Lezioni, Diritto delle organizzazioni internazionali

Osce

Generalmente si tende a definire l’OSCE (Organization for Security and Cooperation in Europe) un’organizzazione internazionale sui generis, poiché, pur essendo catalogabile come organizzazione regionale ha un’estensione e delle finalità talmente ampie e condivise da essere paragonabile solo alla NATO. È bene subito sottolineare che né l’OSCE né le Conferenze per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa (CSCE) hanno “creato” mai nulla di nuovo sul piano teorico. Non hanno coniato concetti ma hanno messo in pratica con successo quelli esistenti, facendo leva sulla libertà di scelta e sulla condivisione dei valori di sicurezza e di stabilità.

L’OSCE, che abbraccia più di 50 stati partecipanti da ovest a est, nasce da un progetto dell’allora Unione Sovietica (siamo negli anni '50) di stipulare un trattato volto a garantire la sicurezza in tutta Europa (che in quella fase storica era la terra di mezzo tra due fazioni in guerra). Tuttavia, il progetto non andò in porto subito proprio a causa delle tensioni dovute alla guerra fredda. Solo dopo 20 anni, negli anni '70, a seguito di un attenuarsi delle tensioni e della stipula di alcuni trattati di non proliferazione, il progetto tornò in auge sotto forma di una conferenza una tantum. Così a Helsinki nel 1973 si tenne la 1^{^} Conferenza per la Sicurezza e per la cooperazione in Europa (CSCE) a cui parteciparono 35 paesi.

Atto finale di Helsinki

L'Atto finale della Conferenza, noto anche come Atto finale di Helsinki, Accordi di Helsinki o Dichiarazione di Helsinki non costituisce un accordo internazionale vero e proprio, per questo non fu ratificato, ma venne firmato da trentacinque stati, tra cui gli USA, il Canada e tutti gli stati europei tranne Albania e Andorra, e costituì un tentativo di miglioramento delle relazioni tra il blocco comunista e l'occidente. Gli accordi di Helsinki costituirono la base per la successiva creazione dell'Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE).

Le contrapposizioni tra ideologie non mancarono: da una parte i paesi del blocco socialista spingevano soprattutto sulla cooperazione economica, dall’altra i paesi occidentali, invece, puntavano sui diritti e sulle libertà fondamentali (libera circolazione di persone e informazioni). A bilanciare la situazione intervennero i paesi neutrali come la Svizzera che proposero di suddividere gli argomenti da trattare in 3 Panieri ("Cesti"):

• Sicurezza in Europa;
• Cooperazione (economica, ambientale, scientifica);
• Diritti umani.

Dichiarazione sui principi

Come detto, la prima conferenza non si concluse con un vero e proprio trattato di diritto internazionale ma, piuttosto, con atto finale che era una sorta di dichiarazione di intenti (ci impegneremo a...) di valore politico e diplomatico. Importante è invece la “dichiarazione sui principi che reggono la relazione tra gli stati partecipanti”, il c.d. decalogo di Helsinki:

• Eguaglianza sovrana;
• No ricorso uso forza;
• Inviolabilità delle frontiere;
• Integrità territoriali degli stati;
• Rispetto diritti uomo e libertà fondamentali;
• Cooperazione tra stati;
• Ecc. ecc.

Nella parte finale di questo documento, poi, gli stati riconoscono (e questo è molto importante) di aver avviato un percorso di cooperazione e sottoscrivono la volontà di continuare su questo percorso con le c.d. “riunioni sui seguiti”. Effettivamente ci sono state poi queste riunioni anche se non hanno portato a nessun accordo materiale, anche per via del comportamento aggressivo tenuto dall’Unione Sovietica nei confronti dell’Afghanistan qualche anno dopo (fine anni '70).

Rimaneva però importante la volontà politica di sedersi attorno a un tavolo per scambiarsi le vedute e, in segno di continuità di quegli incontri, si comincia a parlare di CSCE. Era sostanzialmente più forte la convinzione di aver avviato insieme una nuova esperienza, delle difficoltà e delle incomprensioni che emergevano in quel periodo. Al di là delle incomprensioni, era fondamentale l’unanime accordo sulla necessità di costruire la sicurezza internazionale partendo dalla garanzia delle libertà delle persone, da un concetto allargato di sicurezza (non solo militare ma anche tutela ambientale, educazione, promozione dell’iniziativa economica privata, riconosciuta come elemento irrinunciabile anche nonostante la perplessità dei governi sotto influenza sovietica). A testimonianza di quell’entusiasmo in Europa nascono una serie di “comitati di Helsinki”.

È stato come un lento percorso di scongelamento a tappe, come se, pian piano, gli stati hanno aggiunto un tassello all’intricato puzzle della pace e della stabilità. Al CSCE di Madrid del 1980 la situazione cominciava a sbloccarsi e i dissensi divenivano via via meno profondi. Ciò anche a causa del dilagare, in quegli anni del terrorismo attorno al quale, già allora, gli stati si univano nel tentativo di contrastarlo.

Ueo

La mancata ratifica e implementazione della CED (l’unica strada percorribile dopo il fallimento della CED era il ritorno a schemi di integrazione settoriale (approccio funzionalista) secondo l’esperienza della CECA) fece cadere anche un altro importante aspetto connesso: l’indipendenza della Germania. Ci pensa però la GB a settembre dello stesso anno (1954) a spingere in questo senso, su pressione degli USA che temevano un’influenza dell’US. Con gli Accordi di Londra del 1954, la Germania è finalmente indipendente e entra a far parte della NATO. Le posizioni contrarie della Francia sono superate dalla garanzia offerta da GB, USA e Canada.

Inoltre, gli accordi di Londra sanciscono l’entrata di Italia e Germania nel Patto di Bruxelles (nel 1948 era ancora reale il timore che i disastri causati dalla Germania nazista potessero riprendere e, al contempo, si guardava con sospetto all'Unione Sovietica. Perciò si sentì l'esigenza di stabilire un'alleanza che prevedeva la reciproca garanzia di un aiuto politico e militare, e l'impegno alla concertazione sulle misure da adottare nel caso di un'aggressione da parte della Germania o di qualsiasi situazione che minacciasse la pace in Europa. Gran Bretagna, Francia, Belgio Lussemburgo e Olanda firmano per questo il Patto di Bruxelles o Trattato sull’Unione Occidentale – attenzione manca l’Italia, ci entrerà insieme alla Germania nel '54 a seguito degli accordi di Londra su iniziativa francese con il c.d. Piano Pleven. L’idea era quella di creare F.A. comuni con un ministro europeo di difesa responsabile di fronte a un’assemblea europea.

Certo c’era da affrontare la questione Germania: creare un esercito comune coinvolgendo la Germania significava consentirle di riarmarsi ponendo fine alle prevenzioni di carattere ideologico e permettendole un’integrazione completa con i restanti paesi (fino a quel momento vi erano intese solo sul piano economico: OECE e CECA). La Germania avrebbe potuto semplicemente entrare a far parte della NATO ma si opposero GB e Francia. Così si optò per un progetto europeo sul modello della CECA. La proposta di Pleven consentiva di dispiegare i soldati tedeschi senza, comunque, creare un esercito tedesco occidentale. Si aprirono dei veri e propri negoziati (rimasti alla storia come negoziati di Petersberg) per mediare tra le varie posizioni e esigenze e giungere all’accordo finale che desse vita alla CED, trasformando l’Unione Occidentale in Unione Europea Occidentale.

Il trattato nacque quando ormai la divisione dell'Europa in due blocchi era un dato di fatto. L'Unione Sovietica cercava di avere l'egemonia sull'Europa orientale, e l'Europa occidentale cercava di risollevarsi dalle ceneri della Seconda guerra mondiale, ingresso che dà vita alla Unione Europea Occidentale (UEO).

Si tratta di un’Organizzazione per la cooperazione economica, sociale, culturale e di autodifesa collettiva. La disposizione fondamentale del Trattato è l'articolo 5, che prevede l'assistenza automatica di tutti gli Stati membri in caso di aggressione nei confronti di uno di essi. In particolare, tali compiti di autodifesa, poi ricordati come missioni di Petersberg, comprendevano:

• Compiti di natura umanitaria e di soccorso;
• Mantenimento della pace (peacekeeping);
• Gestione delle crisi;
• Ristabilimento della pace (peace making).

L’UEO è diretta da un’assemblea parlamentare composta da delegazioni dei parlamenti. Attenzione!! perché siccome il Parlamento europeo non ha competenze sulla PESD, l’UEO è l’unico organismo parlamentare che ha voce in capitolo in campo di difesa europea. La delegazione che il parlamento di ciascun paese partecipante designa è, per statuto, coincidente con la delegazione presso il Consiglio d’Europa (si tratta di un’organizzazione internazionale nata nel '49 con il Trattato di Londra e tutt’ora in vigore. Ne fanno parte 47 paesi membri e ha sede a Strasburgo. Non fa parte dell’Unione Europea ma è ad essa correlata poiché ha come obiettivo quello di favorire gli accordi e la cooperazione economica).

Principali organi dell'assemblea parlamentare dell'UEO

• Presidente;
• Segretario Generale;
• Comitato dei presidenti;
• Commissione permanente;
• n.6 commissioni di merito (come per esempio commissione difesa, politica, aerospaziale).

I lavori prevedono una sessione ordinaria all'anno, divisa in due parti, che si svolge di norma nei mesi di giugno e dicembre, alla quale si aggiungono di consueto ulteriori iniziative (seminari, conferenze o altro). Sessioni straordinarie possono essere convocate a richiesta del Presidente, del Consiglio ministeriale o di un quarto dei membri dell'Assemblea. L'Assemblea presenta al Consiglio dei Ministri dell'UEO delle raccomandazioni concernenti le misure da attuare per il rafforzamento delle iniziative europee nel settore della sicurezza. L'Assemblea adotta inoltre delle risoluzioni, con cui espone le proprie posizioni in materia di politica generale di difesa ai governi dei Paesi membri, alle altre organizzazioni internazionali ed ai Parlamenti nazionali. Vengono adottate infine decisioni e direttive, concernenti normalmente materie di carattere procedurale.

Onu

Il nome Nazioni Unite venne usato per la prima volta durante la 2 GM per fare riferimento alle potenze alleate in guerra contro le forze dell’Asse (ITA, GE, GIAP). Le Potenze Alleate (USA, FR, UK) a quel tempo erano già membri della Società delle Nazioni (la Società delle Nazioni fu fondata nell'ambito della Conferenza di Pace di Parigi del 1919-1920 – formalmente il 28 giugno 1919 con la firma del Trattato di Versailles del 1919 – e fu estinta il 19 aprile 1946 in seguito al fallimento rappresentato dalla seconda guerra mondiale e alla nascita, nel 1945, di un'organizzazione con identico scopo, le Nazioni Unite), ma l’unione e la comunanza di intenti si consolidò ancor di più attorno alla sottoscrizione della Carta Atlantica.

La Carta Atlantica, infatti, fu un atto diplomatico fra le potenze alleate, sottoscritto dal presidente degli Stati Uniti Franklin D. Roosevelt e il primo ministro britannico Winston Churchill il 14 agosto del 1941 a bordo della nave da battaglia Prince of Wales ancorata nella Baia di Terranova. Prevedeva l'enunciazione di alcuni principi per il futuro ordine mondiale: divieto di espansioni territoriali, autodeterminazione interna ed esterna, democrazia, pace, rinuncia all'uso della forza, sistema di sicurezza generale che permettesse il disarmo.

La nascita dell'ONU

In sostanza sicurezza collettiva e collaborazione in campo economico e sociale. Essa fu il seme della nascita dell'ONU. Un momento di fondamentale importanza in questa direzione fu la Conferenza di Mosca del 1943. La guerra imperversava e 4 potenze coinvolte negli scontri con la Germania, USA, UK, Russia e Cina, espressero per la prima volta la volontà di costituire una organizzazione internazionale in cui tutti e 4 i membri fossero uguali ed ugualmente sovrani e che esprimesse il comune desiderio di pace e di sicurezza internazionale.

L’anno successivo gli stessi 4 stati si riunirono a Dumbarton Oaks, negli USA per redigere il progetto della futura organizzazione mondiale. Ci volle un po’, una volta che l’ONU fu nata (ottobre 1945 a San Francisco fu firmato lo Statuto dalle 5 potenze vincitrici del 2^° conflitto mondiale – USA, FR, UK, Cina e URSS poi Russia dal 1991 -. Le stesse 5 potenze prendono parte al Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite. L’Italia non prende parte alla nascita delle Nazioni Unite) per raggiungere quel consenso e quella organizzazione al suo interno che poi l’avrebbe trasformata nell’organizzazione internazionale più importante al mondo.

Come sappiamo la storia italiana fu alquanto travagliata con riferimento al conflitto mondiale. Dal '45 in poi, una volta che si ricominciarono a prendere i contatti con le potenze alleate, in Italia si cominciò ad aspirare a prendere parte a quel consesso internazionale. L’Italia, costretta alla resa incondizionata, voleva tornare ad essere un paese normale e recuperare la dignità perduta. Non fu facile perché se da un lato gli USA, che non avevano subito grossi danni dall’Italia, spingevano per una rinascita del Paese, altri come FR e UK stentavano a muovere in una simile direzione. Del resto anche nella stessa Italia, la situazione non era semplice perché la nuova classe dirigente (dopo il fascismo si era ricreato il pluralismo) non si sentiva responsabile per gli errori commessi precedentemente.

Una nuova spinta all’ingresso nell’ONU per l’Italia ci fu nel 1947, dopo che ebbe firmato il trattato di pace. L’Italia, possedendo i requisiti richiesti dalla Carta di San Francisco (essere amanti della pace), fece domanda di ammissione puntando:

• Al pieno re-inserimento nella comunità internazionale;
• All’influenza, attraverso l’ONU su alcune questioni come la nomina del Governatore di Trieste e il nodo delle Colonie Italiane;
• Alla revisione del trattato di pace subito come un diktat e fortemente lesivo della sovranità territoriale italiana.

Purtroppo però, a causa del veto della Russia, la domanda fu rigettata. Va detto anche che in seno al Consiglio di Sicurezza non vi era accordo tra la politica di apertura dell’Organizzazione della Russia (che voleva aprire a chiunque chiedesse) e quella degli USA che volevano valutare caso per caso. L’Italia avrà accesso all’ONU solo nel dicembre del 1955.

Gli stati fondatori si aggregarono attorno a questa idea (incipit dello statuto): “Noi popoli delle Nazioni Unite, decisi a salvare le future generazioni dal flagello della guerra, che per due volte nel corso di questa generazione ha portato indicibili afflizioni all’umanità, a riaffermare la fede nei diritti fondamentali dell’uomo, nella dignità e nel valore della persona umana, nell’eguaglianza dei diritti degli uomini e delle donne e delle nazioni grandi e piccole, a creare le condizioni in cui la giustizia ed il rispetto degli obblighi derivanti dai trattati e dalle altri fonti del diritto internazionale possano essere mantenuti, a promuovere il progresso sociale ed un più elevato tenore di vita in una più ampia libertà.

Capitoli e articoli dello statuto ONU

• Cap. 1 FINI, Art. 2 PRINCIPI, Cap. 2 MEMBRI, Cap. 3 ORGANI, Cap. 4 ASSEMBLEA GENERALE, Cap. 5 CONSIGLIO DI SICUREZZA, Cap. 6 SOLUZIONE PACIFICA CONTROVERSIE, Cap. 7 AZIONI RISPETTO ALLA MINACCIA DELLA PACE:
• Art. 39: Il Consiglio di Sicurezza accerta l’esistenza di una minaccia alla pace, di una violazione della pace, o di un atto di aggressione, e fa raccomandazione o decide quali misure debbano essere prese per mantenere o ristabilire la pace e la sicurezza internazionale.
• Art. 40: Al fine di prevenire un aggravarsi della situazione, il Consiglio di Sicurezza prima di fare le raccomandazioni o di decidere sulle misure previste all’articolo 39, può invitare le parti interessate ad ottemperare a quelle misure provvisorie che esso consideri necessarie. Il Consiglio di Sicurezza prende in debito conto il mancato ottemperamento a tali misure provvisorie.
• Art. 41: Il Consiglio di Sicurezza può decidere quali misure, non implicanti l’impiego della forza armata, debbano essere adottate per dare effetto alle sue decisioni, e può invitare i membri delle Nazioni Unite ad applicare tali misure. Queste possono comprendere un’interruzione totale o parziale delle relazioni economiche e delle comunicazioni ferroviarie, marittime, aeree, postali, telegrafiche, radio ed altre, e la rottura delle relazioni diplomatiche.
• Art. 42: Se il Consiglio di Sicurezza ritiene che le misure previste nell’articolo 41 siano inadeguate o si siano dimostrate inadeguate, esso può intraprendere, con forze aeree, navali o terrestri, ogni azione che sia necessaria per mantenere o ristabilire la pace e la sicurezza internazionale. Tale azione può comprendere dimostrazioni, blocchi ed altre operazioni mediante forze aeree, navali o terrestri di Membri delle Nazioni Unite.
• Art. 43: Al fine di contribuire al mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, tutti i Membri delle Nazioni Unite si impegnano a mettere a disposizione del Consiglio di Sicurezza, le forze armate per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale.
• Art. 45: Al fine di dare alle Nazioni Unite la possibilità di prendere misure militari urgenti, i Membri terranno ad immediata disposizione contingenti di forze aeree nazionali per l’esecuzione combinata di un’azione coercitiva internazionale.
• Art. 47: È costituito un Comitato di Stato Maggiore per consigliare e coadiuvare il Consiglio di Sicurezza in tutte le questioni riguardanti le esigenze militari del Consiglio di Sicurezza per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, l’impiego ed il comando delle forze poste a sua disposizione.