Economia delle amministrazioni pubbliche

Parte prima – Perché esistono e come funzionano le amministrazioni pubbliche

I concetti fondamentali per lo studio delle istituzioni pubbliche

Gli istituti pubblici: caratteristiche e finalità

Istituto: complesso duraturo, dinamico, ordinato, unitario e autonomo di persone che utilizzano beni materiali e immateriali per perseguire fini specifici. Gli istituti possono essere classificati in quattro principali categorie:

• Famiglie
• Imprese
• Amministrazioni pubbliche
• Organizzazioni no-profit

Istituti pubblici: sistemi organizzativi che partecipano alla vita economico-sociale di una comunità di riferimento tramite attività di produzione, finanziamento di altri istituti e regolazione. Più precisamente, un istituto pubblico è un’organizzazione che esercita il potere sovraordinato sui soggetti insediati in un determinato territorio, definito territorio di competenza.

Quindi le tre principali caratteristiche sono:

• La dimensione territoriale intesa quale ambito geografico che delimita la competenza politica e amministrativa dell’istituto pubblico.
• L’esercizio di poteri sovraordinati.
• Le finalità di perseguimento dell’interesse pubblico.

La dimensione territoriale

La caratteristica di territorialità riguarda tutti i livelli di governo, dagli stati nazionali alle istituzioni pubbliche locali. Il legame geografico stabile rende gli istituti pubblici i primi responsabili dell’utilizzo del territorio quale risorsa scarsa e fondamentale per la vita presente e futura. Con l’evoluzione della società il vincolo territoriale ha posto una crescente divaricazione tra:

• Dimensione istituzionale dell’ente pubblico
• Dimensione aziendale e funzionale

Al fine di assicurare l’equilibrio tra le suddette funzioni le soluzioni adottate si sono indirizzate verso una duplice direzione:

• Interventi di carattere strutturale (fusione di enti territoriali, ecc)
• Interventi di carattere funzionale, attuati mediante una separazione della titolarità della funzione – che rimane in capo all’ente governo – e l’esercizio della stessa – che viene affidata a un soggetto terzo quale un’azienda di gestione.

L’esercizio di poteri sovraordinati

Le istituzioni pubbliche perseguono finalità con vari strumenti. La facoltà di esercizio di poteri sovraordinati rappresenta una caratteristica essenziale ed inderogabile delle istituzioni pubbliche, prevista e normata da fonti legislative di diverso rango. I cittadini sono anche tenuti a rispettare norme e obblighi di varia natura. L’esercizio di poteri sovraordinati ha anche lo scopo di tutelare diritti ritenuti essenziali di certi soggetti sebbene al contempo sia sottoposto al vincolo di non lesione dei diritti di altri soggetti.

La finalità del perseguimento dell’interesse pubblico

Le istituzioni pubbliche e le organizzazioni no-profit derivano la loro legittimazione dalla capacità di soddisfare molteplici bisogni non economici: è nel contributo alla soddisfazione di questi bisogni e all’equilibrio tra attese diverse che si realizza la creazione di valore da parte delle istituzioni pubbliche. L’equilibrio economico non è il fine immediato delle loro attività ma rappresenta una condizione di economicità auspicabile ma non sufficiente alla generazione di valore per gli altri istituti.

Interesse pubblico:

• Interesse della maggioranza di una comunità (di una parte prevalente di una collettività)
• Parte comune di interessi diversi (es. la sicurezza è interesse comune ai residenti, ai negozianti, ai turisti, ecc.)
• Bene comune, ossia interesse considerato positivo per la società (es. investimenti in attività di ricerca, costruzione di infrastrutture, ecc.)

L’interesse pubblico non equivale alla sommatoria dei singoli o dei loro specifici interessi individuali. Il concetto richiama piuttosto quello di interesse generale che fa riferimento all’insieme delle attività delle istituzioni pubbliche e al conseguente contributo che esse danno all’interesse della comunità nella sua unitarietà, a quello di specifici gruppi e a quello dei singoli individui.

Le aziende pubbliche

L’azienda pubblica è il sistema di processi economici svolti all’interno dell’istituto economico-sociale, ovvero l’istituto pubblico territoriale. L’adozione del termine azienda pubblica è finalizzata a sottolineare come l’impiego di risorse scarse secondo principi di razionalità economica possa contribuire al miglior raggiungimento delle finalità delle istituzioni stesse.

Il governo delle istituzioni pubbliche

La funzione di governo delle istituzioni pubbliche è affidata al sistema politico secondo le regole istituzionali. L’attività di governo in senso stretto si esplica nell’assegnazione di indirizzi e obiettivi all’amministrazione e nella verifica che tali indirizzi siano stati seguiti e gli obiettivi concretamente raggiunti, e siano stati prodotti servizi conformi alle attese della comunità di riferimento. Il funzionamento del governo si riflette pertanto in modo rilevante sull’attività dell’amministrazione.

Il rapporto tra politica e amministrazione è complesso. In primo luogo poiché l’amministrazione non costituisce un organo neutrale rispetto alle decisioni politiche (organi politici e apparati amministrativi interagiscono e partecipano ad un processo decisionale complesso). In secondo luogo il rapporto tra politica e amministrazione è complesso poiché la rappresentanza degli interessi pubblici non può essere considerata di esclusiva e univoca pertinenza politica. Sebbene caratteristica principale delle istituzioni pubbliche sia l’esistenza di un momento politico che interpreta e sintetizza la comunità di riferimento, esistono anche altri meccanismi attivi che possono sostituire e potenziare le regole istituzionali, consentendo di stabilire un rapporto diretto tra amministrazione e comunità. Tali regole sono:

• L’affermazione di varie forme di libertà di scelta (esempio sanità, istruzione – no difesa)
• L’interesse pubblico passa anche tramite il coinvolgimento dei cittadini nella vita delle amministrazioni pubbliche in qualità di consumatori attivi, di membri di associazioni di rappresentanza, ecc.

La presenza di regole attive per la rappresentanza degli interessi ad integrazione del tradizionale mandato politico elettorale introduce il “governo condiviso” che si realizza con la logica della governance, che si fonda sulla creazione delle condizioni funzionali affinché i diversi soggetti decidano autonomamente di concorrere al raggiungimento degli obiettivi prefissati (government=l’organo di governo esercita poteri sovra-ordinati e utilizza la leva gerarchica al fine di definire stringenti meccanismi di comando e di controllo).

In sostanza le amministrazioni si confrontano con i fruitori dei servizi pubblici sia tramite meccanismi che riproducono le logiche dei mercati, sia tramite attività delle amministrazioni tese a comprendere le aspettative e le esigenze degli utenti e a coinvolgerli nei processi decisionali.

I significati di amministrazione pubblica

Si definisce amministrazione (management) l’attività posta in essere per il perseguimento dei fini istituzionali. L’amministrazione pubblica sottolinea l’attività strumentale svolta nell’ambito degli istituti pubblici a supporto di tutti gli organi pubblici, dei poteri e delle funzioni ad esse attribuite. Il concetto generale di amministrazione presenta elementi di uguaglianza e differenza quando riferita alle imprese (amministrazione privata) o agli istituti pubblici (amministrazione pubblica). In particolar modo le due classi di istituto si differenziano per i seguenti profili:

• I fini sono differenti, in quanto con l’amministrazione privata si perseguono benessere e/o interesse individuale mentre con l’amministrazione pubblica si perseguono il benessere e/o interesse generale di una collettività.
• Il sistema di regole che guidano il passaggio del criterio generale dell’efficienza e razionalità economica alle scelte concrete è differente tra amministrazione privata (imprese, famiglie che operano secondo le regole di mercato) e amministrazione pubblica (si attua un sistema “non di mercato”).

Per l’amministrazione privata (di impresa) esso fa riferimento al sistema di mercato che presenta le seguenti caratteristiche:

• Ogni scambio di beni dà origine ad un valore economico diretto e specifico misurato da un prezzo espresso in unità monetarie.
• I soggetti che attuano gli scambi sono autonomi, indipendenti e dotati di poteri formali e paritetici.
• L’equilibrio di mercato viene perseguito e realizzato dall’insieme di molteplici scelte di convenienza particolare, ossia caso per caso.
• L’effetto di ritorno in termini di consenso e/o giudizio è strettamente collegato alla generazione di un valore economico.

Per l’amministrazione pubblica il contesto vincoli-opportunità di scelta fa riferimento ai sistemi “non di mercato”, ovvero a sistemi istituzionali con le seguenti caratteristiche:

• Gli scambi si effettuano tra soggetti diversi ma per una parte dei beni ceduti si genera per il destinatario un’utilità cui non corrisponde un valore di scambio misurato da un prezzo espresso in unità monetarie.
• I soggetti che attuano gli scambi sono autonomi ma uno di essi è dotato di poteri sovraordinati.
• L’equilibrio dell’insieme degli scambi non scaturisce dal susseguirsi di valutazioni di convenienza particolare ma discende da scelte di ordine superiore.
• L’effetto di ritorno in termini di consenso e/o giudizio non è sempre collegato alla generazione o al mantenimento di un valore aggiunto ma anche alla condivisione delle scelte o a un’efficace gestione dell’immagine e dell’informazione esterna.

I criteri di valutazione dell’amministrazione pubblica

L’economia aziendale identifica tre criteri fondamentali per valutare l’amministrazione pubblica: economicità, efficacia, efficienza oltre alla legalità ed equità.

Economicità della gestione: intesa come capacità mantenuta nel lungo periodo di soddisfare i bisogni considerati di pubblico interesse facendo affidamento su un flusso di ricchezza fisiologica, ossia considerato economicamente sopportabile e socialmente accettabile dalla comunità stessa (tributi, prezzi dei servizi, ecc.)

Efficacia dell’azione: intesa come capacità dei prodotti considerati come risultati intermedi dell’attività amministrativa di soddisfare i bisogni, che costituiscono il risultato finale che vuole conseguire l’azione.

Efficienza nell’impiego delle risorse: intesa come rapporto tra risorse impiegate e prodotti.

Le funzioni delle istituzioni pubbliche

Introduzione

Le principali funzioni delle istituzioni pubbliche sono suddivise in 7 classi ognuna con caratteristiche proprie e collegata a varie attività per svolgere la funzione.

• La definizione di un sistema legale generale entro il quale istituzioni pubbliche e private possono operare
• La tutela del territorio e del suo patrimonio, sia naturale che umano
• La messa a disposizione dei cittadini di beni e servizi atti a soddisfare una vasta gamma di bisogni
• Distribuzione o redistribuzione della ricchezza
• Regolazione della vita economica
• Coordinamento tra istituzioni e attori sociali
• La tutela e la promozione dell’informazione atta a contribuire alla soddisfazione dei bisogni delle persone.

Il sistema legale generale e la funzione potestativa

Le istituzioni pubbliche hanno la funzione di stabilire il quadro giuridico che regola i diritti e i doveri delle persone nonché gli spazi d’azione delle istituzioni pubbliche stesse. Le istituzioni pubbliche creano le regole che le persone e gli istituti sono chiamati a rispettare. Sono queste a definire il sistema legale insieme ad una serie di strumenti atti a renderlo concreto in situazioni specifiche, a verificarne il rispetto e a giudicarne le violazioni. Il sistema legale generale regola i rapporti tra diverse istituzioni pubbliche.

Il sistema legale generale definisce anche gli spazi di azione della funzione potestativa, cioè l’attività volta a garantire l’esistenza stessa dell’ente/istituto pubblico, la sua identità e il rispetto delle regole. Tale attività è regolata da leggi di vario tipo che specificano la natura della funzione relativa all’esercizio del potere, ne identificano l’organo competente nonché le procedure e gli atti formali tramite cui viene esercitata tale funzione. Assume lo scopo di tutelare diritti considerati essenziali di certi soggetti ma al contempo è sottoposta al vincolo di non ledere i diritti di altri soggetti (es. provvedimenti di sgombero di certe aree per rischi di vario tipo, divieto di balneazione, ecc.).

La funzione di definizione del sistema legale è tipicamente di competenza di organi politici. Le funzioni potestative non hanno natura politica ed è importante sottolineare la sensibilità necessaria per esercitarla in diverse situazioni al fine di garantire che l’esercizio dei diritti di una parte della popolazione avvenga nell’ambito della legalità e senza sopraffazione o soprusi nei confronti dei diritti di altri soggetti.

La tutela del territorio e del patrimonio naturale

Le istituzioni pubbliche, proprio per la loro natura territoriale, hanno la responsabilità di agire per la conservazione e la fruibilità di questo patrimonio. Questa funzione può essere esercitata con strumenti diversi quali i divieti, il finanziamento e la produzione di servizi di tutela dell’ambiente, l’informazione e la sensibilizzazione per promuovere comportamenti attenti alle tematiche ambientali, politiche industriali ed economiche e trasferimenti finanziari alle famiglie e alle imprese che presidiano territori altrimenti abbandonati o che valorizzano le risorse ambientali. La funzione del territorio riguarda anche il patrimonio storico, artistico e culturale.

Il tema della tutela del territorio solleva una serie di problematiche che sono oggetto di approfondimenti di specifiche discipline come l’ecologia. Si vuole richiamare a tale proposito due temi che hanno particolare rilevanza per il management pubblico.

Il primo riguarda i trade-off tra sviluppo economico e tutela dell’ambiente. Sempre di più le istituzioni pubbliche sono chiamate a mediare posizioni diverse per sensibilità e interessi diretti, cercando una sintesi tra bisogni primari delle persone (a partire dalla salute), la crescita economica e la qualità e quantità di risorse lasciate a disposizione delle generazioni future.

Il secondo tema riguarda il rapporto tra le istituzioni pubbliche. Per importanti attività di tutela del territorio è necessaria la cooperazione tra istituti pubblici diversi che possono ovviamente avere interessi e sensibilità differenti (es. emissioni CO₂).

Soddisfazione dei bisogni tramite offerta di beni e di servizi

Le istituzioni pubbliche intervengono per produrre beni e servizi o per finanziarli. Questi beni e servizi hanno caratteristiche estremamente diverse tra loro ma è utile mettere in risalto la distinzione tra beni pubblici e beni individuali, distinguendo questo secondo gruppo quelli per cui si configura un diritto di accesso che quindi deve essere garantito.

La natura tecnico-economica di alcuni beni richiede un’azione collettiva per renderli disponibili (es. difesa di un territorio). Sono beni pubblici anche beni immateriali come risultati di ricerche, informazioni e conoscenze. Lo sviluppo economico e sociale ha portato nel tempo le istituzioni pubbliche ad ampliare le aree di competenza anche in ambiti dove sono presenti forme di mercato e dove avvengono processi di consumo individuale. Fanno parte di questa offerta delle istituzioni pubbliche, che può avvenire con produzione diretta ma anche con affidamento ad aziende esterne, servizi sportivi, di ricreazione, di animazione e mediazione culturale, attività di custodia ed educazione dei bambini. L’espansione delle istituzioni pubbliche nel campo dei servizi alla persona si è spinta fino a definire come diritti del cittadino anche la soddisfazione di bisogni ritenuti qualificanti e irrinunciabili per il rispetto della dignità della persona, ma che richiedono un rilevante impegno di risorse economiche (es. sanità, assistenza agli anziani, disabili, ecc.).

L’esistenza di diritti nei confronti dell’amministrazione pubblica determina un conseguente obbligo dell’amministrazione ad agire con margini di autonomia decisionale, sia da parte degli amministratori di carica politica che da parte degli organi tecnico professionali, determinati dal livello di precisione del contenuto del diritto.

La tendenza a qualificare come diritti un numero sempre più ampio di servizi, tipico dei modelli di welfare europei, ha determinato obblighi per le amministrazioni con spinte strutturali verso l’aumento di livelli di spesa pubblica. Si sostiene che il modello di welfare è diventato sempre meno sostenibile e quindi si è diffusa la tendenza a delimitare l’ampiezza dei diritti. A questo fenomeno di contenimento dell’estensione dei diritti è da associarsi un ripensamento sul rapporto tra diritti e doveri tentando di concepire il servizio pubblico non in sostituzione di un impegno personale per la soddisfazione del bisogno ma come supporto e stimolo alla responsabilità diretta. Ad esempio nel campo della sanità si sono sviluppati interventi che mettono al centro della tutela della salute gli individui con i loro stili di vita.