Che materia stai cercando?

Anteprima

ESTRATTO DOCUMENTO

LE FONTI E I SISTEMI DI FINANZIAMENTO DELLA PA

Queste sono influenzate dal tipo di azienda e dall’assetto istituzionale nei diversi contesti.

TRIBUTI (fonte tipica di finanz) si caratterizza per essere un prelievo coattivo di risorse, che non ha una

correlazione tra ciò che si paga e ciò che si riceve in cambio (anzi per il principio di progressività, più hai e

e quindi è legato all’idea di capacità contributiva. Ci sono dei

più paghi); fa riferimento alla base imponibile

tributi legati al servizio, cioè le tasse (tassa rifiuti). Non ha una contropartita necessaria con il soggetto, ma

ha come presupposto la base imponibile. Il mix dei vari tributi dà luogo a diversi sistemi tributari, che

vengono giudicati da vari punti di vista: pressione fiscale (bassa o alta) o equità (giusto/iniquo),

semplicità/complessità. Per le imposte c’è la grande problematica legata all’accettabilità e una parte sempre

più importante di prelievi viene operata attraverso forme indirette di tributi chiamandoli in modo diverso.

(L’azienda non vive di tributi, tranne il caso in cui l’azienda viene retribuita sulla base di una

compartecipazione di una riscossione di un tributo: Agenti della riscossione prezzo non tributo vero e

proprio.) Sono valutati in base alla equità, alla semplicità e al livello di pressione. Il sistema tributario è parte

del sistema finanziario.

PREZZI DEI SERVIZI (o tariffe) sono corrispettivi (non di mercato) che servono a regolare le transazioni

di servizio con la PA, quindi attraverso i prezzi recupero il rapporto con la domanda; è un modo, seppur

indiretto, di stare in confronto con il mercato e quindi il prezzo di un servizio è condizionato anche dalle

alternative che ci sono. Il prezzo ha la caratteristica di essere legato a una prestazione (pago il biglietto per

andare in piscina). Ci sono casi in cui il prezzo pagato è più alto del valore, per limitare la fruizione del

servizio.

PROVENTI PATRIMONIALI redditi dati dal Patrimonio Pubblico e può essere patrimonio immobiliare

(riferito a affitti di immobili o canone di concessione di beni pubblici (spiagge, per cui viene bandita una

gara; miniera o cava)) o mobiliare (in partecipazioni imprenditoriali/titoli non imprenditoriali detenuti

(categoria piccola) e patrimoni mobiliari connessi alla proprietà di imprese. Ci sono anche i proventi dalle

partecipazioni azionarie delle aziende pubbliche.

TRASFERIMENTI PUBBLICI (rapporti tra livelli di governo) Nei bilanci fino al 31/12 per le concessioni

edilizie (permesso di costruire dato dal comune) si versano soldi e questi sono stati pensati in origine come

un concorso del cittadino che edifica alle urbanizzazioni, che il comune deve fare sul territorio per la casa,

cioè condotti acqua, gas … quello è un trasferimento strutturato, cioè un movimento di fondi che non è un

prezzo né tributo, ma contributo. La gran parte dei trasferimenti sono da altri enti pubblici, quindi contributi,

(anche se il contributo è uno dei modi con cui il trasferimento finanziario si manifesta). I trasferimenti

chi li eroga che da chi li riceve, perché è l’ente erogante che fa la regola.

finanziari sono determinati più da

An e quantum sono stabiliti dall’ente trasferente. Ci sono diverse tipologie di trasferimenti e li possiamo

distinguere in:

-Trasferimenti correnti: serve per il funzionamento, per la gestione che ricorre; (bilancio ordinario o

corrente)

-Trasferimenti in conto capitale: serve tipicamente per finanziare investimenti e comprende tutte quelle

somme che possono essere destinate a incremento del netto e quindi può essere un contributo per ridurre il

debito (bilancio straordinario o in conto capitale)

Altro criterio è la classificazione dei trasferimenti in: liberi o vincolati.

I due criteri di classificazione si incrociano per cui si può avere 4 tipologie:

liberi vincoli

correnti

In conto capitale

vuol dire che si può disporre come si vuole delle risorse nell’ambito delle funzioni che ti sono state

Libero

assegnate. (con il fondo ordinario statale i comuni possono decidere liberamente di pagare il personale o beni

e servizi, per tutte le funzioni che hanno nel loro assetto istituzionale, cioè viabilità, stato civile, cultura ..)

Più spesso i trasferimenti hanno dei vincoli, cioè i fondi possono avere una finalizzazione generale (fondo

per sostenere l’attività della cultura) o specifica (quella determinata attività).

22

ALIENAZIONI PATRIMONIALI mezzi finanziari che derivando dalla vendita di patrimonio pubblico

(mobiliare o immobiliare); sono caratterizzate dall’avere una disciplina molto conservativa, cioè le

operazioni di cessione sono inserite dentro le regole della contabilità pubblica. Questo come effetti storici

non ha garantito di vendere al miglior prezzo, ma ha provocato il contrario: perizia, asta, tempi lunghi. È

un’attività fortemente proceduralizzata. Il principio generale della contabilità pubblica è quello di tutelare il

patrimonio, per cui non si può vendere un bene patrimoniale per finanziare spesa corrente; ma posso usare i

proventi della cessione solo per interventi permutativi o incrementativi (cioè se vendo un appartamento

posso o rimborsare un mutuo o comprare un’altra cosa). Pur essendo fortemente vincolate, sulla gestione del

patrimonio in chiave di privatizzazione/valorizzazione si sono succeduti nel tempo degli interventi normativi

che hanno permesso in parte di superare queste rigidità ed è un ambito di approfondimento (la valorizzazione

del patrimonio pubblico), che è molto interessante con tecniche nuove: project financial … Le stesse società

miste erano concepite come società veicolo per riuscire a valorizzare il patrimonio degli enti pubblici.

INDEBITAMENTO è una modalità di finanziamento alla quale si è fatto largo ricorso dappertutto; al di là

della patologia, ma è la forma normale di un ente pubblico per fare investimenti, perché un ente non ha un

conto eco preordinato a fare un utile di esercizio che accantonato dà le risorse per investire. Le risorse

vengono prese per coprire le spese non per mettere via e investire. Quindi se c’è un investimento, che è un’

attività straordinaria nell’idea tradizionale L’idea

questo lo si può finanziare con alienazioni o mutuo.

(intrinseca) è che la disciplina sull’indebitamento protegge il PN quindi non si può indebitarsi se non per

realizzare investimento (attività = passività) o per ridurre passività. Questo è una rigidità, che crea problemi

per chi si indebita per spese correnti. Vale per i comuni, mentre ha derogato lo Stato, che ha finanziato le

Con l’indebitamento ho il beneficio oggi e distribuisco i sacrifici sul

spese correnti con il debito pubblico.

futuro: la spesa la faccio adesso e la restituisco la faccio nei successivi 20 anni. (effetto di trasferimento

intergenerazionale del rapporto tra i benefici e i sacrifici) Questo effetto è accettabile, giusto e funzionale se

l’operazione produce incrementi di produttività eco e/o sociale.

Nella pratica l’indebitamento in realtà è servito per espandere i margini decisionali di breve termine e questo

produce una contrazione dei margini decisionali futuri (senza necessariamente avere un criterio di ritorno

produttività per gli anni successivi): investo per far contento l’elettorato adesso e il successore avrà le

eco-

stesse risorse correnti (zero) più dovrà pagare la rata di ammortamento.

Il forte indebitamento ha un impatto anche sulla possibilità di offerta di credito al settore privato (troppo

debito pub limita la capacità di credito sul settore del consumo e produttivo) cioè se le risorse vengono

drenate per prestare soldi allo Stato e agli enti pubblici, ne rimangono meno per famiglie e imprese.

e nei vari Paesi è cambiata l’importanza di queste diverse fonti di finanziamento. In particolare

Nel tempo

l’importanza delle fonti di finanziamento è cambiata nel tempo in funzione del ruolo dello Stato. Ci sono tre

macro fasi:

- Stato neutrale: quando nasce il modello classico di Amm Pub; neutrale, perché fine 800-primi

900 (visione liberale) c’è l’idea generalizzata che vi siano molte virtù dentro la concorrenza

perfetta, per cui lo Stato deve intervenire il meno possibile come operatore eco; in questa visione

la finanza pubblica è molto diversa rispetto all’attuale, perché ci sono poche attività da compiere

(leggi, norme, qualche opera pubblica, pochi servizi). Un modo per essere neutrale è quello di

limitare le dimensioni anche finanziarie e di limitare delle alterazione nei meccanismi eco

automatici. Quindi la parte più importante delle entrate pubbliche era data da proventi

patrimoniali (utilizzo beni e canone di concessioni)

- Welfare state (stato sociale), cioè lo Stato si fa carico direttamente di intervenire nelle situazioni

di disagio, create dalle imperfezioni dei meccanismi concorrenziali. Quindi in questa fase

compaiono i tributi, che sono importanti perché ci sono maggiori spese, quindi strumento di

raccolta di mezzi (prelievo coattivo); inoltre il tributo viene utilizzato anche come strumento di

redistribuzione del reddito, (contrario dello Stato neutrale: il reddito va a massimizzare

l’efficienza allocativa secondo le teorie neoclassiche) prendendo da uno e dando a un altro,

quindi principio di progressività, gli sgravi, le esenzioni e la base imponibile. Il tributo viene

usato per il governo dell’economia assieme alle altre leve che un tempo gli Stati avevano

(aumento la spesa pubblica e la pago con i tributi per rilanciare l’economia), come la

valutazione/svalutazione, il tasso di interesse, cambi. In alcuni casi servono per produrre

incentivi/disincentivi per certe attività (strumento integrante della programmazione): voglio

23

ridurre l’inquinamento e metto il super bollo sulle macchine a gasolio o per ridurre i consumi o

per incentivare gli impianti, inserisco sgravi.

- Stato dei servizi, dove si pensa a diminuire la pressione tributaria e a dare un ruolo più decisivo

ai prezzi, che sono più accettabili del tributo; si tende a voler ridimensionare il ruolo degli istituti

e a lasciare più spazio decisionale e indurre a una maggiore correlazione beneficio-sacrificio,

sviluppando un sistema di prezzi (il prezzo riflette seppur non al 100% il valore di ciò che viene

gli enti a diventare un po’ imprenditoriali. Adesso siamo qui.

fatto). Questo ha indotto

Queste fasi dipendono anche dallo Stato e dalla propria storia e possibilità. C’è una scelta di fondo (dibattito)

sul modello di sistema di finanziamento. Ci sono due visioni contrapposte: sistema accentrato e sistema di

Interfaccia del modello di Stato. Sono due idealtipi, in natura c’è un

finanza autonoma (modello decentrato).

mix.

MODELLO ACCENTRATO

Nel modello accentrato o di finanza derivata il livello di governo che ha la sovranità (lo Stato) ha poteri

vincolanti sugli altri livelli di governo per tutte le fonti di finanziamento. Quindi è coerente con lo Stato

unitario accentrato. Lo Stato può decidere quali sono i tributi, quali sono le aliquote, come si riscuotono,

quali devono e come si fanno i prezzi dei servizi, quanto ci si può indebitare; può eventualmente delegare le

Es. lo Stato decide che le persone fisiche pagano l’Irpef, le aliquote con gli scaglioni e dice ai

decisioni.

comuni di applicare un’addizionale, ma il massimo è deciso sempre dallo Stato. Quindi il potere regolatorio

della finanza è in mano a un unico livello di governo. Si chiama finanza derivata perché nel modello puro

tutte le risorse vengono riscosse nelle varie parti dello Stato, vanno allo Stato centrale e questo poi le

ridistribuisce ai vari livelli di governo secondo criteri decisi a livello centrale con eventuale spazio a

negoziazioni. Questo schema finanziario ha i suoi vantaggi e svantaggi.

Vantaggi (potenzialità): tributi, perché c’è un solo ente impositore, che ha chiara la

1) Coordinamento e numero ridotto di

situazione;

2) Unitarietà del rapporto con il contribuente

3) Possibilità di equità, progressività, capacità contributiva: se ho pochi tributi, che gestisco bene e ho

ben chiaro quale sarà l’impatto sul cittadino e più facile fare un discorso di equità, progressività e

cap contr.

Un’altra conseguenza, soprattutto nella fase di affermazione di stato sociale il tributo si inserisce

4) anche come strumento di politica eco; quindi se ho pochi tributi e ben coordinati, è più facile avere

un organico inserimento delle politiche tributarie dentro le politiche economiche più generali

(monetarie, di entrata, di spesa pubblica.)

C’è un effetto di specializzazione

5) e di professionalità nella gestione del tributo: il tributo viene

gestito da un'unica organizzazione, seppur distribuita sul territorio: è più facile fare accertamenti,

gestire banche dati, il personale è più specializzato. Unica organizzazione con un know how forte

Se ho la gestione tributaria a livello nazionale, quindi l’interlocutore del contribuente è lo Stato; ciò

6) aumenta la forza contrattuale verso i contribuenti forti

Svantaggi (Punti di debolezza)

Problemi tipici relativi al trasferimento dei fondi (Stato e enti):

di governo: normalmente è l’ente che trasferisce ad avere più potere

1) Problemi di relazione tra livelli

contrattuale e quindi decide le regole; l’ente che riceve può concertare le regole, ma di fatto le

subisce. quindi avere un modello di finanza derivata significa per default avere una certa

CONFLITTUALITA’ STRUTTURALE tra i diversi livelli di governo. Questa è alimentata da

fattori contingenti e questi sono legati ad es dalla diversità di orientamento politico e quindi un modo

per stemperare questo problema sarebbe avere una finanza derivata ma con criteri oggettivi e non

modificabili. (concorrenza sull’utilizzo delle risorse).

Questa conflittualità è diversa in relazione :

- ai criteri della logica di contribuzione:

 Un conto è avere fondi indistinti (conflitto è relativo con possibilità di decisione

logica più coerente con una visione aziendale anche di finanza derivata, dove c’è

un’autonomia nella gestione) 24

 un altro se si hanno fondi, che hanno una finalizzazione generale

 e ancora più difficile se si hanno fondi a destinazione vincolata, dove ci sono due

problemi importanti: 1) di tipo decisionale: finanzio quello che proponi purchè aggradi

anche me, quindi bisogna proporre attività che interessano anche all’altra parte

(meccanismo usato anche nella UE, dove i progetti devono essere importanti per il

soggetto proponente e coerenti nella logica della programmazione europea); 2) questo

può funzionare se si ha in mente una gestione semplice, dove un anno può essere

e non ci sono implicazioni intertemporali, ma la realtà è diversa.

diverso dall’altro

Perché possono nascere degli squilibri per la gestione: vengono dati i soldi per la

costruzione di una scuola, l’opera viene fatta, ma il piccolo ente che la deve gestire non

per assumere un custode e quindi l’opera rimane chiusa e inutilizzata.

ha i soldi 3)Non

c’è nessuno stimolo al risparmio

come definisco l’ammontare del fondo

-

- come definisco il riparto tra i vari enti: aspetti che più di altri possono generare conflitto perché

il criterio può essere oggettivo o oggettivato. Ad es se si decidesse fonti in base al n° abitanti, gli

enti più piccoli non sarebbe contenti perché i servizi al cittadino sono li stessi e quindi si

dovrebbe decidere un fondo minimo. Poi bisogna distinguere tra territorio di mare, di pianura,

collinare e montano. Il criterio di riparto è sempre una mediazione; ci sono criteri fisici e criteri

socio-eco (sulla base della modifica costituzionale del 2001 venne stabilito il concetto di

territorialità di imposta, cioè i tributi generati tendenzialmente dovrebbero tornare in qualche

forma, salvo le quote che vanno allo Stato, alle località di provenienza tanti dati) e indicatori

sociali, cioè si danno fondi in base al bisogno: se si ha prevalenza di anziani, si ha più bisogni di

chi ha più giovani.

2) La finanza derivata AUMENTA LA PROPENSIONE AL DEFICIT. (dato storico/oggettivo)

E’successo perché l’ente locale (regione o comune) che vivono di finanza derivata hanno un

consenso che si basa su politiche di spesa (il sindaco è bravo perché spende sul territorio), quindi il

consenso è figlio delle politiche di spesa. In un sistema di finanza accentrata le politiche di spesa

sono (in parte tuttora) staccate dalle politiche di presa (cioè lo Stato è cattivo perché fa pagare le

tasse). Questo squilibrio tra la responsabilità di spendere e quella di riscuotere fa sì che ci sia una

forte propensione a spendere anche ciò che si ha, tanto il riequilibrio della spesa viene trasferito sul

livello superiore.

MODELLI DI FINANZA DECENTRATA (O AUTONOMA)

Nato per responsabilizzare sulla spesa, è coerente con il modello di Stato decentrato/delle autonomie e

modello federale. Le funzioni sono collegate alla autonomia e alla responsabilità di garantire le fonti, quindi

chi ha le funzioni decide sulle funzioni e si procura da solo le fonti per finanziarle.

Vantaggi:

1) La politica delle entrate è parte delle politiche della gestione delle funzioni e dei servizi (prima la

politica delle entrate la fa lo Stato con politica di trasferimento); qui si può agire sia sugli input sia

sugli output. (differenza gestionale importante)

2) (apparente) incorporare le politiche delle entrate nella gestione, permette di differenziare le entrate in

funzione delle esigenze della gestione (prima pochi tributi); questa è una leva decisionale in più, ma

c’è il rischio che diventi più complesso gestire tutte queste relazioni finanziarie;

3) (qualcuno dice che semplifica le procedure fiscali; il prof contrario, perché si semplifica le procedure

uniforme) però è d’accordo sul fatto che la vicinanza dell’ente percipiente al

se sono standardizzate e

soggetto erogatore permette di avere un occhio più attento sull’evasione, ma con il rovescio della

quindi c’è maggiore

medaglia e cioè si può creare una disuguaglianza di trattamento amici/nemici;

visibilità, ma diventa una variabile politica.

4) Responsabilizzazione degli amministratori, cioè chi ha sia la responsabilità di spendere sia quella di

reperire le risorse, penserà due volte prima di alzare le imposte e di far pagare i propri cittadini per

non dover affrontare il malcontento. La responsabilizzazione produce effetti competitivi fra territori

(tanti servizi e si paga poco: Campione d’Italia – –

comune italiano in territorio svizzero e comuni

turistici). La responsabilizzazione e la competizione che si genera possono evolvere sia in chiave

positiva sia negativa: 25

- chiave POSITIVA: aumenta la responsab (bisogna far capire a cosa serve la spesa) e questo è

uno stimolo per cercare la RAZIONALITÀ DELLE DECISIONI in dubbio↑; se prendo decisioni

più razionali dal punto di vista eco posso RIDURRE i costi e quindi I TRIBUTI; se i servizi sono

buoni nonostante la riduzione di tributi, ATTRAGGO POPOLAZIONE e AUMENTA IL

NUMERO DEI CONTRIBUENTI ed essendo la struttura dei servizi pubblici locali

prevalentemente orientata ai costi fissi, questo porta a un’ulteriore RIDUZIONE DEI COSTI

UNITARI e quindi ulteriori riduzioni tributarie. Divento competitivo perché chiedo sempre di

meno e riesco a dare sempre di più rispetto alla situazione di partenza. Quindi si produce un

effetto positivo a 3 livelli:

 a livello eco: perché aumenta la razionalità eco delle scelte;

 a livello politico: selezionerò amministratori che siano capaci di fare queste cose

 a livello sociale: riduco la distanza tra pubblico e privato per la competitività dei

territori, tendo a ragionare in termini di efficienza; riesco a fare di più chiedendo di

meno. dell’autonomia finanziaria: (potendo Campione d’Italia avrebbe tolto tutte

- Chiave NEGATIVA

le imposte, perché i proventi dei casinò erano sufficienti a pagare i servizi e avrebbero creato

solo avanzi, sollevando critiche riguardo all’uso parziale/ minimo delle risorse) Le comunità più

hanno meno bisogno della Amm Pub e fanno meno pressione sull’ente e quindi queste

ricche

sono le prime che possono far scendere i tributi e aumentare complessivamente la loro

competitività, che però seleziona altre persone che non hanno tanto bisogno dei servizi pubblici

e stanno bene dove non si paga. Invece le comunità meno ricche non possono assolutamente

ridurre i tributi, perché hanno una domanda più forte. Quindi c’è una DIVARICAZIONE TRA

TERRITORI e ci sono conseguenze neg:

 A livello eco: ho uno sviluppo squilibrato, con zone sempre più competitive e zone

sempre più degradate (dove c’è forte domanda, ad un certo punto vengono meno i

finanziamenti statali e devo ricorrere a quelli locali, dove la gente ha molti bisogni e la

impoverisco; contraggo i servizi e peggioro la situazione; chi può se ne va e ciò riduce

la base dei contribuenti e riduce le entrate e ciò deteriora ulteriormente i servizi)

 A livello sociale:(noi manteniamo loro che non vogliono pagare le tasse) conflitti

aumentano

 A livello politico: orientamento al breve periodo (sia comunità ricche sia povere); si

tende a rinviare gli investimenti anche quelli buoni per mantenere il consenso

È positivo un minimo di COMPETIZIONE per le risorse e lo si ottiene con un equilibrato mix di fonti

finanz; quindi sì a una possibilità di manovra sulle entrate, ma entro un range che ci permetta di evitare le

conseguenze neg. La competizione DEVE ESSERE ACCOMPAGNATA DA RIEQUILIBRI

Dalla teoria: la concorrenza aumenta l’efficienza e questa aumenta il benessere; ciò ha

STRUTTURALI.

una validità, ma bisogna ricordarsi le condizioni, perché la competizione possa produrre dei risultati: chi

compete deve avere le stesse caratteristiche, cioè le posizioni di partenza devono essere confrontabili e così

di squilibrio porta a incremento

la competizione genera miglioramenti e tensioni positive. Inoltre l’eccesso

della spesa pubblica, perché bisogna considerare che le situazioni perdenti vanno a carico del livello

pubblico. Quindi è meglio che la concorrenza sia regolata, per ridurre, se non eliminare i casi di intervento

pubblico. Quindi i comportamenti vanno orientati con degli riequilibri strutturali, che sono fatti sempre meno

di CULTURA, PROFESSIONALITA’, ACCORPAMENTI FUNZIONALI

da SOLDI e sempre di più

(comuni di 500 persone ciascuno).

ORGANIZZAZIONE E PUBBLICO IMPIEGO

VISIONE STATICA

Si occupano di come utilizzare le energie di lavoro e il capitale. Ogni azienda fa bene/male o non fa a

seconda di come lavorano le persone al suo interno, quindi diventa centrale per il resto capire queste di

dinamiche. che orientano e stimolano l’attività;

Il PERSONALE, risorsa fondamentale, ha funzioni e responsabilità,

queste dipendono da alcuni PRINCIPI, che sono tipici di ogni azienda o gruppo di aziende simili e sono

influenzati da: 26

Struttura organizzativa CRITERI DI SUDDIVISIONE DEI COMPITI (in orizzontale e verticale)

- Modalità di regolazione di rapporti tra contributi e ricompense:

-  In ogni azienda ci sono delle regole di gioco e relativamente al personale si trovano

nell’ASSETTO ISTITUZIONALE;

 La differenza tra merce/servizio e lavoro è che la merce si scambia a fronte di un prezzo,

mentre chi presta il lavoro è anche parte dell’azienda e quindi c’è un legame stretto di

appartenenza; questo forte interesse della persona nell’attività lavorativa, fa sì che le

fondamentali regole del gioco contributi/ricompense non sono lasciate alla libertà

individuale, ma sono definite da una cornice più ampia: RAPPORTO DI IMPIEGO. Per es il

contratto nazionale di lavoro oppure se parliamo di personale senza contratto di lavoro come

funzionari dello Stato c’è la riserva di legge

Meccanismi operativi interni: regole di decisione, di azione, responsabilità specifiche e formali;

- quindi si fissano gli obiettivi, chi dà i premi, chi dà le promozioni, come sono gli avanzamenti di

carriera, com’è l’assetto retributivo.

Questa è l’organizzazione, cioè come si muove un organo e questa è fortemente influenzata dalla LOGICA

che incide sul comportamento delle persone all’interno degli enti pubblici;

BUROCRATICA, influenza

l’organizzazione in vari modi e tende a definire dei modelli ottimali, perché il modello ottimale se è

sicura per l’azione e

veramente ottimale diventa una guida soprattutto diventa uno strumento che permette di

ridurre la discrezionalità (invece che considerarla un valore, è considerata un rischio, perché troppa libertà in

assenza del mercato che orienti l’azione si ha il rischio di un funzionamento contrario all’interesse pubblico).

Come incide la logica burocratica sull’organizzazione del lavoro. Come si definisce il modello ottimale:

si scompone l’attività in parti semplici

a)

b) modifica e codifica delle operazioni e della loro sequenza

l’azione della persona è impersonale

c) (il più possibile); le persone eseguono quanto codificato.

I dirigenti controllano l’esecuzione

d) IMPERSONALITA’ E GERARCHIA.

Quindi ci sono i due principi:

Come si controlla?

Verificando la conformità dell’azione al modello ottimale definito.

Conseguenze:

C’è attenzione prevalente ai singoli compiti, più che sulla relazione tra compiti (che è già dentro al

- non c’è un presidio sulla relazione tra compiti;ciò

modello ottimale); può funzionare per le attività

è il contrario di ciò che serve nell’erogazione dei

amministrative più tradizionali, ma sicuramente

servizi.

azienda manifatturiera Azienda servizi

I prodotti sono immagazzinabili e Si sa il valore che ti ha dato, dopo (servizio = lo scambio

valutabili oggettivamente delle attività che si ha con chi le eroga); le condizioni diverse

verificabili ex ante dal prezzo sono note solo a scambio avvenuto. Nei servizi

l’organizz ha delle attività che sono messe direttamente in

moto dalla domanda e delle attività nel back-office. Siccome

è la domanda quella che determina le operazioni, diventa

centrale il coordinamento tra le attività.

Nei servizi il principio della gerarchia e della sottovalutazione della relazione tra compiti è

impossibile da usare, perché si perde la possibilità di generare valore per il cliente; il prodotto è il

processo, che è dinamico e quindi deve esserci la relazione con il cliente. Si dice la riduzione di

soggettività porta a razionalità. (problema verifica costante della relazione tra compiti e

rimodulazione)

Specializzazione delle strutture è per fasi relativamente autonome e non per risultati, cioè gli uffici si

- dedicano a fasi di operazioni: Ufficio Istruttorie, ufficio preparazione delibere, Uffici contributi;

quindi è difficile specializzazione per i risultato finale ed è difficile responsabilizzare sul risultato

finale. Questo manca, perché si considera tutto risolto nel momento in cui ho definito la struttura

organizzativa ottimale. 27

L’aumento della complessità porta a lavorazioni/fasi diverse e quindi abbiamo moltiplicazione del

- numero degli uffici e delle unità organizzative deputate al coordinamento interno; si allunga la

catena gerarchica delle responsabilità.

VISIONE DINAMICA: come cambiano le strutture organizzative?

Problema delle dimensioni (quanto personale? Quanto grande/piccola deve essere una organizzazione?)

Come la logica burocratica incide sulla DINAMICA DIMENSIONALE.

Lo osserviamo per differenza con le aziende sul mercato: nel mercato la dimensione dipende da ciò che

chiede il cliente esterno. Quindi dipende dalla domanda e si fa un ragionamento di adeguatezza anche

competitiva delle risposte organizzative a ciò che chiede l’esterno.

in un ambiente dove l’idea l’attività consiste nell’esercizio di compiti/poteri

Qua siamo fuori dal mercato, è

che arrivano da leggi, che si traducono in fabbisogni di personale. Siccome nuove leggi portano a nuovi

compiti, questi vengono assegnati a nuove strutture organizzative, emerge come effetto una prevalenza di

posizioni che tendono a garantire la coerenza interna, invece che i servizi. Quindi c’è una spinta strutturale

all’aumento di posizioni organizzazioni di quelle chiamate a coordinare le relazioni tra unità operative (non a

fare i servizi).

Come si fa a governare questa dinamica delle dimensioni?

La logica burocratica influenza anche la dinamica quantitativa, attraverso la pianta organica (oggi si chiama

dotazione organica): ogni ente deve decidere di quanto personale può aver bisogno e deve definirlo come

tetto massimo di posizioni. La pianta organica è un organigramma, che ha dentro casella per casella il

numero e il tipo di posizioni che ci possono stare.

SEGRETERIA GENERALE:

1 segretario generale

2 qualifica D Amministrativi

1 qualifica C Istruttore

servizio lavori pubblici:

1 dirigente di servizio

2 qualifiche di tecnici

1 qualifica D Amministrativi

3 qualifiche C Esecutori

RIEPILOGO ∆

Pianta organica (limite Effettivi (in servizio) Posso assumere

max)

Dirigenti

D

C

B

Logica autorizzativa, cioè posso assumere nell’ambito del vincolo assunzionale definito da questo massimo

livello. Viene approvato in maniera solenne, è oggetto di trattativa con i sindacati.

1) Il tetto massimo tende a essere molto alto, quindi la pianta organica tende a essere strutturalmente

sovradimensionata (primo effetto naturale). La pianta organica le decide le amministrazioni, la

componente politica sulla base delle esigenze e delle pressioni che ci sono. Più posti ho e più posso

dire che ho previsto nuove assunzioni. Inoltre se non ho la casella libera non faccio niente e quindi

28

per averne di libere devo inventarle. È messo un il tetto più alto possibile per consentire la

flessibilità. c’è sempre una divaricazione più o meno forte tra

2) È sovradimensionata per definizione e quindi

organico ufficiale e la pianta organica.

 Questa situazione è all’origine del fenomeno del precariato (gran parte negli enti pubblici).

Non posso assumere, ma ho straordinarie esigenze di servizio e in deroga si fanno selezioni

per profili a tempo determinato. Poi c’è la proroga e ad un certo punto si decide di fare un

concorso, ma si fa un provvedimento di stabilizzazione: si fa un concorso interno per vedere

se effettivamente hanno i requisiti per passare di ruolo. (lavoratori interinali)

 Tendo a confondere l’aspetto della retribuzione con l’aspetto strutturale: per cui per premiare

una persona, le faccio cambiare ruolo e qualifica. La pianta ha inserito caselle per

avanzamento di carriera o no? Ma non ha senso che l’Amm si preoccupi di alterare la

struttura organizzativa per garantire le aspettative di retribuzione.

 Ha portato nel recente passato alla formazione di molti enti strumentali (dovuto alla

difficoltà di affrontare il tema di acquisizione del personale nella PA)

La pianta organica è figlia della visione burocratica e del modello ottimale, che riduce la discrezionalità e

porta all’alterazione della realtà.

SISTEMA DEL PUBBLICO IMPIEGO

Il sistema di impiego sia nel privato sia nel pubblico è un insieme di regole generali- cornice definita dalla

legge e/o dai contratti collettivi, che definisce il modo in cui i singoli enti acquisiscono, utilizzano, valutano,

retribuiscono, formano e licenziano il personale. Dentro queste regole ogni singolo ente poi si fa le sue

regole attuative se c’è qualche spazio.

Il PERSONALE nel pubblico impiego si distingue in due categorie:

Contrattualizzato, cioè il personale che ha un contratto di lavoro; contratto nazionale, regioni,

- autonomie locali, che disciplina le regole generali del gioco (frutto della realizzazione di

negoziazioni a livello centrale), livelli retributivi di partenza per il personale che lavora nei comuni,

nelle regioni e nelle province. Es. Contratto nazionale della scuola; dentro a questa cornice ci sono i

contratti aziendali

Senza contratto, cioè c’è una disciplina dell’impiego sottoposta “a cioè le persone

riserva di legge”,

- non firmano alcun contratto di lavoro, perché tutto quello che devono sapere è contenuto nella legge.

Il sistema di pubblico impiego più tradizionale era quello della riserva di legge; adesso è il contrario

tranne forze dell’ordine, magistrati,

dimensionalmente. Oggi il pubblico impiego è tutto contrattualizzato

docenti universitari.

Logiche ispiratrici del pubblico impiego

1.ORIGINE DEL PUBBLICO UFFICIALE

Il pubblico impiego come insieme di regole viene a formarsi sull’idea di dover disciplinare diritti e doveri del

pubblico ufficiale. Il pubblico ufficiale ha un rapporto di servizio, ma in realtà è il soggetto che incorpora

una funzione dello Stato, quindi è titolare dell’esercizio anche di alcuni poteri. Vedi il magistrato. Ha delle

funzioni autoritative. serie di regole finalizzate a proteggere il pubblico ufficiale dall’interferenza

Ci sono anche una

- politica: caso più evidente nella magistratura, dove i magistrati sono indipendenti e quindi non hanno

un capo gerarchico. Hanno garanzie di indipendenza.

Regole di comportamento molto più strette: nel privato se telefono a casa con il telefono aziendale

- arriva l’avviso e la seconda volta ti fanno pagare; nel pubblico lo stesso episodio è definito peculato

con sanzioni più severe (almeno sulla carta). l’equilibrio tra l’autonomia che la norma e i

Quindi il problema del pubblico ufficiale è quello di ricercare

vari ordinamenti cercavano di tutelare e le pene esemplari per deviazioni.

Questo binomio autonomia/sanzioni è poi stato esteso un po’a tutti coloro che lavoravano nel pubblico

impiego e ciò è successo perché si è iniziato con lo Stato neutrale con pochi compiti, poche funzioni e poco

personale, poi aumentano le attività e la macchina diventa più grande. Lo schema è stato mantenuto e

29

ufficiale dove non c’è l’esercizio della funzione autoritativa, ma c’è

estendendo la logica del pubblico

un’attività normale.

L’estensione della logica del pubblico ufficiale alla gran parte del pubblico impiego ha portato

(Conseguenze):

1) Formazione di poteri autonomi/autoreferenziali (privilegi ingiustificati)

2) Questo è diventato poca mobilità di personale, difficoltà di trasferimento (forme di rigidità)

3) Rifiuto o scarsa accettabilità della valutazione del lavoro; ciò è fonte di grande difficoltà nello sviluppare

del personale adeguati. Siccome c’è la logica dell’autonomia e non vuoi

dei meccanismi di valutazione 

che qualcuno interferisca nel tuo lavoro, perché altrimenti lo altera non vuoi essere valutato e i

meccanismi di funzionamento tendono a mantenere la valutazione come forma di procedimento

nell’ordinamento tutto il personale contrattualizzato hanno una retribuzione fissa e

IMPATTO ECO:

una variabile orientata ai risultati. Ma ci chiediamo chi valuta? Come? Con quali indicatori? Ancora oggi

ogni governo deve mettere mano al meccanismo di valutazione dei risultati per renderlo operativo,

perché succede che le risorse messe per gli incentivi di fatto non vengono usati per quel fine. Gli

indicatori di premialità non hanno le caratteristiche tecniche dell’obiettivo in quanto tale, ma altro.

un

2.E’ sistema occupazionale atipico per quanto riguarda la SELEZIONE (rispetto al settore privato) che

avviene per Pubblico Concorso.

Nell’impresa i candidati consegnano il curriculum. Nella PA il concorso è con accesso libero. L’accesso per

pubblico concorso, che inizialmente in una realtà gestibile era finalizzato per consentire di prendere i

migliori è giustificato per due motivi:

1) Sono posizioni finanziate con le tasse di tutti e quindi chiunque poteva concorrere;

2) Più ampia era la base e più si poteva pensare di attivare una concorrenza per scegliere i migliori.

Ci sono una serie di requisiti (criteri di accesso), che altrove non vengono posti; ad es per entrare nei

carabinieri devi essere senza condanne, particolari caratteristiche fisiche.

C’è dietro la logica burocratica, che mira alla riduzione della discrezionalità, così come nei tempi di risposta

e nelle procedure, anche qui c’è un procedimento da seguire: bisogna fare la pubblicità in un certo modo

sulla GU e mezzi idonei, la pubblicità deve rimanere per un tempo stabilito, le domande vanno inoltrate in un

certo modo, la commissione giudicatrice deve essere fatta in un certo modo, composta da persone che

abbiano una certa professionalità. Fatto ciò bisogna stabilire quali criteri in base ai quali individueranno il

vincitore. Qui bisogna essere difendibili, quale know how andiamo a valutare per selezionare il personale del

pubblico impiego? Siccome deve essere una cosa oggettiva o oggettivata,

si tende a selezionare sulla base di CONOSCENZE. Garanzia migliore per selezionare chi sa

- tutto, ma non sa fare niente. Siccome c’è l’esigenza di avere un modello a priori di selezione del

sposta la selezione sull’aspetto nozionistico

personale, questo e quindi le attitudini diverse

dall’aspetto nozionistico vengono trascurate. Ciò va bene per entrare, ma poi per avere altro il

sistema va in sofferenza.

Si ha un procedimento con GARANZIE FORMALI: impugno il bando, la graduatoria, il compito

-  È molto più facile che una volta entrati avere le posizioni sempre per concorso attraverso carriera

(il concorso è per titoli e esami e i titoli sono l’aver già svolto delle attività e quindi

interna;

questo arricchisce le possibilità di chi è già lì)

 Difficoltà di ricambio nella cultura organizzativa ed è atipico perché ha molte rigidità

 Non abbiamo personale con competenze fuori dagli schemi di selezione. Soggetti molto bravi

nell’aspetto giuridico e tecnico, ma c’è una debolezza nell’aspetto gestionale.

Proviamo ad avere sistemi di pubblico impiego aperti, (invece che chiusi). Sistema di pub impiego aperto,

dove c’è possibilità di migrazione tra pubblico e privato. Qui si discute la validità del modello dello spoil

meccanismo di origine americana per cui se cambia l’Amministrazione, mi porto dietro i

system: soggetti

fondamentali su base fiduciaria (cioè senza alcun concorso) purchè in possesso di alcuni requisiti (laureato,

esperienza dirigenziale). Da noi è stato introdotto, ma bisogna utilizzarlo con buon senso; ad un certo punto

questo ricorso al rapporto fiduciario è andato a scontrarsi contro la burocrazia, per cui il fenomeno è stato

fortemente ridimensionato (scusa della costituzione, ma in realtà con l’esigenza del contenuto dei costi).

30

Nella PA francese c’è una migrazione abbastanza frequente; in Ita prevale il sistema interno salvo i casi di

spoil system; in USA è totalmente aperto, però c’è la condizione per cui se non si approva il bilancio per

tempo, tutti vanno a casa.

 Il sistema del pubblico impiego è atipico, perché è stato interpretato (male) come elemento di tutela

sociale, cioè si assume non solo perché sia ha bisogno, ma anche perché voglio intervenite in certi

territori; sistema per eliminare o attenuare conflitti sociali, distribuire ricchezza, attivare indotto e per

ottenere consenso (consenso di breve, che porta dissenso di lungo).

 C’è confusione tra elementi di struttura e aspetti di gestione; siccome gli organigramma sono rigidi,

per premiare una persona la devo spostare di casella, quindi per riconoscere il valore a chi apporta di più

devi cambiare la struttura. È la struttura che serve come dinamica retributiva.

 La struttura è fortemente condizionata (anche nel privato, ma qui di più) sì dai risultati che vuoi

avere, ma qui dalle aspettative delle persone, cioè premono perché si istituisca quel determinato

ufficio. Ma l’organizzazione serve per risultati esterni, non per sistemare problemi interni.

Il percorso personale dipende in parte dalle tue capacità e in parte dalle opportunità che la struttura ti

la logica a “canna d’organo”.

offre (sistema chiuso) Prevale

Decisione di modificare il sistema di pubblico impiego con scelta tra sistema chiuso (con regole molto

diverse tra pubblico e privato e quindi poca permeabilità da un ambito all’altro) o aperto.

Dal punto di vista formale, cioè etichettatura giuridica, coloro che sono contrattualizzati, anche lavorando

negli enti pubblici di fatto si dice abbiano un contratto privatizzato, perché regolato dal contratto di lavoro

come gli altri lavoratori nelle imprese. Quindi sulla carta il pubblico impiego non esiste più, se non per quelli

che hanno la riserva di legge.

CAMBIAMENTO

Il cambiamento deve agire su diversi livelli:

1. Deve interessare le strutture organizzative di base:

RICOSTRUIRE LE STRUTTURE PER AREE DI RISULTATO; il problema è che si cambia il

- nome della struttura, ma le attività all’interno continuano; per puntar a un’effettiva

responsabilizzazione

VALORIZZARE GLI ASPETTI DI INTEGRAZIONE: ciò significa che accanto alla

- specializzazione per processi/fasi/per risultati, deve esserci un buon coordinamento; ci sono diverse

modalità tecniche per conseguire questo risultato come i dipartimenti e le strutture a matrice.

Es. Organigramma di un Comune

SEGRETARIO GENERALE

Uffici

Uffici

DIPARTIMENTO DELL’AREA

TECNICA

LAVORI EDILIZIA ASSISTENZA SPORT CULTURA

PUBBLICI 31

SETTORIALE a canne d’organo

STRUTTURA FUNZIONALE

Il criterio che individua il settore è il CRITERIO DELLA MATERIA. Le materie vengono assegnate a

livello politico alla competenza di un assessore e a livello organizzativo c’è la responsabilità per funzioni.

è costituito dalle “aree grigie”,

Il problema fondamentale che sono un dato strutturale e si sposta a tavolo

politico, il quale deve intervenire caso per caso. (intervento per atti). Per correggere questo tipo di situazione

in chiave di maggiore integrazione, sono state introdotte le strutture dipartimentali, aggregazione di settori

che hanno qualcosa in comune.

DIPARTIMENTI VERSIONE DEBOLE: è un riunione con i direttori di settore (momento di

coordinamento)

DIPARTIMENTI VERSIONE FORTE: c’è una figura di capo di dipartimento, che ha un livello gerarchico

superiore rispetto ai responsabili di settore.

LOGICA A MATRICE: si ha una doppia linea di responsabilità, una per settori o area di dipartimenti e

l’altra per le risorse (ad es. personale). Nel caso della PA la logica a matrice è l’unica possibile se si vuole

realizzare dei decentramenti territoriali (CIRCOSCRIZIONE) per condividere in maniera sistematica le

risorse; quindi c’è una doppia responsabilità specialistica e di coordinamento/ ottenimento di risultati a

livello orizzontale. RISORSE

CIRCOSCRIZIONI

non qualificano l’azione diretta

- di una

ESTERNALIZZAZIONE I COMPITI MENO QUALIFICANTI:

struttura. Ad es. nell’Uni non interessa avere personale interno per la manutenzione delle aule, ma può

fornitori in quanto è un’attività di supporto (non core

essere fatta da personale esterno selezionando i

attività didattica).

 Semplifica l’assetto delle attività che l’ente deve fare

 Si ritorna al perimetro di pubblico ufficiale all’origine e questo permette di avere un sistema

di gestione del personale più adeguato.

2. Professionalità del personale: il personale è qualificato e specializzato sui contenuti tecnici dei compiti

di routine e bisognerebbe estendere la professionalità a:

CAPACITA’ DI METTERE IN RELAZIONE I VARI COMPITI

- MANAGEMENT con due componenti: componente di organizzazione e gestione delle risorse

- umane; capacità di fare valutazione di convenienza economica.

3. Professionalità politico: serve un know how, conoscenze, un atteggiamento:

Conoscenza delle problematiche

- Educazione al rispetto del principio di funzionalità: non basta la decisione, ma bisogna guidare la

- macchina nel buon operato, non bisogna interferire.

32

PROGRAMMAZIONE

La programmazione ha un doppio significato pratico. Da una parte è uno dei prodotti dell’ente (FUNZIONE

DELL’ENTE), però è anche MECCANISMO OPERATIVO DI FUNZIONAMENTO (interno), di

Programmazione e controllo (significato del capitolo).

FUNZIONE DELL’ENTE

PROGRAMMAZIONE COME

Avere una funzione di programmazione significa avere un ruolo tale per cui l’ente cerca di influenzare in

maniera attiva le dinamiche della società orientandole verso certi fini. (ESERCIZIO DI INFLUENZA

SULLA SOCIETÀ FINALIZZATA SULLA SOCIETÀ) Questa funzione si manifesta in termini

potenzialmente molto diversi e le variabili che incidono sono:

Il territorio di riferimento: programm regionale/locale/nazionale/comunitario

- Tipo di contenuti: per es programm eco, a livello ambientale, a livello sanitario

- la società si può avere un approccio coercitivo (uso un

Impostazione delle decisioni:nell’orientare

- potere sovraordinato) oppure si ha un’impostazione concertata, cioè definisco gli indirizzi tenendo

conto di cosa ne pensano le persone/gli istituti coinvolti oppure ci si limita a dare indicazioni non

vincolanti. variabili che condizionano l’efficacia:

La programmazione può essere variamente efficace. Le

QUADRO POLITICO con due aspetti: 1)tipo di comportamento (coercitivo o collaborativo?) e 2)è

- omogeneo o frammentato? (Es Libano 100 partiti possesso cannone=1 partito)

RAPPORTI TRA I LIVELLI DI GOVERNO: diversi livelli di governo, ma come vengono

- coordinati? Per rispettare il principio di unitarietà d’intervento della funzione.

COERENZA TRA PIANI, PROGRAMMI E RISORSE

- ESISTE UN SUFFICIENTE LIVELLO DI ACCETTABILITA’ SOCIALE Problema anche di

- cultura!

La programmazione si concretizza nell’adozione di Piani, a questi vengono associati degli interventi

(incentivi/disincentivi/ investimenti/sgravi fiscali); quando il piano non funziona si tende a utilizzare altri

strumenti che in realtà anche loro sono forme di programmazione:

Si cerca di creare degli SPAZI DI MERCATO

- Introduco FORME DI MERCATO REGOLATO (con regole proprie)

- PUBLIC COMPETITION (variante della precedente): forma di competizione regolamentata fra

- enti pubblici; le regole sono funzionali ad aumentare il livello di efficienza.

PROGRAMMAZIONE COME SISTEMA OPERATIVO AZIENDALE

È espressione di un processo decisionale (influsso di criteri diversi sulle decisioni: interessi individuali, di

gruppo, generali qui è più forte, perché sono deboli i sistemi aziendali che orientano)

perché la fissazione degli obiettivi è un’attività

La program ha come input principale è a livello politico,

politica (che è la scienza dei fini, bene comune); il politico, diverso dal tecnico, è capace di attirare su di sé il

consenso, che dà legittimazione. I moventi (ciò che muove il politico) sono:

DESIDERIO/ DOMANDA ESPLICITA DELLA TUTELA DEI GRUPPI DI INTERESSE: il

- politico interpreta l’interesse generale alla luce di quelle che sono le istanze dei gruppi, con i quali

sono più affine

Questo è uno elemento immediato. Quando il politico annuncia/espone il programma, parla ai diversi

interessi di coloro che sono i destinatari.

MIGLIORAMENTI NELLA QUALITA’ DEI SERVIZI CHE SI RIESCE A DARE Elemento

- dall’attività dell’ente che deve essere in grado di portare a termine i risultati.

mediato

PROGRAMMAZIONE deriva da un PROCESSO DECISIONALE POLITICO e quindi è influenzato da

diversi criteri, che sono: (destinatari del’intervento pubblico/segmenti di mercato) con

1) Tutela degli interessi dei diversi gruppi

un EFFETTO IMMEDIATO sul consenso

2) Qualità dei servizi con un EFFETTO MEDIATO dal fatto che si deve realizzare i costi

Questi due aspetti implicano che il processo decisionale di programmazione è di tipo incrementale, cioè sono

all’origine dell’INCREMENTALISMO. È una logica decisionale: si parte da una certa situazione e ciò che

33

vuoi andare a realizzare (programma) consiste in una modifica piccola e graduale rispetto allo Stato di fatto.

Nella programmazione ritengo che siano realistiche solo le soluzioni che passano da un equilibrio a un altro.

La situazione di partenza rappresenta un compromesso che si è fatto; quindi se voglio cambiare devo partire

da questa situazione senza creare troppi squilibri.

Quella cosa per cui le decisioni non si spiegano in relazione agli equilibri futuri, ma in relazione alla

situazione di partenza, perché bisogna avere l’equilibrio di consenso.

La logica incrementale la si trova anche nella famiglia e nella impresa. Nell’ente pubblico è storicamente più

forte, perché c’è il CONSENSO alla base.

Ha due problemi:

Porta a rinviare la soluzione dei problemi (purtroppo quelli seri, che richiedono una modifica degli

- equilibri); quindi ha portato a selezionare i problemi di cui occuparsi, preferendo quelli di

dimensioni modeste e dove c’è beneficio per tutti.

È una causa strutturale di espansione della spesa (da cui deriva il nome), aprendo nuovi fronti

- lasciando inalterato le situazioni acquisite.

Ad un certo punto si arriva a SITUAZIONI DI STALLO, ciò vuol dire che la politica non è in grado di

trovare il consenso che serve per fare ciò che vuole. In questi casi ci sono storicamente due vie di uscita:

↑ EFFICIENZA:

1) o il caso o per cause congiunturali, con risorse si riesce a fare più cose

2) Si supera con i POTERI FORTI, si afferma una domanda e qualcuno decide e basta.

l’incrementalismo era possibile, perché ogni governo aumentava

Da dopo la Guerra in poi la spesa senza

toccare lo status quo; è un adattamento al margine con espansione di spesa.

In principio non c’era un’esigenza in senso stretto di programmare, ma l’idea nasce più avanti. Nel modello

burocratico all’inizio non si pone un grande obiettivo di programmazione perché:

Campo di azione è piccolo

- Si fanno prevalentemente leggi che incorporano valori e diritti e si ritiene che questo sia il ruolo

- della PA

I processi decisionali sono semplici, nel senso che hanno concatenazione temporale piccola

-

Con il progredire dell’intervento pubblico in vari campi di azione vengono fuori le politiche di investimento,

di indebitamento, i grandi problemi con orizzonte ampio e si dice che bisogna decidere nel medio termine.

Quindi si affaccia il tema della programmazione quando evolvono le condizioni di gestione (a partire dagli

anni ’60) Prima si ha la gestione affidata alla valutazione discrezionale politica caso per caso. Quindi

come ricerca di una coerenza tra l’azione della PA e l’ambiente.

programmazione eco

anni ’70

Negli la programmazione diventa la parola chiave e con questa si cerca di recuperare una certa

la dinamica dell’ambiente esterno (quindi tra i bisogni e le risorse) e a livello interno, tra i

coerenza tra

programmi attivabili e gli obiettivi di gestione.

E allora dal declino della logica incrementale (diventata insostenibile) deriva la PROGRAMMAZIONE

RAZIONALE (modello sinottico) che avrebbe teso a superare:

- La logica incrementale

- La logica burocratica (organo di governo approva e la struttura esegue, senza un obiettivo da

raggiungere) (piani di 15/20 anni). C’è un orientamento anche

La programmazione razionale è quella di lungo periodo

politico dopo ’68: la collettività deve programmare se stessa, meno fiducia nel mercato, primato della

nel ’72 nascono le Ragioni, come enti di Programmazione.

politica; come risultato di questa filosofia

Enfatizza il concetto di Amm come sistema aperto.

La sequenza logica della programmazione: dell’andamento demografico …)

1. Analisi del sistema eco-sociale (previsioni e simulazioni

Livello atteso della domanda (aumenterà, ci sarà fabbisogno energetico …)

2.

3. Indicate le decisioni politiche: A,B,C come linea di risposta

4. Obiettivi, traduzione pratica delle politiche

5. Piani di settore con i programmi di attività esposti in maniera gerarchica per sottopunti (linee

strategiche, piani ciascuno con programmi …)

34

6. Allocazioni di bilancio, bilancio di previsione

Questo è il ciclo razionale e alla fine questo pianificare si traduce in un documento formale che viene

approvato con legge o con provvedimento governativo (ATTI DI PROGRAMMAZIONE); e abbiamo

collegato la dimensione istituzionale e la dimensione aziendale di amministrazione.

Ipotesi alla base:

- Siamo capaci di interpretare e programmare il futuro usando una logica razionale

- Sono visioni di 15-20 anni (orizzonte di lungo periodo)

Dalla logica razionale della programmazione razionale nascono degli approcci tecnici/strumenti:

 PPBS (Planning Programming Budgeting System) pianificazione a medio, budget annuale,

di monitoraggio: si è lavorato anni 60/70 sull’evoluzione dei sistemi contabili

sistema

 Bilanci Programma: versione italiana delle forme di proiezione eco-finanziaria su livelli

pluriennali; tutte le regioni hanno il Piano Regionale di Sviluppo. Riclassifica le voci in base ai

programmi.

 MBO Management by Objectives (direzione per obiettivi) modo per correggere il modello

burocratico (privo di obiettivi, perché è una struttura di adempimenti); quindi l’idea era di fissare dei

traguardi su cui le strutture dovevano basarsi.

 RCB Razionalizzazione delle scelte pubbliche: versione francese, tecniche di revisione e

aggiornamento dei bilanci di previsione

 Zero Base Budgeting (ZBB) fai il budget facendo finta di non avere nessun precedente o legame

con il passato; complesso da fare

La programmazione razionale è stato un sogno, le cui tracce sono ancora vive, ma alla fine si è rivelata una

programmazione estremamente complessa, perché le variabili in gioco sono tantissime.

- Questi documenti e il modo di formarli tendono a diventare delle SOVRASTRUTTURE.

- Queste forme di programmazione sono diventati dei RITUALI FORMALI, carte da produrre

aggiuntive.

Generando un grande sforzo organizzativo, senza costituire un vero strumento di guida della gestione.

(non è solo tipico della PA, ma in quegli anni soprattutto le aziende più grosse avevano forme di

Long

organizzazione razionale a medio termine Range Planning)

C’è un momento di stallo, vengono meno una serie di riferimenti e negli anni ’80 non si parla più di

programmazione (ma solo di controllo).

La programmazione razionale produce due soluzioni:

 In molti contesti c’è un ritorno al passato e quindi si torna all’incrementalismo, non più in un

contesto di risorse crescenti, ma in un contesto di risorse stabili o calanti; si usa

(da anni l’Italia si trova qui

NEOINCREMENTALISMO. tagli lineari con norma di

salvaguardia se il taglio non funziona). È una soluzione negativa, perché dice il prossimo anno sarà

come adesso meno qualcosa. Ciò porta a:

- Non affrontare i problemi complessi

- A un problema in cui la produttività della spesa tende a calare, perché opero con macchine amm che

sono tarate su un certo consumo di risorse

 ELABORAZIONE Bisogna fare la programmazione meglio, senza cadere in semplificazione e

nascono i MODELLI RAZIONALI REVISIONATI. Quindi si tiene la logica razionale, ma la

rendiamo più pratica e adatta al contesto. Come ad esempio:

- Approccio POLICY ISSUE: (pianificazione delle istanze strategiche delle politiche) tendeva a

dei piani, punta a concentrare l’attenzione sulle istanze fondamentali

aumentare la focalizzazione

dentro le politiche; quindi semplifica e migliora la program; c’è una forte proiezione sull’impatto

all’ambiente esterno.

- CORPORATE PLANNING: pianificazione del suo livello aziendale (sperimentato per la prima volta

dalla NASA); questo approccio si accorge che nella programmazione razionale prima maniera ogni

ente, che hanno tante funzioni, pensa di avere un mondo a sé. Modello a canne d’organo. La strategia

esterna, in alcune versioni, non è riuscita a recuperare le interdipendenze. Quindi il corporate

planning ha come principale sforzo quello di coordinare le interdipendenze tra le diverse aree di

35

pianificazione (nasce per superare la visione settoriale della programm razionale e cogliere le

interdipendenze tra settori)

- Approccio STATEGIA-STRUTTURA: nasce per superare la sottovalutazione della fattibilità

organizzativa e il controllo dell’attuazione delle politiche programmate e richiede un maggiore

collegamento tra organi e decisioni; collega INTERVENTI ESTERNI con responsabilizzazione

interna (prima nel modello burocratico piano sopra strutture)

- PIANIFICAZIONE STRATEGICA ha caratteristiche: 1) è realistica e quindi enfatizza il fatto che

non si può pianificare tutto, quindi è una PIANIFICAZIONE SELETTIVA e si occupa delle cose

fondamentali (per oggetto/materia) e per orizzonte temporale (3/5 anni); 2) proprio perché realistica,

si concentra non solo nel pianificare le grandi cose, ma è un esercizio organizzativo che si sforza di

pianificare anche i CRITERI DECISIONALI (regole di priorità, il come); 3) punta molto sulla

RESPONSABILIZZAZIONE MANAGERIALE, cioè in sede politica si definiscono i grandi temi, le

linee guida e i criteri operativi e poi i cambiamenti di routine, l’adattamento alle situazioni specifiche

e le correzioni vengono dati alla responsabilità di un management, che non è più l’esecutore di

delibere del modello classico, ma un interprete delle linee guida.

PROGRAMMAZIONE STRATEGICA

La teniamo da parte perché è quella che si cerca di sviluppare in questo momento, ma di suo è una

manifestazione di un approccio razionale revisionato. È revisionato nel senso che tende a limitare i limiti

degli approcci razionali precedenti, in particolare tende a un migliore equilibrio tra i contenuti della

programm, la logica e i sistemi formali di supporto, perché è realistico. Quindi è il più evoluto degli

approcci revisionati.

Punti essenziali (si caratterizza):

 La pianificazione si deve concentrare su elementi essenziali

 La pianificazione tende a consistere nella fissazione di una serie di regole per decidere (non si può

prevedere tutto e le dinamiche sociali evolvono)

 Il dettaglio degli obiettivi non è alto, ma ci si concentra su elementi essenziali, lasciando ad

automatismi organizzativi il governo dei comportamenti della dinamica aziendale; quindi c’è un

forte ruolo degli automatismi organizzativi. Il management sa da solo cosa deve fare; approccio che

mette in evidenza il contributo della dirigenza in termini attivi.

Cosa si decide (3 livelli):

 STRATEGIA DEGLI INTERVENTI: scelta di fondo che dura nel tempo ed è finalizzata ad

identificare dove intervenire. Quindi è una scelta a due livelli:

- Definire il portafoglio funzioni (ampia gamma di bisogni su cui ci si concentra)

- Portafoglio servizi

Dentro a queste le modifiche specifiche per le diverse aree di intervento.

 si decide il tipo di organizzazione. Ad es. si vuole un’org

STRATEGIA ORGANIZZATIVA:

totalmente autonoma dai fornitori, totalmente interna al sistema pubblico e quindi tutte le attività

svolte da personale proprio; assetto org che permetta la più alta reversibilità e flessibilità della spesa,

quindi pochissime strutture fisse e tutto il resto contratti, per avere energie imprenditoriali; privilegio

gli avanzamenti di carriera premiando le carriere verticali, cioè non da fuori.

 STRATEGIA ISTITUZIONALE E DELLE ALLEANZE: ogni ente è un sistema di relazioni con

altri enti e bisogna essere capaci di inserirsi in queste relazioni. Con chi fare accordi e convenzioni;

come posizionarsi e agire nella rete della PA

Esempio SOCIETA’

COMUNE PROVINCI REGION CONSORZIO MINISTER

x A E k h O

TURISMO -

AMBIENTE -

CULTURA -

1.PIANO: finzione, non realtà; non strategia verticale; 2.realtà anche strategia orizzontale multilevel

governance 36

DOMANDE

1.Quali sono le fonti di finanziamento della PA (elenca qualificando)

Le fonti tipiche della PA sono: i tributi, i trasferimenti correnti e in conto capitale, proventi dei beni, proventi

dei servizi, le alienazioni e l’assunzione di indebitamento. Tributi, trasferimenti correnti, proventi dei servizi

sono considerate fonti correnti; le alienazioni patrimoniali, contributi in conto capitale e indebitamento sono

considerati fonti straordinarie. I tributi sono prelievi forzosi di ricchezza; possono essere imposte o tasse. I

vengono operati da un altro ente sull’ente pubblico che

trasferimenti sono trasferimenti di ricchezza che

consideriamo. (…)

Queste fonti di finanziamento hanno avuto una diversa importanza nel tempo: quando c’era l’idea dello

- in una prima fase avevano una grande importanza i proventi patrimoniali, Stato

lo Stato che non interviene sull’autonomia, deve entrare il meno possibile nei meccanismi eco e

neutrale;

quindi vive del proprio patrimonio tramite canoni e concessioni

- nella fase dello stato sociale (welfare) diventa centrale la fonte dei tributi, che vengono visti non solo come

fonte di finanziamento, ma anche come strumento di politica eco (sgravi fiscali inducono investimenti,

mentre aggravi fiscali tendono a disincentivare investimenti e consumi)- sociale (tributo per ridistribuire la

ricchezza secondo criteri politicamente considerati superiori)

tendono ad avere un’importanza crescente i perché mettono l’ente sul mercato e

- stato dei servizi, prezzi,

consentono di recuperare la gestione della domanda con la leva di tipo gestionale.

2.Vantaggi e limiti del sistema di finanza autonoma

Il sistema di finanza autonoma è il sistema dove idealmente ogni ente è responsabile delle politiche di presa

in relazione alle politiche di spesa. Quindi la leva finanziaria è sia sulle entrate che sulle spese. Ogni ente,

che è titolare di certe funzioni, attiva autonomamente le fonti finanziarie, quindi ha libertà di fissazione di

prezzi e tariffe e usa il patrimonio in maniera libera.

I principali vantaggi di un sistema di finanza autonoma sono: responsabilizzazione sulla spesa, a seguito

dell’associazione tra politiche di spesa e politiche di presa; aumenta l’efficienza della gestione, perché a

parità di risorse si riesce a fare di più; se ho la libertà di configurare le entrate, ho un maggiore

dell’ente.

coordinamento tra politica delle entrate e le politiche di gestione complessiva

I limiti di finanza autonoma sono essenzialmente quelli di una riduzione degli investimenti, un orientamento

al breve periodo e attraverso il meccanismo della competizione tra territori posso avere un aumento degli

squilibri territoriali.

Il sistema di finanza autonoma ben si presta a un modello di stato di autonomie o federale.

3.Problemi legati ai trasferimenti come fonte di finanziamento

L’utilizzo esteso di trasferimenti tra enti per il finanziamento dell’Amm Pub pone problematiche a 3 livelli:

- a livello di relazioni tra livelli di governo: ci possono essere contrapposizioni, perché il tributo è

determinato dall’ente erogante e non dall’ente ricevente e quindi due logiche diverse.

- a livello di logica delle contribuzioni: può essere su fondi indistinti, fondi a finalizzazione generale e fondi

a destinazione vincolata. Il fondo indistinto è più rispettoso dell’autonomia gestionale, lascia nell’ambito

dell’imposta generale discrezionalità. Finalizzazione generale orienta e pone un vincolo soltanto sui generali

obiettivi che vanno perseguiti con quella spesa; fondi a destinazione vincolata tendono a esautorare l’ente

destinatario sulla decisione di impiego delle risorse. territorio …)

- a livello di criteri di riparto: possono essere fatti su parametri diversi (popolazione,

DIVERSITÀ dei criteri e COMPLESSITÀ nel trovare una sintesi che si accettata da tutti

4.Peculiarità dell’organizzazione del lavoro nella PA

che ha un’influenza diretta sulle modalità di suddivisione

Le peculiarità derivano dal modello burocratico,

del lavoro. Il modello burocratico è una visione organizzativa centrata sulla definizione di modelli ottimali

Questo impatta sull’organizzazione del lavoro, che è suddiviso

per attività che si immaginano modelizzabili.

secondo una specializzazione per fasi di lavoro (e non per risultati). Inoltre i criteri sono quelli della

standardizzazione/impersonalità degli operatori (senza discrezionalità) e della gerarchia (dirigenza) come

meccanismo prevalente di coordinamento. 37

Queste caratteristiche dell’organizzazione del lavoro nella PA producono un effetto collaterale:

all’aumentare della complessità, non vengono cambiate le logiche e i criteri del modello ottimale, ma si

cioè avviene un’articolazione delle posizioni gerarchiche, e

allungano le strutture, si incrementano le

posizioni di coordinamento.

Quindi c’è orientamento alla ricerca di coerenza interna, piuttosto che di quella esterna.

5.Peculiarità del pubblico impiego.

Con l’espressione di si intende l’insieme delle regole fissate al di fuori dell’autonomia

sistema di impiego

delle parti, che fanno da cornice alle relazioni aziendali.

Ha delle peculiarità che derivano dal fatto che in origine gli operatori erano pubblici ufficiali, ovvero persone

incaricate negli aspetti tradizionali di esercitare o una funzione o un potere. Il pubblico ufficiale ha da un lato

l’esigenza di avere garanzie, che proteggano la sua indipendenza da interferenze esterne (difficoltà di

licenziamento, di trasferimento, la non valutazione dei risultati con gli automatismi stipendiari) e dall’altro

queste garanzie sono bilanciate da una grande severità e rigidità nella disciplina (ad es se sbaglia viene

punito in maniera più forte rispetto a un operatore non pubblico ufficiale). Il pubblico ufficiale è disciplinato

dalla legge, non c’è il contratto di lavoro, perché si toglie alla discrezionalità dell’ente gran parte delle leve.

Quindi queste garanzie e severità di legge sono tradotte in riserva di legge.

6.La dinamica delle strutture pubbliche.

I cambiamenti dimensionali delle strutture organizzative derivano generalmente da esigenze esterne. Nelle

Amm Pubb (anche per quanto detto prima sull’assetto organizzativo) la dinamica è influenzata sia da

non c’è il mercato.

dinamiche esterne sia da dinamiche interne (aspettative, pressioni), proprio perché La

dinamica è governata tradizionalmente con la logica e lo strumento della pianta organica, che è un limite

autorizzativo al numero e alle tipologie delle diverse posizioni organizzative.

Proprio perché è costruita come tetto massimo la pianta organica tende ad avere un sovradimensionamento e

produce strutturalmente una forte differenza tra previsione da pianta e stato di fatto.

Ciò porta a due conseguenza:

- i fabbisogni non rinunciabili nel breve periodo vengono coperti attraverso precariato;

- produce ricorso a enti esterni, che hanno regole più flessibili rispetto alla PA

La dinamica organizzativa della PA con la logica della pianta organica porta infine alla confusione tra aspetti

di struttura e aspetti di retribuzione.

7.La logica incrementale e la programmazione. (che rapporto c’è?)

Gli obiettivi della PA sono influenzati dalla decisione politica, la quale avendo da tutelare i vari gruppi di

interessi e la qualità dei servizi, è orientata ad avere un approccio incrementale, cioè a prendere delle

decisioni che non alterino gli equilibri di partenza; per cui le decisioni sul futuro si spiegano non tanto in

funzione degli equilibri futuri, quanto degli equilibri di partenza. La logica incrementale conduce

strutturalmente a un eccesso di spesa e a rinviare i problemi strutturali. La progr si pone come logica

all’incrementalismo, cioè gli obiettivi futuri non si spiegano sulla base degli obiettivi

decisionale antitetica

presenti, ma in funzione di ciò che si vuole raggiungere nel futuro.

8.Gli approcci razionali alla Programmazione

Gli approcci razionali alla progr sono quelli originali, che si formano negli anni 60; si chiamano razionali,

perché ipotizzano di poter analizzare con chiarezza le dinamiche dell’ambiente esterno individuando

politiche oggettivamente valide.

Gli approcci razionali sono per es PPBS, RCB, Bilanci-programma, MBO, ZBB (cita) Questi approcci hanno

manifestato il limite strutturale di essere troppo complessi e questa complessità calata nel modello

burocratico li ha trasformati in rituali formali.

Il fallimento della progr razionale ha portato da una parte al neoincrementalismo e in altri casi ha portato a

perfezionare gli approcci e qui abbiamo gli approcci razionali revisionati, quali Policy Issue, Corporate

In particolare l’approccio Policy Issue tende a focalizzare la prog su

Planning, modello strategia-struttura.

aspetti di politiche pub più importanti; l’approccio corporate planning tende a recuperare l’interdipendenza e

l’approccio strategia-struttura

la visione unitaria di ciò che si fa (coordinamento tra obiettivi, tra settori);

38


ACQUISTATO

7 volte

PAGINE

39

PESO

911.13 KB

AUTORE

_martip_

PUBBLICATO

+1 anno fa


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in economia aziendale (PORDENONE, UDINE)
SSD:
Università: Udine - Uniud
A.A.: 2017-2018

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher _martip_ di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Economia delle aziende e amministrazioni pubbliche e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Udine - Uniud o del prof Garlatti Andrea.

Acquista con carta o conto PayPal

Scarica il file tutte le volte che vuoi

Paga con un conto PayPal per usufruire della garanzia Soddisfatto o rimborsato

Recensioni
Ti è piaciuto questo appunto? Valutalo!

Altri appunti di Economia delle aziende e amministrazioni pubbliche

Economia delle aziende e delle amministrazioni pubbliche, seconda parte
Appunto
Appunti amministrazioni pubbliche
Appunto
Riassunto esame Macroeconomia
Appunto
Nozioni economiche per il corso di Economia Aziendale
Appunto