management delle pubbliche amministrazioni

Management delle pubbliche amministrazioni

Introduzione

Il mondo della pubblica amministrazione non è al di fuori della nostra vita, per cui certi meccanismi servono a prescindere dal lavoro che si andrà a svolgere. Tutto ciò riferito alle imprese, con le opportune interpretazioni lo si può riscontrare anche nel mondo pubblico.

Perché studiare la pubblica amministrazione?

Padre Gemelli fu il fondatore dell’Università Cattolica: “il dovere è dare alla gioventù non soltanto ciò che essa crede, ma soprattutto la visione della vita nazionale”. Dobbiamo approcciarsi a questo corso avendo in mente questo tema.

Come rappresentare il sistema economico

Gli istituti della società sono: imprese, PA, ONP e famiglie. Le PA sono istituti che operano scambi con gli altri soggetti, come ad esempio raccoglie tasse e tributi, sostiene famiglie.

Nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea sugli appalti pubblici:

• Circa 520 mila bandi di gara all’anno per un valore di 420 miliardi, per cui una grande fetta di domanda e beni e servizi viene dalla pubblica amministrazione.
• Oltre il 14% degli occupati in Italia sono dipendenti pubblici.
• Se non funziona questa fetta, le ripercussioni sulle altre unità economiche sono evidenti.

Visione e sfide della pubblica amministrazione

Alcune risposte:

• Visione negativa: negligenze, corruzione
• Ruolo che svolge: comune, INPS, manutenzione strade, scuole, sanità
• Posto fisso, lavoro monotono
• Employer branding: come facciamo a creare un brand, così da attrarre talenti. Gli enti dell’amministrazione pubblica più avanzata lavorano molto su questo fronte. Ad esempio INPS lanciò una serie di concorsi, intercettando giovani molto costruttivi e brillanti. Leva importante di cambiamento.

L’indice ISTAT che rappresenta la fiducia nelle istituzioni dimostra che c’è una grande perdita di fiducia dei cittadini.

Tangentopoli: grande inchiesta che parte da una IPAB di Milano che fece coprire un sistema di tangenti enorme.

La casta era un libro scritto da due giornalisti del Corriere della Sera: questo libro ha fatto emergere tutte le situazioni in cui la politica ha abusato di potere, fondati sull’uso strumentale e personalizzato del bene pubblico. La pubblica amministrazione infatti gestisce e deve gestire il bene di tutti, l’interesse pubblico.

Il rapporto tra politica e pubblica amministrazione

Nel corso non si può parlare di PA senza essere contigui alla questione politica: perché gli organi del governo sono eletti pubblicamente e sono espressione di una forza politica, noi ci soffermeremo sul management, su come le leve di management: le leve sono declinabili anche nel mondo pubblico.

Un tempo la qualità della politica era maggiore. Poca fiducia anche verso i dipendenti pubblici. “I nulla facenti”, libro di Pietro Ighino: visione negativa, ancorata. Il ministro per la pubblica amministrazione, Brunetta, sottolinea il fatto che le persone siano in ufficio. Si pensi al tema dello smart working.

Le sfide per il manager pubblico

Per cui assenteismo e fannulloni. Si pensa che la pubblica amministrazione sia poco orientata al servizio. La motorizzazione di Cagliari riporta gli orari di apertura al pubblico: tre ore al giorno. Problema della cultura amministrativa. Bisognerebbe partire dall’interesse pubblico.

Si pensa che la pubblica amministrazione sia corrotta: la percezione di corruzione redatta dall’International. I dati riportano che l’Italia abbia il 42esimo posto su 100. È un dato molto preoccupante perché calcolato a livello mondiale.

Si pensa che la pubblica amministrazione sia poco efficiente. Un’altra faccia della medaglia: quando la PA funziona, non ce ne accorgiamo. I trasporti pubblici, la sanità.

Sfide e opportunità della pubblica amministrazione

Pregiudizi e realtà

Ieri stavamo dicendo che attorno al mondo delle PA ci sono una serie di pregiudizi e valutazioni. Una serie di problemi sul fronte politico e sulla produttività del personale. Fra le varie rappresentazioni si dice anche che sia “poco orientata al servizio”: in realtà il tema della burocrazia affligge l’intera Europa.

Gli strumenti manageriali insieme ad altri strumenti possono lavorare all’economicità: raggiungimento delle finalità istituzionali. Di contro ci sono anche tanti elementi positivi:

• Storia di una studentessa giapponese, unica studentessa di un territorio isolato, le ferrovie giapponesi hanno deciso di garantire il trasporto fino alla fine degli studi della ragazza. È economico? Un privato assumerebbe un rischio di impresa più grande? Evidentemente no. È solo per il perseguimento della tutela di tutti i cittadini che si fanno delle scelte anche anti economiche che sono ispirate anche a valori diversi.
• Una pubblica innovazione è anche fatta di innovazione: organizzato uno seminario sull’uso dell’intelligenza artificiale. Per esempio le forze dell’ordine per migliorare il loro livello di indagine, utilizzano l’intelligenza artificiale. Anche nell’ambito della sanità. Per cui PA è anche in grado di innovare.
• Pandemia: il virus è stato isolato allo Spallanzani, ospedale pubblico. L’immagine di un’infermiera che ha fatto il giro del mondo è una dipendente pubblica. Per cui bisogna capire come è possibile che all’interno di una stessa organizzazione convivano persone che si spendono, anche con retribuzione non allineata a quello di mercato, e allo stesso tempo persone che non fanno assolutamente nulla.

Per cui quali sono le leve organizzative da utilizzare per orientare i comportamenti dei dipendenti della pubblica organizzazione.

Recupero e innovazione

Recovery Fund/PNRR/Next Generation. È il piano nazionale di rigenerazione e resilienza: ci sono 200 miliardi ed è necessario stendere un piano per dire come si distribuiranno.

Alcuni sindaci lavorano alla digitalizzazione: come fare a coinvolgere i cittadini? Come ci approcciamo e andiamo verso l’approvvigionamento di risorse energetiche e allo stesso tempo sostenibile? Dai discorsi teorici deve andare alla pratica. Il tema di questi 200 miliardi è che bisogna avere una visione di fondo: l’esito dovrebbe essere un paese migliore di quello di ora, ma vuol dire anche capacità di spesa: la PA dovrebbe essere in grado di gestirli.

L’Italia fa uso dei fondi comuni per il 44% questo vuol dire che c’è un tema di capacità di spesa. Una delle riforme che taglia il PNRR è il tema della riforma della pubblica amministrazione. Perché il paese si rinnovi è necessario che la pubblica amministrazione si innovi.

Obiettivi e riforme

Grande excursus storico con le riforme che cercano di innovare la PA: molte cose sono cambiate, ma ancora molti problemi. Il PNRR punti ad obiettivi che sono storicamente presenti nel nostro sistema pubblico perché noi abbiamo bisogno di riforma strutturali nel sistema pubblico.

L’obiettivo del corso è avere un’idea propria sulla realtà delle pubbliche amministrazioni. È un corso di economia aziendale ma applicato al mondo pubblico che è una tipologia di istituto e quindi un’azienda. Vedremo le principali funzioni aziendali: risorse umane, direzione per obiettivi (responsabilizzare sugli obiettivi, quali strumenti un’organizzazione pubblica deve avere per monitorare le performance).

Capire cosa vuol dire fare management pubblico e il suo livello di complessità. Il ruolo della pubblica amministrazione per la competitività e la crescita-sviluppo di un paese è molto rilevante: è l’istituto che decide di sostenere le imprese.

Temi del corso

Temi:

• Cos’è PA, perché parliamo di sistema pubblico
• Come funziona, le caratteristiche della gestione e delle combinazioni economiche, quali sono i modelli di stato e quindi il sistema di relazione fra i diversi livelli di governo
• Ci soffermeremo su enti locali con una serie di approfondimenti e link al tema sanità

È un percorso che attinge prevalentemente ai costrutti teorici dell’economia aziendale: come l’economia aziendale contribuisce a migliorare la PA? Gli studi di economia aziendale su PA sono studi recenti. Si incomincia a parlare di aziendalizzazione negli anni ’90: attingere alle teorie di management anche per PA.

Sotto sistemi aziendali e trasversalmente ci sarà sempre l’ottica che fa capire cosa abbiamo fatto fino ad ora in termini di cambiamento.

Esame e opportunità

Esame: prova scritta svolta a computer, utilizzando lockdown browser ed è un compito sulla cui struttura ci sarà un avviso a fine corso: sono multiple choice più una o più domande aperte.

• Comune di Bergamo ha pubblicato modalità di reclutamento.
• Tutte le grandi società di consulenza hanno un’area dedicata per la pubblica amministrazione.
• Utile anche per chi lavora in azienda: importante mettere a punto queste opzioni strategiche rilevanti. Quindi può essere interessante capire quella parte del mondo o perché la PA è un mio cliente o perché la PA potrebbe essere un partner.
• Si parla tanto di sostenibilità fra le esperienze più interessanti in questi termini, c’è l’esperienza del Comune di Capannori, Toscana. Ha lanciato molti anni fa, prima dell’agenda 2030, ha lanciato il programma “rifiuti zero”, per cui tema della raccolta differenziata. Questo comune ha lanciato questa politica coinvolgendo attivamente i cittadini e cercando di riciclare, ha creato un centro di riuso degli oggetti, arrivò ad essere un fattore determinante per l’innovazione per i produttori di capsule per il caffè: queste grande problema di smaltimento, interagendo con i produttori, il comune ha innescato un processo di innovazione.
• Per cui grande relazioni con la PA, sempre. Anche in banca: sempre più frequentemente le PA fanno ricorso a finanziamenti da istituti di credito. Se devo valutare la solvibilità di un’impresa molti strumenti, ma se devo capire se concedere credito a PA cosa faccio?

a. Il bilancio di un comune non ha uno stato patrimoniale o un conto economico. La contabilità di un ente locale è fatto di residui, impegni, accertamenti, prestiti. È molto diversa anche la struttura ed il linguaggio per cui se abbiamo a che fare con una PA dobbiamo avere gli elementi giusti per maneggiare il tutto.

b. Attività di revisore di conti negli enti locali: stipendi molto alti.

Se segretamente, siamo interessati, fare uno stage, una prova finale per approfondire un tema specifico, lauree magistrali su questi temi. Come Cattolica la proposta è un master in management di secondo livello.

Io, Daniel Blake: problema della lunga burocrazia tema che affligge anche la Francia.

Spot di agenzie delle entrate: semplicità del messaggio. Negativo il messaggio del ‘se tutti pagano le tasse, le tasse ripagano tutti’. Il messaggio è pagare le tasse. Il video dice che se non tutti pagano le tasse, alcuni servizi non ci sono. Infatti molti servizi vengono pagati attraverso la fiscalità generale, anche da chi non li utilizza. Se più persone pagano tasse, c’è più ricchezza. Ma in realtà non è vero: l’efficienza è il rapporto tra risultato e le risorse che ho messo: posso avere molte risorse ma usarle male. La comunicazione sui servizi deve essere rafforzata, rischia di essere un’arma a doppio taglio. Se tutto funziona bene, paradossalmente la comunicazione serve meno. Ma se i servizi funzionano male la comunicazione peggiora.

Il sistema pubblico: una visione d'insieme

Il sistema pubblico è la rete che collega tra loro tutte le pubbliche amministrazioni italiane, consentendo loro di condividere e scambiare dati e risorse informative. Il sistema pubblico è costituito da una serie di elementi: come ad esempio i comuni. I comuni in Italia sono circa 8 mila. Non sono tutti uguali ovviamente: cambia la grandezza (numero di abitanti), ma anche la superficie. Ci sono comuni molto grandi, con diversi municipi. Il comune più piccolo d’Italia si trova in provincia di Cuneo ed ha 33 abitanti.

La pubblica amministrazione è costituita anche da:

• Comune, fusione di comuni
• Ospedali
• Regioni
• INPS, scuole
• Università
• Camere di commercio
• Le poste (che ora sono state in parte privatizzate)
• Le forze dell’ordine (carabinieri, polizia di stato, la guardia di finanza)
• Agenzia delle entrate
• Province (sono state ridimensionate e alcune accorpate)
• Unione Alta Valnure
• Trenitalia
• ATM
• SETA
• AST
• ACI

L’elenco è lungo: quando parliamo di pubblica amministrazione parliamo di un universo eterogeneo di realtà amministrative, quindi aziendali che vanno da istituti pubblici territoriali (che si declinano a livello di governo centrale, come presidente della repubblica, camere, ma anche a livello regionale, provinciale e comunale).

Poi abbiamo gli enti pubblici non economici come l’INPS, l’antitrust fino ad arrivare alle imprese pubbliche come Iren che si occupa della gestione del ciclo idrico, è una multi utility o Trenitalia. Sono imprese a soggetto economico pubblico.

Sistema pubblico

Il sistema pubblico è un insieme eterogeneo di tre macro classi che sono:

• Istituti pubblici territoriali
• Enti pubblici non economici
• Imprese pubbliche

Hanno tutte caratteristiche differenti, anche in base al grado di autonomia.

Istituti pubblici territoriali

Enorme stratificazione normativa è alla base della pubblica amministrazione: talmente tante che si sovrappongono e creano incertezza, la produzione normativa non si arresta mai. Ma non si può parlare di PA non facendo riferimento alle leggi, perché tutto passa attraverso le norme. Sono interessanti i contenuti e le conseguenze che ne discendono.

La costituzione afferma che la repubblica è costituita da comuni e province, la legge del Rio ha modificato un po’, riducendo le funzioni delle province causando una situazione di forte spostamento del personale dalle province alle regioni o comuni, creando situazione ibrida e di incertezza. Ci sono comuni, province ma anche città metropolitane: sono un livello di pubblica amministrazione introdotte, nell’ottica di ri ordine amministrativo, con l’intento di dare corpo ad un’idea.

Si pensi a Milano, ha un territorio dove abbiamo un territorio milanese, ma anche territorio “inter milanese”, come Rozzano che sono “comuni cintura”. Molte politiche attuate da Milano hanno un risvolto anche sui comuni cintura. Sono comuni autonomi ma i nessi sono molto forti, la metro è molto vicina a San Donato. L’idea è creare un ente pubblico che funge da sede di una serie di politiche che interessavano una serie di comuni satellite e il comune stesso.

Molte critiche: molto difficile mettere a sistema il personale, costruire dal punto di vista amministrativo un uovo ente. Lo Stato è il livello centrale.

Il TUEL è il testo unico degli enti locali: definisce cosa si intende per enti locali: sono comuni, province, regioni, comunità montane e isolane (trasformate in unioni di comuni), unione di comuni e città metropolitane. Unione di comuni: gestiscono insieme dei servizi perché forte frammentazione amministrativa perché ci sono i cosiddetti “comuni polvere” e secondo la legge questi hanno la stessa funzione dei comuni di Roma capitale. Non c’è distinzione di funzioni in base alle dimensioni.

Livelli degli istituti pubblici territoriali

Per cui abbiamo tre livelli degli istituti pubblici territoriali:

• Livello centrale
• Regioni
• Enti locali

Caratteristiche degli istituti pubblici territoriali

1. Territoriali: hanno un vincolo di competenza territoriale, le politiche devono essere attuate solamente nel campo di competenza. La competenza territoriale dice anche che le dimensioni della popolazione e territorio possono essere un ostacolo o alla qualità del servizio reso (se comune grande difficile garantire qualità, se dimensioni troppo piccole no dimensione sufficiente per creare un servizio). Tema degli anziani: tema dei servizi importante, servono soluzioni. Come ad esempio i centri diurni che sono punti di aggregazione, ma se ci sono 33 abitanti, come faccio a farla? Devo avere una dimensione minima.

2. Polifunzionali: vi fanno riferimento “in ultima istanza” tutti i problemi della società a cui nessun altro soggetto (privato) dà risposta. Gli istituti pubblici territoriali sono imprese molto diversificate, si occupano di tematiche molto differenti, all’interno di una stessa azienda convivono ritmi e problemi diversi. Ci sono aree di business molto diverse e questo aumenta la complessità organizzativa. La diversità porta alla complessità.

3. Rappresentanza politica diretta (per quelli a rilevanza costituzionale)… ma le nuove province? L’ultimo tratto caratteristico è la rappresentanza politica diretta: gli studi di carattere amministrativo e public management hanno sempre sottolineato il fatto che sono istituti i cui organi di governo hanno un ciclo diretto con i cittadini amministrati. Perché sono i cittadini che li eleggono direttamente: ad esempio i cittadini eleggono il sindaco.

a. Non accade esattamente per il presidente del consiglio: questo tema di rappresentanza diretta almeno per gli enti di rilevanza costituzionale è stato messo in discussione nel tempo perché non si vota nemmeno più direttamente il presidente delle province. Le province nel disegno di riforma costituzione del governo Renzi dove…