indirizzo politico tra governo e parlamento: riserva di organizzazione in capo all’esecutivo. Quindi legge in primis, ma anche regolamenti governativi (l.400/1988).

Enti locali (art.117): spetta allo Stato la disciplina degli organi di governo e funzioni fondamentali.

Statuto: linee organizzative di base (statico).

Atti di organizzazione con carattere non normativo (atti di istituzione di enti, organi, uffici...) pubbliche amministrazioni.

Persone giuridiche incapaci di agire: nell’ambito pubblico non c’è rappresentanza ma organo. Centro d’imputazione è l’ente; è anche centro di competenza.

Attività pubbliche esercitate da soggetti privati (notaio).

Relazioni tra organi di persone giuridiche

Gerarchia

1. Potere di ordine, sorveglianza, direttiva;
2. Potere di decidere ricorsi gerarchici;
3. Potere di annullare d’ufficio e revocare atti di organi sottordinati;
4. Potere di risolvere conflitti;
5. Potere di avocazione e sostituzione.

Direzione

1. Indicare scopi (potere di indirizzo);
2. Emanare direttive;
3. Controllare l’attività.

• Coordinamento;
• Controllo:
  1. Controllo di ragioneria (registrazione degli impegni di spesa risultanti da provvedimenti assunti dalle amministrazioni statali);
  2. Controllo della Corte dei Conti (controllo successivo, esterno, costituzionalmente garantito): controlli preventivi e successivi su atti di rilievo finanziario, su gestione finanziaria, su gestione degli enti locali, su bilancio e patrimonio delle amministrazioni pubbliche.

Controlli interni

1. Controllo di regolarità amministrativa e contabile: per garantire legittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa;
2. Controllo di gestione: verificare efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa per ottimizzare il rapporto costi/risultati;
3. Valutazione della dirigenza: prestazioni dei dirigenti e risorse, tenendo conto di risultati e gestione;
4. Controllo strategico: adeguatezza scelte compiute in termini di congruenza tra risultati e obiettivi predefiniti.

Rapporti tra organi

1. Avocazione,
2. Sostituzione negli atti (diversa da gestione sostitutiva coattiva);
3. Delegazione.

Uffici: diversi da organi perché non sono centri di imputazione. Hanno compiti e non competenze. Titolare: rapporto organico = investitura (si identifica con l’ente) e rapporto di servizio = contratto (si contrappone all’ente perché ne è un dipendente). Funzionario di fatto: funzioni essenziali e indifferibili.

Rapporto di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche

Avvicinamento al privato (privatizzazione del rapporto di impiego:165/2001)

1. Rapporti di lavoro regolati dal c.c. salvo diverse disposizioni del decreto;
2. Limiti all’autonomia individuale e collettiva;
3. Organi, uffici, selezione, avviamento, responsabilità (...) regolati dalla disciplina pubblicistica;
4. Contrattazione collettiva a vari livelli (contratti quadri, contratti collettivi nazionali, contratti integrativi o decentrati);
5. Giudice ordinario tranne che per controversie con dipendenti sottratti alla privatizzazione e procedure concorsuali di assunzione;
6. Responsabilità disciplinare (penale e contabile);
7. Concorso pubblico per selezione personale non dirigenziale (anche per passaggio a fascia funzionale superiore).

Dirigenza

Poteri autonomi di gestione con compiti di organizzazione del lavoro, uffici, risorse umane e finanziarie, attuare le politiche delineate dagli organi di indirizzo politico/amministrativo, rispondendo del conseguimento dei risultati. Accesso mediante: concorso per esame o corso-concorso selettivo di formazione, o incarichi diretti esterni.

Il rapporto si fonda su un contratto (atto amministrativo unilaterale solo per dirigenti non privatizzati) fase determinativa del rapporto di servizio distinta dal momento della predisposizione all’organo mediante incarico della funzione.

Responsabilità dirigenziale (aggiuntiva alle altre) se non si raggiungono gli obiettivi o non si osservano le direttive. Sanzione: impossibilità di rinnovo dell’incarico.

Relazioni tra organi di governo e dirigenti

Simile alla direzione ma in realtà c’è rigida separazione di competenze quindi non c’è relazione sovraodinazione/sottoordinazione.

Relazione tra dirigenti di uffici dirigenziali generali e dirigenti

Simile alla gerarchia ma non può impartire ordini e poi c’è una sfera di autonomia non comprimibile.

Relazioni tra dirigenti e personale preposto all’ufficio

Gerarchia, anche se in realtà si tratta di relazione tra uffici e non tra organi. Organizzazioni sociali: aggregazioni di individui che perseguono interessi senza fine di lucro e in parte coincidenti con quelli affidati alla cura di soggetti pubblici. (terso settore: no profit più organizzazioni di volontariato, associazioni e cooperative).

Ordinamenti autonomi

• Confessioni religiose (art. 8 Cost);
• Ordinamento sportivo (non ha garanzia costituzionale).

Lo svolgimento dei compiti amministrativi implica l’impiego di beni: beni pubblici (indisponibili o beni appartenenti ad enti pubblici ma soggetti alla normativa generale della proprietà privata (patrimonio disponibile: oggetto di contratti attivi di alienazione o passivi di acquisto).

Complesso dei beni pubblici appartiene alla p.a. a titolo di proprietà pubblica (proprietà-funzione: i beni non possono essere sottratti alla loro funzione perché servono per interessi pubblici).

Titolarità in base a

• Legge: demanio naturale e patrimonio indisponibile;
• Fatti acquisitivi;
• Atti di diritto comune;
• Fatti basati su diritto internazionale o diritto pubblico interno;
• Atti pubblicistici che comportano ablazione di diritti reali su beni di altri soggetti.

Beni demaniali necessari (demanio marittimo, idrico, militare): beni immobili che non possono non appartenere allo Stato.

Beni demaniali accidentali (strade, autostrade, acquedotti, immobili di interesse storico, archivi..): potrebbero appartenere a chiunque e possono comprendere universalità di mobili.

Incommerciabilità dei beni demaniali. L’amministrazione ha autotutela esecutiva può procedere a tutelare i propri beni in via amministrativa, irrogando sanzioni ed esercitando poteri di polizia demaniale.

Beni del patrimonio indisponibile: beni degli enti pubblici non territoriali destinati ad un pubblico servizio. Mobili e immobili: cave, foreste, miniere, caserme, edifici destinati a sede di uffici pubblici e loro arredi, cose mobili di interesse storico, paletnologico, paleontologico, artistico. Non possono essere sottratti alla loro destinazione se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano (non sono incommerciabili).

Privatizzazione dei beni pubblici per soddisfare esigenze di carattere finanziario e di risanamento del debito pubblico.

Modalità di dismissione del patrimonio dello Stato

1. Sottoscrizione di quote di fondi immobiliari;
2. Alienazione di immobili;
3. Cartolarizzazione.

Diritti demaniali spettanti agli enti territoriali su beni altrui (diritti costituiti per l’utilità di alcuno dei beni demaniali o per il conseguimento di fini di pubblico interesse corrispondenti a quelli a cui servono i beni stessi). Diversi dalle limitazioni (non facere) della proprietà privata. Es. diritto d’uso pubblico: visita di beni privati di interesse storico o che attengono a strade private.

Usi civici: possono gravare anche su beni pubblici, per pascolo, pesca, caccia.. Beni di interesse pubblico (strade vicinali o autostrade).

Capitolo 4

Stato-amministrazione: ente pubblico.

Vertice

1. Presidente del consiglio dei ministri (coordina e promuove l’attività dei ministri, adotta le direttive per assicurare imparzialità, buon andamento e efficienza degli uffici pubblici);
2. Consiglio dei ministri (indirizzo politico; poteri di indirizzo e coordinamento; funzione normativa);
3. Ministri (organi politici di vertice dei vari dicasteri. Doppia anima: organi costituzionali e vertici dell’amministrazione. Senza portafoglio: non titolari di un dicastero. Ministeri svolgono funzioni di spettanza statale. Struttura: 1. direzioni generali; 2. agenzie).

Consiglio di gabinetto e comitati interministeriali per raccordo tra ministeri.

Avvocatura dello Stato: a favore di tutta l’organizzazione statale. Tesoreria dello Stato (prima direzione generale del tesoro, ora il servizio di tesoreria centrale dello Stato è affidato alla Banca d’Italia).

Consiglio di Stato: tutela della giustizia nell’amministrazione; corte dei conti: funzioni di controllo, giurisdizionali e consultive; consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (CNEL): consulenza tecnica e pareri facoltativi nelle materie di economia e lavoro dell’attività del Parlamento.

Aziende autonome: attività prevalentemente tecnica; capacità contrattuale. Titolari di un rapporto giuridico ma non di un vero patrimonio.

Amministrazioni indipendenti (Banca d’Italia, Consob, Isvap, autorità per le garanzie nelle comunicazioni, autorità garante della concorrenza e del mercato, autorità per l’energia elettrica ed il gas). Le autorità hanno autonomia organizzativa e funzionale. Sono titolari di poteri provvedimentali, in particolare sanzionatori e talora regolamentari. Sono soggette al controllo della Corte dei conti.

Sono indipendenti dal potere politico del governo pur dovendo trasmettere relazioni a questo e al Parlamento sull’attività svolta. Sono neutrali (non imparziali) e hanno posizione di terzietà. Le autorità di regolazione servono per garantire la liberalizzazione di particolari settori del mercato.

Difensore civico: garante dell’imparzialità e buon andamento della p.a. Enti parastatali (INPS, INAIL, CONI). Enti pubblici economici: titolari di impresa e agiscono come enti privati.