Economia delle aziende e delle amministrazioni pubbliche, prima parte

Economia delle aziende e delle amministrazioni pubbliche

Prof. Garlatti

Libri di testo di riferimento:

• Borgonovi E., Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, Milano Egea 2002 (parte istituzionale)
• Steccolini, "Bilancio e misurazione della performance nelle amministrazioni pubbliche", Rota, Sicilia, 2015 (parte contabilità)

Esame: 2 parti: parte istituzionale domande; parte contabilità esercizi di bilancio

Prima parte

Concetto di azienda pubblica

L'economia aziendale si occupa di studiare le modalità di svolgimento dell'attività economica dentro gli istituti sociali. Istituti = società umane relativamente stabili con fini comuni. La società è formata da quattro istituti: famiglie, imprese, istituti non-profit, istituti pubblici. Gli istituti sono oggetto di studio interdisciplinare, ma l’economia aziendale va a vedere l’attività di produzione e consumo della ricchezza, cioè l’attività economica. L’azienda è l’astrazione economica dell’istituto (l’ordine economico).

Famiglia, Impresa, Istituto no profit, Istituti pubblici

Istituto: Azienda, Azienda di, Azienda no profit, Azienda composta

Azienda: patrimoniale e di produzione pubblica e consumo

Escludendo famiglia e istituti no profit, diamo una definizione di azienda composta pubblica per differenza da quella di azienda di produzione. L’azienda di produzione si chiama così, perché produce una dimensione economica: la ricchezza. Acquista fattori di produzione sul mercato e sostiene dei costi. Con queste risorse realizza un prodotto (merce o servizio), che poi vende sul mercato attraverso gli scambi, ottenendo un ricavo. L’attività economica è volta alla produzione economica, ovvero alla produzione di redditi. L’azienda è un sistema aperto, che trae input ed emette output.

Dal punto di vista contabile:

• 70 RICAVI: Misura in moneta di quanto ho ricavato per aver immesso dei beni nel mercato; VALORE DELL’OUTPUT, cioè della ricchezza che si è immessa nel sistema economico.
• 50 COSTI: Misura in moneta, VALORE DEGLI INPUT, della ricchezza che ho assorbito dal sistema economico.

Si ha una funzione virtuosa dell’economia se ricchezza immessa > ricchezza assorbita. Si definisce così l’azienda in cui l’attività economica AZIENDA COMPOSTA PUBBLICA: si compone congiuntamente sia di attività di produzione economica (attività di realizzazione di beni che hanno un valore superiore a quello dei mezzi utilizzati) e attività di consumo (cioè attività economica attraverso la quale i beni realizzati vengono destinati direttamente al soddisfacimento dei bisogni, senza la mediazione dello scambio di mercato). Si dice pubblica, perché il soggetto economico è pubblico, composto tipicamente da prestatore di lavoro e dai membri della comunità territoriale.

Visione della pubblica amministrazione

In che modo l’economia aziendale vede questi fenomeni? Il modo con cui si guarda alla pubblica amministrazione è minoritario rispetto a come questa viene vista generalmente. Gli approcci prevalenti provengono da altre discipline: economia politica e diritto. Ciò porta il ragionamento sul piano politico, estraneo a quello aziendale.

Approcci

• Macroeconomico (approccio deterministico): Date certe ipotesi, si vuole manovrare le variabili di ingresso, sapendo che se le cambio avrò dei cambiamenti nelle variabili di uscita. Ad esempio, “se intervengo sul personale avrò degli effetti sulla produttività”.
• Logica: Black Box (funziona come un trasformatore!)

Norme e regole BLACK BOX

Sempre il concetto di PA come Black Box, qualcosa di indistinto e uniforme.

• Giuridico (approccio deterministico): Ciò che interessa è che le politiche diano dei risultati e ciò trascura il procedimento.
• Socio-politico ≠ PA BLACK BOX

Economico-aziendale

Non esiste, ma è un sistema di aziende composte!

INPUT OUTPUT PROCESSO DI TRASFORMAZIONE

Questo approccio parte dall’osservazione che enti pubblici con stesse regole e stesse risorse hanno performance diverse. Allora agire solo sugli input non è esaustivo per ottenere gli output desiderati. Quindi è necessario perfezionare il processo di trasformazione degli input in output e la gestione delle risorse è importante. Quindi è impossibile un equilibrio della PA a prescindere dall’equilibrio delle aziende singole. Le aziende composte hanno delle regole simili, ma non così determinanti da avere un processo deterministico. Le aziende singole hanno un’autonomia, delle responsabilità e un certo grado di discrezionalità, cioè il comportamento umano è decisivo.

Articolazione delle aziende pubbliche in Italia

Istituti pubblici

Territoriali

Sono istituti pubblici che hanno come ambito di azione un certo territorio e hanno più compiti diversi; quindi sono accomunati dal raggio d’azione territoriale (competenza territoriale). Questi sono (in ordine decrescente) diversi livelli di governo territoriali: locali: aziende di servizi pubblici locali Comuni (AMGA), camere di commercio/artigianali. Province Regionali: Friulia (finanziaria), aziende sanitarie. Statali: università, CONSOB. Stato. Elemento comune: legame tra competenze e il territorio di riferimento. Territorio = fatto fisico e soprattutto fatto di popolazioni. Per scegliere il livello territoriale adeguato alle funzioni ci sono 2 criteri:

• Criterio della vicinanza: quanto più sia vicina la decisione al destinatario tanto più la decisione è buona; si tende al concetto di prossimità. Quindi si cerca di conferire le funzioni ai Comuni: opere pub comunali, polizia municipale, anagrafe
• Criterio dell’adeguatezza: gestioni troppo piccole per competenze importanti

Funzionali

Hanno come riferimento una funzione specifica. Ad es. INPS è un ente pubblico con funzione di previdenza; INAIL istituto pubblico che si occupa di assicurazioni sul lavoro.

• Ulteriore distinzione:
• Istituti pubblici funzionali che hanno attività erogativa (dal punto di vista economico)
• Istituti pubblici funzionali che svolgono attività d’impresa

Istituti organi di governo

Istituti pubblici territoriali: Elettivi

Istituti pubblici funzionali: Emanazione degli istituti pub territoriali

Caratteristiche della gestione

• Eterogeneità dei prodotti
• Assenza del prezzo
• Formalizzazione dell’attività
• Interdipendenza tra tempi gestionali e tempi istituzionali
• Complessità di valutazione delle attività

Eterogeneità dei prodotti (merce o servizio)

Esempio: Comune polizia municipale, manutenzione strade, pianificazione urbanistica, igiene ambientale, pubblica illuminazione, autorizzazioni commerciali, parchi e giardini etc. Però anche l’impresa può avere prodotti diversi (cucine, tavoli, elettrodomestici…). Le peculiarità degli istituti pubblici sono:

• Impresa: Valutazione di convenienza economica
• Istituto pubblico: A volte convenienza, altre volte motivi diversi come l’equità, la giustizia

Perché un’impresa realizza più prodotti? Realizzo un prodotto diverso da quello che già produco, perché in genere ho delle economie, cioè un vantaggio economico che può derivare da diverse circostanze. Ad es. in questo modo utilizzo una stessa capacità produttiva per fare un prodotto simile oppure trovo delle opportunità commerciali. La diversificazione dei prodotti dipende da un vantaggio eco, che può essere dal punto di vista:

• Della produzione: Valorizzo ciò che l’istituto è capace di fare
• Del mercato: Valorizzo il potenziale del cliente

Prodotti della amministrazione pubblica

• Merci e servizi + altro:
• Norme di legge e atti amministrativi
• Beni pubblici (in senso stretto): beni diversi da quelli privati (che invece si pagano per averli e sono esclusivi e rivali nel consumo) e sono né rivali, né esclusivi nel consumo. Esempio: strada
• Sicurezza nazionale
• Beni divisibili ed escludibili nel consumo (servizi pubblici)
• Trasferimenti finanziari (contributi): a soggetti, enti, associazioni per finalità sociali o di sostegno a particolari azioni
• Indirizzi, programmi, piani

Con prodotti molto diversi ho bisogno di professionalità diverse.

Eterogeneità produce elementi di complessità:

• Professionalità richieste diverse (conoscenze e abilità delle persone) però non è detto che siano tutte facilmente reperibili: c’è l’impiegato normale, ma anche il personale per l’assistenza domiciliare agli anziani; quindi gestire con personale diretto comunale un servizio di quel tipo vuol dire avere delle frizioni nell’impianto del pubblico impiego, perché bisognerà organizzarsi sui turni (coprire tutte le fasce orario richieste dai fruitori). Allora si fanno sempre più cooperative e appalti.
• Modalità di organizzazione del lavoro diversa a seconda dei compiti da fare: ad es nell’ufficio i compiti sono standardizzati, mentre è diverso per il servizio di pronto intervento di polizia. Nella PA c’è l’ipotesi dell’uniformità, ma la cornice fa fatica a contenere tutte le peculiarità delle diverse attività.
• Diversità in sede di valutazione delle attività

Quando c’è molta diversificazione nelle aziende si adottano strutture organizzative divisionali (divisione A, divisione B), quindi combinazioni prodotto-mercato. Quando però la diversità è talmente grande, si fanno addirittura società diverse. Una cosa del genere succede anche negli enti pubblici: quando c’è troppa eterogeneità, l’attività più eterogenea la tengo all’interno dell’ente, per le altre attività mi avvalgo di altre strutture, per es in convenzione con altri enti oppure utilizzo forme di gestione diversa.

Assenza del prezzo (di mercato)

Non vuol dire che non si possano dare dei corrispettivi o oneri a carico di chi riceve i servizi; invece vuol dire che non c’è un prezzo di mercato. La condizione di esistenza dell’azienda di produzione è che abbia dei ricavi, che si formano attraverso scambi di mercato, perché è nello scambio che il prezzo assume un valore segnaletico dell’utilità del bene. La caratteristica dell’azienda composta pubblica è che non ha un prezzo che si formi in quel modo e quindi non è una misura del valore prodotto, ma può essere più basso o più alto. Ciò che dà senso all’uso del ricavo come strumento di gestione è proprio il fatto che si formi attraverso scambi di mercato. Il mercato è un insieme di transazioni ricorrenti, che hanno regole simili (una volta era il luogo fisico). Il fatto di sottrarre la fissazione del prezzo al meccanismo di mercato è la condizione.

Assenza del prezzo può essere determinata da due cause:

• Dal tipo di bene: quindi è intrinseco al bene (ad es l’aria)
• Per scelta: come nel caso dei servizi sanitari, i servizi non vengono fatti pagare a prezzi di mercato.

Il fatto di non avere un prezzo di vendita, non ci permettere di avere la misura del valore, il reddito non dice niente e alla fine l’economicità è complicata.

Macroconseguenza: indebolisce fortemente il ruolo della domanda nell’orientare la gestione

Se non c’è il prezzo del mercato, chi lo sostituisce come funzione guida della decisione? La politica ha il ruolo di indirizzo e quindi si cerca di individuare quella che secondo la mia sensibilità politica è la cosa più utile, più apprezzata dai miei cittadini. Però la mancanza del prezzo rende la gestione più complicata.

Prezzo = misura oggettivata del valore; se manca, la misura del valore è data dall’opinione di chi rappresenta i “clienti” e quindi è anche difficile da monitorare.

Valore e utilità; in questo caso il valore diventa un’opinione. È chiaro che più una società è stabile e omogenea, più si riesce a individuare le linee che producono utilità; più la società è variegata e ha interessi contrapposti, più diventa difficile. (Preferenze dei consumatori)

Senza contare il fatto che per alcuni prodotti c’è una domanda negativa: si è disposti a pagare pur di non avere il bene. Una volta si faceva il servizio militare e pur di non farla si pagava.

Conseguenze derivate

• Miglioramenti di qualità (↑) ed efficienza non migliorano l’equilibrio economico (↓)
• Se offro un servizio a gratis: 1) se è cattivo e nessuno lo vuole, spendiamo poco; 2) se è buono e tutti lo vogliono, si spende tanto. Siccome le risorse sono quelle e il servizio è fatto bene, la domanda è tanta e si va in perdita. Vedi esempio dell’ospedale. L’aumento della qualità e dell’efficienza peggiora il risultato di bilancio a parità di altre condizioni. Altro caso: in assenza di meccanismi correttivi.
• Si riducono i meccanismi di autoselezione della domanda. ↓

C’è l’effetto per cui l’offerta crea la domanda, ma in molti casi c’è inappropriatezza della domanda (domanda impropria): ad es servizi sanitari anziani dal medico per passare la giornata e fare socializzazione, intasano la struttura senza una utilità reale. Quindi il fatto che non ci sia un prezzo genera una domanda impropria. Inoltre l’assenza del prezzo genera una scarsa percezione del valore eco del bene fruito (una cosa gratis vale poco) ad es. anni fa chi andava nella scuola privata era considerato meglio di chi andava nella scuola pubblica.

• Se non si ha il prezzo come strumento di selezione della domanda, si usano altri strumenti e si ha un forte calo del consenso quando si va a selezionare la domanda. Es: la televisione annuncia che ci sono dei posti dove si può curare l’occhio, la schiena… e vedendole in tv si pensa che siano disponibili a tutti. Più aumenta il progresso scientifico e più aumenta l’insoddisfazione (cioè si sposta in avanti la frontiera del possibile). Ma la tecnologia richiede degli investimenti. Se ci sono cose particolari con tanta domanda, il privato, che non riesce a soddisfarla completamente, per selezionarla aumenta i prezzi; però se l’impresa alza i prezzi, il cliente lo ritiene normale. Invece l’ente pubblico non può alzare i prezzi e deve usare meccanismi diversi dal prezzo, che sono di norma legati alle caratteristiche personali o, più spesso, avviene una localizzazione delle prestazioni in determinati luoghi. In questo caso la scelta viene percepita come contraria all’idea di parità di trattamento e quindi genera insoddisfazione (cala il consenso).
• Scarso significato dei valori di bilancio; la valutazione è sempre legata al come è formato quell’utile o quella perdita, è sempre richiesta una interpretazione soggettiva.

Difficoltà di applicare le regole (auree) delle aziende di erogazione (come la famiglia)

• La spesa è funzione delle risorse
• Entrate = f(spese che intendiamo attivare-budget)

Il ragionamento della famiglia è difficilmente applicabile all’ente pubblico, perché nella famiglia i membri della stessa godono delle spese fatte e i soldi sono messi dagli stessi membri, mentre nell’ente pubblico le entrate sono date da qualcuno e le spese sono prese da qualcun altro; quindi c’è una forte differenziazione di soggetti. Nella società c’è chi ha un ruolo di prenditore e chi di prestatore. Ci sono pressioni incrociate dei due gruppi che rappresentano fattori di complessità. È più difficile tanto più la società è eterogenea con visioni diverse e la sintesi è possibile per un piccolo margine. E quindi si ha un altro problema: si ha degli enti che sono governati dal 20/30% del consenso.

Questo aspetto pone talmente molti problemi, che in molti settori dei servizi pubblici gli sforzi delle forme sono nella direzione di arrivare a definire dei quasi mercati, cioè artificiali. Ad es nel caso università le entrate sono formate dalle tasse degli studenti e dai soldi, che passa il ministero a valere sulla fiscalità generale. Manca il prezzo di mercato; c’è una normativa che definisce un range per le tasse. Ma in questo modo non c’è una garanzia che le uni siano stimolate a fare cose utili. Da alcuni anni: budget totale chiamato FFO (Fondo di Funzionamento Ordinario) e le università si contendono delle quote, sulla base di alcuni indicatori (come il costo standard per studente). Sorta di rientro in un sistema dove la domanda riesce a guidare l’offerta. Così anche nei servizi sanitari, dove una volta fondi in base alla spesa storica; da alcuni anni in funzione delle prestazioni fatte. Finanziamento a tariffa mutuato dal sistema sanitario inglese, dov’è c’è la public competition, con tutte le varie problematiche derivanti: si inventano prestazioni. Allora ci sono dei correttivi.

Formalizzazione delle attività

Fa parte del tema più grande del modello burocratico. Se un ente non sta sul mercato 1) non riesco a guidare l’offerta con gli scambi di mercato (domanda) e 2) ho dei poteri sovraordinati.