Economia delle amministrazioni pubbliche

Economia delle aziende e delle amministrazioni pubbliche

Le amministrazioni pubbliche (AP)

L'ordinamento italiano non fornisce una definizione di amministrazioni pubbliche (AP) né detta criteri per conseguire tale scopo, ma si limita all'enumerazione di enti che qualifica come amministrazioni pubbliche.

La nozione giuridica di AP

Secondo il D. lgs. 165/2001: "Per Amministrazioni Pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende e amministrazioni dello Stato a ordinamento autonomo, le regioni, le province, i comuni, le comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli istituti autonomi case popolari, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali e le amministrazioni, le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale".

Definizione di Amministrazioni Pubbliche: Sono tutti gli enti che svolgono funzioni di interesse generale, producendo servizi che non dovrebbero essere destinati allo scambio di mercato.

Il Sec 2010

Il Sec 2010 è un sistema contabile che assicura la possibilità di effettuare comparazioni internazionali. Il Sec 2010, approvato come regolamento comunitario, consente una rappresentazione quantitativa completa e comparabile dell’economia dei Paesi dell’UE. Classifica le unità istituzionali di tutto il sistema economico in 5 distinti settori istituzionali utilizzando un criterio funzionale:

• S.11 Società finanziarie
• S.12 Società e quasi società non finanziarie
• S.13 Amministrazioni pubbliche
• S.14 Famiglie
• S.15 Istituzioni sociali private a servizio delle famiglie

S.13 Amministrazioni pubbliche

• S1311 Amministrazioni centrali
• S1312 Amministrazioni stati federati
• S1313 Amministrazioni locali
• S1314 Enti di previdenza sociale

Il settore delle AP comprende tutte le "unità istituzionali che agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita, la cui produzione è destinata a consumi collettivi e individuali ed è finanziata in prevalenza da versamenti obbligatori effettuati da unità appartenenti ad altri settori e/o tutte le unità istituzionali la cui funzione principale consiste nella redistribuzione del reddito e della ricchezza del Paese".

La distinzione tra produttori di beni e servizi destinabili alla vendita e produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita avviene attraverso il criterio del prezzo significativo. Un prezzo è significativo quando il suo ammontare influisce in misura rilevante sulle quantità del bene e/o servizio richiesto, che nel Sec 2010 si traduce nel cd. criterio del 50%: in sostanza, la significatività del prezzo dipende dalla circostanza che le vendite ricoprano una quota superiore al 50% dei costi di produzione.

Il Sec 2010 impiega anche dei criteri qualitativi sulla base dei quali sono AP:

• Le unità che vendono la loro produzione soltanto all'amministrazione pubblica senza essere in competizione con altri produttori privati
• I fornitori della pubblica amministrazione che non sono in competizione con altri fornitori privati e che vendono meno del 50% della loro produzione a clienti privati
• Le unità che non hanno incentivo ad adeguare la propria offerta in relazione alla necessità di rendere la propria attività profittevole, continuare ad operare in un mercato competitivo e soddisfare i propri bisogni finanziari.

I saldi di finanza pubblica

Il confronto fra i diversi totali delle entrate e delle uscite consente di determinare i saldi di finanza pubblica:

• Saldo corrente: entrate correnti – uscite correnti
• Saldo in c/capitale: entrate in c/capitale – uscite in c/capitale
• Saldo primario: entrate totali – uscite totali al netto degli interessi
• Indebitamento netto: entrate totali – uscite totali

COFOG

Per classificare la spesa delle AP viene utilizzata una modalità standard a livello internazionale cd. COFOG (Classification of the Functions of Government): classificazione delle spese per funzioni di governo articolata su 3 livelli: divisioni, gruppi e classi.

Prime 10 voci di spesa secondo la COFOG 2008:

• Protezione sociale
• Servizi generali
• Sanità
• Istruzione
• Affari economici
• Ordine pubblico
• Difesa
• Attività ricreative e culturali
• Abitazioni e Territorio
• Protezione dell'ambiente

Settore pubblico allargato

Il settore AP non deve essere confuso né sovrapposto al cd. Settore Pubblico Allargato (SPA) per il quale è stato elaborato un apposito Conto (Conto del SPA) redatto su base finanziaria. Il Settore Pubblico allargato comprende sia quello delle AP sia il Settore Extra AP, costituito a sua volta dalle Imprese Pubbliche Nazionali (IPN) e Imprese Pubbliche Locali (IPL), controllate o anche solo partecipate da AP che producono servizi destinati alla vendita ma considerati di pubblica utilità.

SPA = AP + EAPEAP = IPN + IPL

La nozione di SPA è stata introdotta con l’obiettivo di consentire al ministero delle economie e delle finanze di presentare al Parlamento una relazione sulla stima del fabbisogno dell’intero settore pubblico.

Le AP come aziende

L’azienda è un organismo socioeconomico vivente il quale si sostanzia in una comunità di individui che si organizzano per generare valore da destinare al soddisfacimento dei bisogni umani. Ogni azienda, organismo che deriva esistenza e continuità nell’operare dalla volontà e dall’azione umane, esercita, a servizio dell’uomo, in modo coordinato e ininterrotto tutte le funzioni economiche: produzione, consumo, risparmio, investimento e innovazione.

Ogni azienda si qualifica per essere un organismo socio-economico che in quanto tale è:

• Aperto
• Autonomo
• Dinamico
• Responsabile
• Permanente
• Unico
• Unitario

Azienda pubblica vs. azienda privata

Soggettività giuridica

Il soggetto giuridico di un’azienda o titolare o ente aziendale è la persona fisica o giuridica che, riconosciuta dalla legge soggetto di diritto, assume diritti e obblighi derivanti dall’attività aziendale. Ci si può valere di tale criterio per procedere alla distinzione fra aziende pubbliche e private per concludere nel modo seguente: "Se il soggetto giuridico è persona fisica o persona giuridica privata, l’azienda relativa è privata; se il soggetto giuridico è persona giuridica pubblica, l’azienda relativa è pubblica".

• È la veste formale/il regime giuridico a qualificare la natura di un’azienda
• Presuppone la mancanza di contaminazione tra i due regimi giuridici

Soggettività economica

Il soggetto economico di un’azienda:

• Esercita, in modo diretto o indiretto, il supremo potere volitivo
• È sempre costituito da persone fisiche
• Subisce i risultati negativi della gestione aziendale nell’interesse del quale viene svolta e si avvantaggia di quelli positivi
• È unico, pur potendo essere costituito da una molteplicità di persone anche portatrici di interessi differenti se non contrastanti

Un’azienda è pubblica se il suo soggetto economico è pubblico.

Tratti caratterizzanti APT

• Il ruolo dei politici: Il soggetto economico delega ai suoi rappresentati il potere volitivo. Il ruolo di rappresentanti del soggetto economico è svolto dal personale politico eletto per rappresentare legittimamente gli interessi delle diverse componenti della comunità nazionale, regionale o locale. L’APT è un organismo socio-economico dotato di due anime: quella politica (sceglie i fini superiori) e quella tecnico-amministrativa (operativa) le quali devono essere considerate come un continuo.
• Il peso delle norme: La gestione, l’organizzazione e la rilevazione nelle APT sono regolate da norme di diversa gerarchia (costituzione, norme comunitarie, leggi nazionali, leggi regionali, statuti, regolamenti). Esiste uno scarso coinvolgimento di esperti delle discipline aziendali nella loro formulazione ed è presente un problema di rapidità nelle possibili modifiche al sistema istituzionale.
• Il reperimento delle risorse finanziarie: Una significativa caratteristica delle APT attiene alle modalità di reperimento delle risorse finanziarie. Una quota molto consistente dei mezzi monetari affluisce sotto forma di tributi propri e trasferiti attraverso forme di contribuzione coattiva. Ogni singolo contribuente paga le imposte in funzione di basi imponibili e aliquote e non in funzione alla quantità o qualità dei servizi pubblici che consuma.
• Il territorio: Per le APT il territorio costituisce l’elemento costitutivo essenziale, il quale delimita lo spazio entro il quale le APT esercitano le loro potestà pubblicistiche nei confronti dei soggetti che vi si trovano. Le APT sono uno strumento attraverso il quale si realizza l’autogoverno della comunità residente nel territorio di competenza. Pur potendosi modificare nel tempo alcuni dei loro parametri dimensionali, presentano un limite al loro sviluppo: il confine territoriale entro il quale devono operare ed esercitare i loro poteri.

Le funzioni economiche tipiche

• La produzione:
• Per lo scambio di mercato: processi produttivi di impresa e patrimoniali che terminano con la vendita dietro corrispettivo di un prezzo.
• Per il consumo: nucleo di gestione caratteristica dell’APT. Assenza di una misura monetaria oggettiva del valore creato.
• Il consumo: si consuma per produrre ed ogni produzione è finalizzata al consumo.
• Il risparmio: generato da risorse non consumate e destinato all’investimento.
• L’investimento: processo produttivo patrimoniale – conduzione investimenti e contrazione e rimborso prestiti.
• Innovazione: di prodotto e di processo.

Il finanziamento e la produzione del valore pubblico

Le APT sono un «fatto di produzione». Nell’economia delle APT si svolgono processi di produzione che, didatticamente, possiamo ricondurre a tre distinti nuclei produttivi:

• Nucleo produttivo per il consumo
• Nucleo produttivo patrimoniale
• Nucleo produttivo d’impresa

Solo negli ultimi due nuclei si svolgono processi produttivi finalizzati allo scambio di mercato.

Nucleo produttivo per il consumo

La produzione per il consumo costituisce l’attività tipica e irrinunciabile di ogni APT e consta di due distinte fasi:

1. La raccolta delle risorse, che possono essere attinte da:
• Fonte esterna (economia di altre aziende)
• Fonte interna (propria economia)
2. L’impiego di quei mezzi al fine di soddisfare i bisogni della comunità territoriale di riferimento.

Reperimento delle risorse da Fonte Esterna

Le risorse provenienti da fonte esterna consistono in mezzi monetari che persone, famiglie, altre aziende trasferiscono all’APT in modo involontario sotto forma di tributi o volontariamente sotto forma di lasciti o donazioni. I tributi possono essere utilizzati direttamente dall’APT o trasferiti ad altre in modo diretto o indiretto, cd. Trasferimenti. L’imposizione dei tributi è la più importante modalità di acquisizione di mezzi monetari da destinare al finanziamento della produzione.

Le forme di acquisizione di mezzi monetari riconducibili al NPC sono:

• Imposte e tasse: entrate tributarie in senso stretto
• Contributi previdenziali e assistenziali: contributi sociali
• Sanzioni pecuniarie (entrate coattive, ha funzione repressiva)
• Espropriazioni (acquisizione non di somme di denaro ma di beni in natura)

Sommando tributi e contributi sociali otteniamo le entrate tributarie. La distinzione fra entrate tributarie in senso stretto e entrate tributarie è utile perché consente di distinguere fra:

• Pressione tributaria (rapporto fra entrate tributarie in senso stretto e PIL)
• Pressione fiscale (rapporto fra entrate tributarie e PIL)

Le imposte

L’acquisizione dei tributi propri sotto forma di imposta si configura come un’operazione di provvista che genera un flusso unilaterale di natura finanziaria, la cui intensità è misurata dalla quantità di mezzi monetari che un contribuente trasferisce all’APT. Il fatto amministrativo non attiva un rapporto di scambio, ossia un atto mediante il quale si ricevono moneta o suoi sostituti da un lato e si cedono in contropartita beni e servizi dall’altro. Nel caso delle AP non si genera alcun flusso economico di contropartita. Una contropartita economica al prelievo tributario esiste, ma è diffusa, a beneficio non solo di chi ha pagato le imposte e non necessariamente immediata, in quanto si concretizza nella seconda fase del processo economico quando le risorse finanziarie trasferite sono impiegate dall’APT per la produzione di servizi e politiche pubbliche idonee a soddisfare bisogni individuali e collettivi. In questa seconda fase il flusso di contropartita dell’acquisizione delle imposte, stante le considerazioni appena accennate, si tratterà nuovamente di un flusso unilaterale, ma, questa volta, economico e in uscita e, quindi, di natura e direzione opposte rispetto al precedente.

Le tasse

Diversamente dal caso delle imposte, in questo si viene a configurare un’operazione di gestione esterna apparentemente simile a un’operazione di scambio, in quanto esiste una chiara relazione economica tra il pagamento del tributo e l’erogazione diretta del servizio a favore del contribuente-utente (la compensazione finanziaria dell’outflow reale non è rinviata a un momento successivo). L’APT è, al contempo, interessata da un flusso economico in uscita (servizio) e un flusso finanziario in entrata (tassa). Sebbene più simile ad un’operazione di scambio di mercato, la tassa non copre l’intero costo di produzione del servizio: si ritiene che l’apprestamento di un servizio pubblico, per il quale si richiede il pagamento della tassa, pur generando benefici evidenti per coloro i quali richiedono una data prestazione, ne godono e pagano la relativa tassa, produca anche un vantaggio (esternalità positiva) per l’intera collettività alla quale, pertanto, è richiesto di sopportare una parte del costo della produzione mediante altre forme di prelievo tributario.

Tributi e proventi

La riscossione dei tributi, o anche il semplice sorgere del diritto dell’APT a riscuoterli, genera una variazione patrimoniale attiva (aumento di uno stock attivo) che, non accompagnandosi a altra variazione negli elementi attivi o passivi del patrimonio aziendale, comporta un incremento dello stock netto (variazione attiva netta). Tale aumento individua un componente economico positivo che prende il nome di provento e si distingue dal ricavo in quanto:

• I ricavi si realizzano in un’operazione di vendita, dunque sono misurati da prezzi di vendita che rappresentano la traduzione in termini monetari delle utilità incorporate nel prodotto (bene o servizio) ceduto, cioè sono una misura accettabile del valore riconosciuto dall’acquirente all’azienda venditrice.
• I proventi sono il quantum dei mezzi finanziari trasferiti dal singolo contribuente, dunque non correlabili alla quantità e alla qualità dei servizi pubblici utilizzati dallo stesso, ma determinati sulla scorta di base imponibile e aliquote, pertanto non rappresentando le utilità godute per effetto delle produzioni pubbliche.

I trasferimenti

Fra le risorse provenienti da fonte esterna un’importanza decisiva hanno i trasferimenti fra APT, che possono essere attivi e passivi. L’acquisizione dei trasferimenti genera un flusso unilaterale di natura finanziaria in entrata che provoca un aumento dello stock attivo di cui alle disponibilità liquide e, non accompagnandosi a altra variazione patrimoniale, comporta un aumento dello stock netto (variazione attiva netta).

I trasferimenti possono essere:

• Correnti: destinati a finanziare le spese per il normale funzionamento dell’APT che li riceve
• In conto capitale: destinati al finanziamento di investimenti durevoli dell’APT che li riceve

Sono risorse provenienti da fonte esterna anche gli eventuali lasciti e donazioni.

L'acquisizione delle risorse da fonte interna

Le risorse che fluiscono dall’APT dalla propria economia possono dirsi provenienti da fonte interna, come gli utili derivanti da processi produttivi per lo scambio. Costituiscono fonte aggiuntiva di mezzi finanziari rispetto a quelli provenienti, in via diretta o indiretta (trasferimenti), sotto forma di tributi. Pertanto, rappresentano una condizione necessaria (ma non sufficiente) alla realizzazione in grado più elevato di soddisfacimento dei bisogni collettivi e/o al contenimento della pressione fiscale. Tuttavia, non è raro riscontrare che tali produzioni assorbano più risorse di quante ne generino.

L'impiego delle risorse acquisite

La seconda fase del processo del NPC consiste nell’utilizzo dei mezzi finanziari. Le possibilità di impiego delle risorse acquisite da fonte interna ed esterna sono:

• Trasferimenti passivi (ad altre aziende): generano un outflow unilaterale di natura finanziaria, le disponibilità liquide aziendali diminuiscono e si genera una variazione passiva e riduzione dello stock netto aziendale.
• Acquisto di beni e servizi: fatti di gestione esterna che individuano veri e propri scambi di mercato e generano due flussi di direzione opposta e di natura diversa e cioè un inflow di natura economica e un outflow di natura finanziaria, l’intensità dei quali si compensa al termine de