L'ordinamento dell'Unione europea

L'ordinamento dell'Unione Europea

Dalle comunità europee all'Unione Europea

L'Unione Europea nacque il 1° novembre 1993 a seguito dell'entrata in vigore del Trattato sull'Unione Europea, firmato nel 1992 a Maastricht. È sorta come frutto di un processo durato oltre 40 anni come unione di stati e popoli con il Trattato di Parigi del 1951 che istituì la Comunità Europea del carbone e dell’acciaio (Ceca) fra Belgio, Paesi Bassi, Lussemburgo, Italia, Francia e quella che era la Repubblica Federale Tedesca (attuale Germania) considerati come i 6 paesi fondatori («i 6»).

La nascita della Ceca fu seguita dall'istituzione, fra gli stessi 6 paesi, dell'Euratom (per sviluppare l'industria nucleare) e della Comunità economica europea (Cee) a seguito del Trattato di Roma (1957). Il Trattato della Cee puntava a creare un'area di libero scambio con tariffe doganali esterne comuni, ad attuare una politica comune per agricoltura e trasporti, a istituire un Fondo sociale europeo e una Banca europea degli investimenti a sviluppare relazioni più strette fra gli stati membri. Il Trattato infatti prevedeva che le istituzioni delle Comunità fossero dotate di un loro potere normativo di tipo legislativo.

Questi tre trattati prevedevano che alcune di quelle istituzioni fossero comuni: quella che in origine si chiamava Assemblea parlamentare e la Corte di giustizia. Succedeva così che le medesime istituzioni assolvessero a funzioni analoghe nel quadro di tre trattati diversi. Nel 1965 si arrivò alla totale fusione degli organi istituzionali: le tre Comunità ebbero in comune anche la Commissione e il Consiglio e un unico bilancio.

I progressi dell'integrazione europea

La Comunità economica si è occupata sempre più di numerose materie e l'ordinamento giuridico derivato dai trattati è cresciuto; gli stessi trattati furono modificati. Dal 1970 la Comunità si è dotata di un sistema di risorse proprie che ne garantiscono l'autonomia finanziaria.

• Le istituzioni comunitarie si sono rafforzate: dal 1979 il Parlamento Europeo è direttamente eleggibile, sono aumentate le decisioni che vengono assunte dal Consiglio a maggioranza qualificata (non all'unanimità), nasce un nuovo indirizzo politico, il Consiglio Europeo (a partire dal '74).
• La Corte di giustizia con le sue pronunce garantisce l'applicazione del diritto della Comunità ma lo interpreta più estensivamente.
• La Comunità si allarga nel '73 con Danimarca, Irlanda, Regno Unito; nell'81 con la Grecia; nell'86 con la Spagna e Portogallo; nel '95 con Austria, Finlandia, Svezia; nel 2004 con Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia, Ungheria; nel 2007 con Bulgaria e Romania; nel 2013 con la Croazia (altri paesi candidati sono Albania, Turchia, Macedonia, Montenegro e Serbia).
• Nel 1985 viene firmato la Convenzione (o Trattato) di Schengen dal Benelux, Francia e Germania. Nel '90 viene firmata la Convenzione di applicazione del Trattato di Schengen a cui hanno aderito altri stati, tra cui l'Italia. Abolisce i controlli alle frontiere interne. Ne fanno parte 22 stati su 28.
• Nel 1986 viene firmato l'Atto unico europeo il quale fissò l'obiettivo del mercato unico interno prima del 1993, rafforzò il ruolo del Parlamento Europeo e le capacità del Consiglio di decidere aumentando le competenze sulle quali non occorreva più unanimità, introdusse nel Trattato la cooperazione in politica estera (inizialmente riservato ed esclusivo di ciascuno stato).

Dopo la riunificazione delle due Germanie, nel 1992 fu firmato il Trattato di Maastricht il quale modificò il Trattato della Cee (ridenominata Comunità Europea, Ce) ponendo le basi della moneta unica (l'euro entrato in circolazione nel 2002) e aggiunse un nuovo trattato: Trattato sull'Unione Europea (Tue) che diede via a una struttura organizzativa definita a tre pilastri:

• Primo costituito dalle preesistenti comunità (Cee, Ceca, Euratom)
• Politica estera e di sicurezza comune
• Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale disciplinati dal Tue

Poiché non tutti erano d'accordo nell'affidare politica estera e giustizia, si decise che dentro l'Unione tutto ciò compreso nel primo pilastro sarebbe stato gestito secondo le norme del diritto comunitario invece tutto ciò che faceva parte degli altri due pilastri per il momento sarebbe stato affidato alla cooperazione intergovernativa tra stati con il coinvolgimento degli organi comunitari secondo le regole del diritto internazionale.

La struttura a tre pilastri è stata superata con il Trattato di Lisbona firmato il 13 dicembre 2007 ed entrato in vigore il 1° dicembre 2009. Questo trattato ha dato via a un unico soggetto dotato di personalità giuridica internazionale, che è appunto l'Unione Europea (art.1 Tue, essa «sostituisce e succede alla Comunità Europea»). È stato invece abbandonato il progetto di creare un trattato «costituzionale» unico. L'Unione si fonda su due trattati aventi lo stesso valore giuridico: Tue e Tfue (Trattato sul funzionamento dell'Ue. Prima trattato sulla Ce). La cooperazione in materia di polizia e di giustizia penale utilizza le procedure del Tfue, la politica estera e di sicurezza comune continua a utilizzare procedure specifiche disciplinate dal titolo V del Tue.

Alle origini del Trattato di Lisbona

Nel dicembre 2001 i capi di stato e di governo dell'Unione Europea («i 15») presero atto della necessità di adeguare assetto organizzativo e funzionamento dell'Ue all'allargamento. Nella Dichiarazione di Leaken essi affermarono che l'Unione doveva cambiare e rendere le sue istituzioni più efficienti e trasparenti, semplificarle e renderle vicine ai cittadini. Questa riforma, avrebbe potuto portare a un unico testo costituzionale dell'Unione. Si decise di costruire un organo speciale con il compito di predisporre una proposta che stabilì che questo organo Convenzione sul futuro dell'Unione Europea avesse una larga rappresentatività.

La Convenzione fu composta da un rappresentante per ogni governo, due rappresentanti della Commissione, sedici rappresentanti del Parlamento Europeo, due rappresentanti per ogni parlamento nazionale più i rappresentanti dei paesi candidati all'adesione. La Convenzione concluse i suoi lavori approvando il Progetto di Trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa adottato dalla successiva conferenza intergovernativa e firmato il 29 ottobre a Roma, ratificato da 22 stati su 25, ma non da due paesi fondatori: Francia e Paesi Bassi i cui referendum popolari fecero prevalere il «no». La Costituzione per l'Europa dovette essere abbandonata.

I problemi con l'allargamento dell'Unione si erano accentuati e nel 2007 si arrivò al Trattato di Lisbona. Il processo di ratifica ebbe inizialmente una battuta d’arresto con il referendum irlandese in cui prevalsero i «no» nel 2008 (in quel paese il referendum sulla revisione costituzionale, presupposto dalla ratifica, è obbligatorio), poi superato da un secondo referendum nel quale prevalsero i «sì», giungendo a conclusione nel 2009.

Con l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona l'assetto dell'Unione è molto simile a quello delineato dal fallito trattato costituzionale, rinunciando però alla simbologia federalista. La sostanza del trattato costituzionale resta integra ma ne è cambiata la forma (di quel testo infatti sono scomparsi solo 5 articoli su 448).

• Il trattato costituzione sostituiva i trattati precedenti e aveva una struttura tipica «da costituzione»
• Il Trattato di Lisbona modifica e non abroga i trattati preesistenti
• Il trattato costituzionale dotava l'Unione di un suo apparato simbolico e di un preambolo solenne volto a delineare «a nome dei cittadini e degli stati d'Europa» un'identità comune
• Il Trattato di Lisbona non la riproduce ma la riconosce
• Il trattato costituzionale proclamava il primato del diritto dell'Unione, la prevalenza delle norme Ue sulle norme nazionali e dava una denominazione agli atti normativi dell'Unione («leggi» e «leggi quadro» al posto di regolamenti e direttive)
• Il Trattato di Lisbona tace su quel primato e abbandona il tentativo di chiamare le cose con il proprio nome (la legge europea si chiama «regolamento»)
• Il trattato costituzionale parlava di «ministro degli affari esteri dell'Unione»
• Il Trattato di Lisbona gli riconosce i medesimi compiti ma lo chiama «alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza»

Il quadro istituzionale dell’Unione

Il quadro istituzionale dell’Unione si fonda sugli organi elencati dall’art.13 Tue e disciplinati dalle «disposizioni relative alle istituzioni» del titolo III, nonché più in dettaglio dal titolo I della parte sesta del Tfue. Le istituzioni dell’Ue sono:

Il Consiglio Europeo

Composto da capi di stato o di governo degli stati membri, dal suo presidente e dal presidente della Commissione. Vi partecipa anche l’alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Il Consiglio si riunisce almeno due volte ogni sei mesi a Bruxelles. La presidenza fino al 2009 era a rotazione semestrale di ciascuno stato membro ora è una carica permanente a tempo pieno (incompatibile con le cariche nazionali): il presidente del Consiglio Europeo, eletto dal Consiglio Europeo. Il Consiglio Europeo è l’organo di indirizzo politico dell’Ue. Non esercita funzioni legislative e decide per consenso, senza votare, salvo alcune deliberazioni mediante votazione previste dai trattati (non votano il suo presidente e il presidente della Commissione), in alcuni casi all’unanimità in altri a maggioranza qualificata.

Il Consiglio

Definito «consiglio dei ministri» è composto da un rappresentante per ogni stato membro a livello di ministro, autorizzato a impegnare il proprio governo. Si riunisce in varie formazioni, composizione diversa a seconda dei temi che si devono affrontare: coi ministri dell’agricoltura se il tema è la politica agricola etc. Il Consiglio «affari generali» (composto dai ministri degli esteri o degli affari europei) e il Consiglio «affari esteri» (composto dai ministri degli esteri) sono due formazioni direttamente previste dal Tfue. Le altre formazioni stabilite con decisione del Consiglio europeo, sono 8: il Consiglio Ecofin (composto da ministri economici e finanziari) che a sua volta è costituito dall’Eurogroup, organo che si riunisce a «titolo informale» composto dai ministri di 19 stati membri che hanno adottato l’euro, con suo presidente in carica per due anni e mezzo. Il Consiglio affari esteri è presieduto dall’alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza, che si avvale di un servizio diplomatico: servizio europeo per l’azione esterna. La presidenza delle altre formazioni del Consiglio è invece affidata a turno ai rappresentanti di ciascuno stato membro per un periodo di sei mesi a sistema di rotazione paritaria. Così ogni paese presiede il Consiglio per un semestre ogni 13-14 anni.

• Esercita, insieme al Parlamento Europeo, la funzione legislativa e la funzione di bilancio
• Definisce e coordina le politiche dell’Unione
• Garantisce il coordinamento e la sorveglianza delle politiche economiche, adottando «indirizzi di massima»
• Prende le decisioni relative alla politica estera e di sicurezza comune; decide sulle questioni aventi implicazioni militari (missioni all’estero)

La regola decisionale ordinaria è la maggioranza qualificata che si ottiene con il 55% degli stati membri (16/28 o 15/27) i quali rappresentino anche il 65% della popolazione dell’Unione.

Il Parlamento Europeo

Composto da 751 membri (705 da maggio 2019) garantendo la rappresentanza dei cittadini dei singoli in modo degressivamente proporzionale rispetto alla loro popolazione con un minimo di 6 seggi per stato e non più di 96 (per cui il numero per ognuno degli stati cresce in relazione alla loro popolazione). I membri del Parlamento Europeo sono eletti per 5 anni direttamente dai cittadini dell’Unione con formule proporzionali una diversa dall’altra poiché ciascuno stato membro ha la propria legge elettorale: non esiste una legge elettorale uniforme. Lo status giuridico dei parlamentari europei invece è uguale per tutti.

È organizzato secondo il modello delle assemblee rappresentative: i suoi membri si ripartono in gruppi politici (corrispondono alle tradizionali famiglie politiche del continente) composti da non meno di 25 deputati eletti in almeno un quarto degli stati. Questi lavorano suddivisi in venti commissioni. Il Parlamento Europeo ha il proprio regolamento (approvato a maggioranza dai componenti) e delibera a maggioranza dei voti espressi. Non ha sede unica: a Strasburgo si svolgono le sedute plenarie, a Bruxelles si riuniscono alcune sessioni dell’assemblea e le commissioni, a Lussemburgo ci sono segretariato e ufficio.

• Esercita congiuntamente al Consiglio la funzione legislativa; non ha l’iniziativa ma può chiedere alla Commissione di presentare progetti di atti legislativi; per l’adozione di atti si applica la procedura legislativa ordinaria
• Esercita con il Consiglio la funzione di bilancio approvato secondo una procedura speciale
• Esercita funzioni di controllo politico e funzioni consultive; elegge il presidente della Commissione; può istituire commissioni d’inchiesta; può rivolgere interrogazioni sia ala Commissione sia al Consiglio; può formulare raccomandazioni sulla politica estera e di sicurezza comune al Consiglio e all’alto rappresentante e viene regolarmente consultato da quest’ultimo; elegge il Mediatore europeo (organo che ha le funzioni di difensore civico al quale chiunque può rivolgersi per denunciare casi di cattiva amministrazione)

La Commissione è composta un membro per ciascuno stato, incluso il presidente e l’alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Secondo il Trattato di Lisbona, dal 2014 la Commissione avrebbe dovuto essere composta da un numero pari ai due terzi degli stati scelti in base a un sistema di rotazione paritaria, salvo diversa decisione del Consiglio europeo.