Riassunto esame Diritto Amministrativo, prof. Caia, libro consigliato Manuale di diritto amministrativo, Casetta

Che cosa sono le amministrazioni pubbliche?

Le p.a. sono tutte le amministrazioni dello Stato, comprese le scuole, le università, le regioni, le province, i comuni, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, gli enti pubblici economici e non economici, le aziende del servizio sanitario nazionale e le agenzie.

La p.a. può svolgere attività anche di diritto privato?

La p.a. può svolgere anche attività di diritto privato. Le attività di diritto privato svolte dalla p.a. sono disciplinate dalle norme privatistiche, quindi quando la p.a. svolge attività di diritto privato non si applica il diritto amministrativo.

Che cos'è il procedimento di evidenza pubblica?

Il procedimento di evidenza pubblica è il procedimento attraverso il quale si forma la volontà contrattuale della p.a.; esso è regolato dal diritto amministrativo, perché consiste in un’attività amministrativa tesa al perseguimento dell’interesse pubblico. L’attività tesa a formare la volontà contrattuale della p.a. non è un’attività di diritto privato, bensì un’attività di diritto pubblico.

Quando la p.a. esercita attività di diritto pubblico possono essere impiegati strumenti privatistici?

Quando la p.a. esercita attività di diritto pubblico possono essere impiegati strumenti privatistici, come il contratto, purché l’attività svolta non sia autoritativa (cioè non sia esercizio di un potere amministrativo) e purché siano rispettati i principi di trasparenza, pubblicità ed efficacia, nonché i principi del procedimento amministrativo.

Amministrazione e politica sono separate?

Amministrazione e politica sono separate, ma la separazione non è così netta, infatti l’amministrazione deve pur sempre essere strumento di esecuzione delle direttive politiche impartite dal ministro; tuttavia non può essere un mero apparato subordinato agli organi politici. Di conseguenza gli organi politici possono controllare e indirizzare il livello più alto dell’amministrazione, cioè la dirigenza, utilizzando soltanto gli strumenti previsti dal d.lgs. n. 165/2001 (fissazione degli obiettivi e verifica dei risultati).

Che cos'è lo spoils system?

Si tratta di un istituto che attenua la separazione tra amministrazione e politica. In pratica con lo spoils system quando si insedia un nuovo governo cambiano i dirigenti amministrativi. Secondo la corte costituzionale però l’istituto dello spoils system può valere soltanto rispetto ai dirigenti che collaborano direttamente con il ministro; di conseguenza non è consentito l’azzeramento automatico della generalità dei dirigenti.

N.B. L’amministrazione ha due componenti: una politica e una non politica. La componente politica è costituita dagli organi di governo mentre la componente non politica è costituita dai dirigenti. Organi di governo = titolari del potere di indirizzo politico-amministrativo.

Attività di indirizzo e controllo: l’attività di indirizzo politico-amministrativo consiste nel definire obiettivi, programmi e piani e nell’emettere direttive generali per l’azione amministrativa e la gestione. L’attività di controllo consiste nel verificare se gli obiettivi sono stati raggiunti oppure nel fissare standard/indicatori sulla base dei quali valutare l’efficienza e la performance della gestione amministrativa. I dirigenti = titolari della potestà gestionale; tuttavia in alcuni casi i dirigenti sono chiamati a svolgere attività di indirizzo, ma la loro attività di indirizzo si distingue da quella degli organi di governo in quanto è collegata a fattispecie puntuali e concrete e non ha ad oggetto la fissazione degli obiettivi.

Attività di gestione/attuazione: consiste nel porre in essere le azioni necessarie a conseguire gli obiettivi prefissati dall’organo di governo.

Principio di legalità

In primo luogo il principio di legalità può essere concepito come non contraddittorietà dell’atto amministrativo rispetto alla legge. In secondo luogo può essere inteso come conformità formale, per cui l’amministrazione non solo non deve contraddire la legge, ma deve agire entro i limiti stabiliti dalla stessa, intesa come fonte del potere della p.a. In terzo luogo il principio di legalità si configura come conformità sostanziale, per cui il potere dell’amministrazione non solo deve essere attribuito dalla legge, ma deve anche essere esercitato nei modi da questa stabiliti. Quest’ultima è la concezione più completa.

Quali altri parametri deve rispettare l’attività amministrativa?

L’attività amministrativa deve rispettare non solo la legge intesa in senso formale, ma più in generale tutte le norme che organizzano la gestione dei pubblici interessi e che costituiscono l’ordinamento amministrativo.

Il mancato rispetto di alcune norme dell’agire amministrativo determina sempre l’annullabilità dell’atto?

No, vi sono casi in cui il mancato rispetto di alcune norme dell’agire amministrativo non determina l’annullabilità dell’atto, il che indebolisce il principio di legalità.

Principio di tipicità dei provvedimenti

Il principio di tipicità dei provvedimenti amministrativi è un corollario del principio di legalità. L’amministrazione può esercitare solo i poteri attribuiti dalla legge, di conseguenza può emanare solo i provvedimenti stabiliti in modo tassativo dalla legge.

Imparzialità

Il principio di imparzialità in negativo si traduce nel divieto di discriminazione; mentre in positivo si traduce nell’obbligo di realizzare un assetto imparziale dei rapporti. Il concetto di imparzialità non va confuso con quello di terzietà: l’amministrazione non agisce al di sopra di ogni interesse, bensì persegue gli interessi pubblici determinati dalla legge; pertanto l’amministrazione è parte e il principio di imparzialità sta a significare che il suo agire deve essere sottratto a deviazioni indebite e deve essere ragionevole.

A cosa è riferito il principio di imparzialità?

È riferito tanto all’organizzazione, quanto all’attività amministrativa.

Come si atteggia il principio di imparzialità quando ci sono più interessi in gioco?

Quando ci sono più interessi in gioco bisogna operare una scelta e la scelta può dirsi conforme al principio di imparzialità soltanto se non viene arrecato un ingiustificato pregiudizio a uno degli interessi. In pratica l’attività della p.a. deve essere ragionevole e congrua rispetto alla natura degli interessi implicati.

Principio dell'autolimite

Il principio dell’autolimite è collegato al principio di imparzialità. In base al principio dell’autolimite le scelte della p.a. devono basarsi su criteri predeterminati. Questo principio trova applicazione, ad esempio, in materia di erogazioni pubbliche senza corrispettivo, il che significa che la p.a. non può procedere ad alcuna erogazione se non sono stati fissati prima i criteri e le modalità cui attenersi.

Buon andamento

In base al principio del buon andamento la p.a. deve agire nel modo più adeguato e conveniente possibile. Il buon andamento va riferito all’amministrazione nel suo complesso, cioè all’ente, e non al funzionario. Infatti al funzionario, dipendente della p.a., può essere chiesto soltanto di agire con la diligenza dell’amministratore medio.

Costituiscono specificazioni del principio del buon andamento i criteri di economicità, efficienza, efficacia e trasparenza. Infatti, in base alla legge n. 241/1990, l’amministrazione è retta da criteri di economicità, efficienza, efficacia e trasparenza.

Efficienza ed efficacia

In base al criterio di efficienza, un’organizzazione complessa deve saper raggiungere gli obiettivi attraverso la combinazione ottimale dei fattori produttivi; perciò il criterio di efficienza risulta soddisfatto quando il rapporto tra risultato ottenuto e risorse impiegate è alto.

In base al criterio di efficacia, l’amministrazione deve riuscire a realizzare effettivamente quanto programmato.

Tra i due criteri non c’è coincidenza, perché un’amministrazione efficace, in quanto raggiunge gli obiettivi, potrebbe non essere efficiente, in quanto ha impiegato una quantità spropositata di risorse.

Principio di equilibrio di bilancio

In base al principio di equilibrio di bilancio, introdotto nel 2012 ed affermato dall’art.81 Cost., lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio. Per equilibrio si intende un saldo netto (tra entrate e spese) coerente con l’obiettivo medio termine consistente nel raggiungimento del pareggio di bilancio. In pratica l’equilibrio è raggiunto se il saldo, calcolato in sede di consuntivo, è pari a zero oppure inferiore dello 0,5.

Il principio di equilibrio di bilancio impedisce il ricorso all’indebitamento salvo in due casi, ovvero al verificarsi di eventi eccezionali oppure al fine di considerare gli effetti del ciclo economico, previa autorizzazione delle camere adottata a maggioranza assoluta. Esso condiziona le scelte amministrative che comportano spese, incide su efficacia ed efficienza, accentua l’esigenza di programmazione e riduce la discrezionalità.

Il principio di equilibrio di bilancio incide anche sulle amministrazioni locali, infatti in base all’art.119 Cost. i comuni, le province e le regioni hanno autonomia finanziaria nel rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci; inoltre possono ricorrere all’indebitamento soltanto per finanziare investimenti, purché siano definiti piani di ammortamento e sia rispettato il principio di equilibrio di bilancio per il complesso degli enti di ciascuna regione. Infine gli enti locali devono concorrere ad abbattere il debito nazionale.

Trasparenza

In base al criterio di trasparenza le informazioni relative ai procedimenti amministrativi e gli atti previsti dalla legge devono essere resi accessibili alla generalità dei consociati mediante la pubblicazione nei siti istituzionali delle p.a.

La trasparenza assolve un duplice scopo:

• Garantisce un controllo sociale diffuso, avvicinando così l’amministrazione ai cittadini;
• Consente di combattere la corruzione e l’illegalità, infatti è proprio nell’opacità che si celano questi fenomeni.

Quali dati e atti devono essere pubblicati in base al d.lgs. n.33/2013?

In base al d.lgs. n. 33/2013 devono essere pubblicati i dati relativi all’organizzazione e alle attività delle p.a.; poi, devono essere pubblicati: gli atti di carattere normativo, i curricula, gli incarichi, le retribuzioni, la situazione patrimoniale di alcuni dipendenti al momento dell’incarico, gli importi di viaggi di servizio pagati con fondi pubblici, i bandi, le partecipazioni in società, le sovvenzioni, le informazioni relative all’uso di risorse, ecc.

Come devono essere i dati e gli atti pubblicati?

I dati e gli atti pubblicati devono essere integri, costantemente aggiornati e comprensibili. Tutti hanno diritto di conoscere e utilizzare i dati e gli atti per i quali è prevista la pubblicazione obbligatoria, pertanto devono essere pubblicati in formato di tipo aperto, cosiddetto open data.

Cosa comporta l’inosservanza dell’obbligo di trasparenza?

In primo luogo l’inosservanza dell’obbligo di trasparenza costituisce elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale e può essere causa di responsabilità per danno all’immagine della p.a. In secondo luogo la mancata o incompleta pubblicazione costituisce violazione degli standard qualitativi ed economici. Infine l’omessa pubblicazione dei dati relativi agli incarichi esterni e alle sovvenzioni comporta l’inefficacia dei relativi atti.

Qual è il rapporto tra trasparenza e riservatezza? Quali dati non sono resi conoscibili?

Per evitare il conflitto tra trasparenza e riservatezza sono state introdotte alcune regole; in particolare si è stabilito che le p.a. non possono rendere conoscibili i dati sensibili e giudiziari la cui conoscenza non sia indispensabile ai fini della trasparenza. Mentre i dati personali non sensibili e non giudiziari non sono resi conoscibili se non pertinenti. La tutela della riservatezza si attenua a favore della trasparenza per ciò che riguarda i dati relativi ai dirigenti amministrativi e ai titolari degli organi politici, i quali sono sempre pubblicati.

Anticorruzione

Per corruzione nella p.a. si intende non solo la corruzione in senso stretto, ma più in generale ogni caso in cui abusando di una posizione si ottiene un indebito vantaggio. La corruzione nell’amministrazione è contrastata attraverso un incremento della trasparenza, attraverso strumenti repressivi e di controllo, mediante obblighi e divieti e mediante azioni amministrative volte ad identificare le aree a rischio.

Cosa fa il dipartimento della funzione pubblica?

Il dipartimento della funzione pubblica coordina le strategie di prevenzione e contrasto della corruzione e dell’illegalità nella p.a. e predispone un piano nazionale anticorruzione.

Cos'è la Civit? Com'è organizzata? Cosa fa?

La Civit è la commissione per la valutazione, l’integrità e la trasparenza delle p.a.; si tratta di un’autorità nazionale anticorruzione, composta da tre componenti nominati dal presidente della Repubblica, previa deliberazione del consiglio dei ministri. La commissione opera in collaborazione con l’esecutivo, in particolare con il ministro dell’economia, e si avvale della guardia di finanza. Per quanto riguarda le attività, la Civit:

• Approva il piano nazionale anticorruzione predisposto dal dipartimento della funzione pubblica;
• Individua gli strumenti che possono prevenire e contrastare la corruzione;
• Controlla l’esatto adempimento degli obblighi di trasparenza da parte delle p.a., esercitando poteri ispettivi;
• Segnala gli inadempimenti agli organi competenti a far valere le relative responsabilità.

Cos'è il piano triennale di prevenzione della corruzione? Chi è il responsabile della prevenzione?

Il piano triennale di prevenzione della corruzione è adottato da ciascun ente locale su proposta del responsabile della prevenzione. Il piano triennale deve rispettare le linee guida contenute nel piano nazionale e serve per:

• Individuare le attività nelle quali il rischio corruzione è più elevato;
• Prevedere meccanismi idonei a prevenire la corruzione;
• Fissare obblighi di trasparenza ulteriori rispetto a quelli previsti dalla legge.

Il responsabile della prevenzione è individuato dall’organo di indirizzo politico dell’ente locale; egli non solo elabora il piano triennale di prevenzione ma vigila anche sull’attuazione e sull’osservanza del medesimo. Inoltre il responsabile della prevenzione di norma è anche responsabile della trasparenza, perciò controlla che gli obblighi di pubblicità e trasparenza siano rispettati dall’amministrazione, assicura la chiarezza e l’aggiornamento delle informazioni pubblicate e segnala agli organi competenti i casi di inadempimento.

Azionabilità e sindacabilità

I principi di azionabilità e sindacabilità sono previsti rispettivamente dagli artt. 24 e 113 Cost., per cui tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi e la tutela giurisdizionale è sempre ammessa contro gli atti della p.a. Il principio di sindacabilità è riferito ad ogni atto della p.a. pertanto vale sia per gli atti regolamentari che per quelli amministrativi, caratterizzati da puntualità e correttezza.

Che problema si pone rispetto alle leggi provvedimento?

Le leggi provvedimento sono formalmente atti legislativi, ma nella sostanza sono atti amministrativi. Un primo problema sta quindi nel fatto che quando un provvedimento puntuale e concreto ha forma di legge il cittadino non dispone della tutela giurisdizionale delle proprie situazioni giuridiche. Infatti la legge può essere sindacata solo dalla corte costituzionale e per il privato il ricorso alla corte non è diretto.

Rispetto alle leggi provvedimento si pone anche un secondo problema, ovvero che queste violano il principio di imparzialità quando ci sono più interessi in gioco e occorre pertanto effettuare una ponderazione. Infatti in queste ipotesi il legislatore intervenendo con la legge provvedimento sottrae alla p.a. il momento dell’istruttoria, che serve appunto per rendere la ponderazione, cioè la scelta, ragionevole e congrua rispetto alla natura degli interessi implicati, ovvero imparziale.

Sussidiarietà

In base al principio di sussidiarietà, il livello superiore di governo interviene soltanto quando il livello inferiore non riesce a curare gli interessi ad esso affidati. Il principio di sussidiarietà è affermato dall’art.118 Cost., in base al quale le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni, salvo che per assicurarne l’esercizio unitario siano attribuite a province, regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Il che significa che, a prescindere dalla competenza legislativa, le funzioni amministrative in linea di principio spettano ai comuni e vengono attribuite a province, regioni e Stato solo quando necessario per assicurarne l’esercizio unitario.