Diritto dell'Unione Europea - lezioni

Cenni sulle organizzazioni internazionali nate nell'immediato dopoguerra

OECE, NATO, UEO, CED, Consiglio d'Europa, CED. La CECA. La CEE l'Euratom.

L'idea di un'Europa unita

L'idea di un'Europa unita affonda le sue radici in tempi assai remoti. In ogni secolo, vi sono stati filosofi che hanno prospettato l'idea di uno Stato europeo. Nel ventesimo secolo, la prima proposta politica concreta è dovuta al Ministro degli Esteri francese, Aristide Briand, il quale nel 1930 presentò all'Assemblea della Società delle Nazioni un progetto di organizzazione di un sistema di unione federale europea. Il progetto Briand costituisce il primo precedente dell'idea di un mercato comune europeo. Nello stesso periodo, il conte Coudenhove-Kalergi fondava il movimento paneuropeo, il quale tendeva a creare gli Stati Uniti d'Europa sul modello degli Stati Uniti d'America.

Le organizzazioni europee post Seconda Guerra Mondiale

Solo dopo la fine della Seconda Guerra Mondiale, però, si creano i presupposti storici e politici che portano all'istituzione delle prime organizzazioni europee che, nel corso degli anni, hanno determinato la nascita dell'attuale Unione Europea. La prima forma di organizzazione può essere fatta risalire al 1947, data in cui il segretario generale George Marshall stabilì un programma di aiuti per favorire ed incentivare la ricostruzione degli Stati europei sconvolti dalla Seconda Guerra Mondiale. Il piano Marshall, infatti, prevedeva la gestione in forma coordinata ed organizzata degli incentivi americani attraverso la costituzione di un organismo delegato alla ripartizione degli aiuti, il c.d. O.E.C.E. (Organizzazione Europea per la Cooperazione Economica).

In risposta all'istituzione dell'O.E.C.E., gli stati socialisti dell'Europa orientale davano vita ad una propria organizzazione per la cooperazione economica, il COMECON (Consiglio di aiuto economico reciproco). Nel 1949, i paesi dell'Europa occidentale si organizzarono anche sul piano militare con l'istituzione della NATO (Organizzazione del Trattato dell'Atlantico del Nord) che, pur non essendo limitata ai soli Stati europei (ne fanno parte anche gli USA e il Canada), rappresenta la prima forma di integrazione a livello strategico-militare e quindi politico dell'occidente europeo.

Il Consiglio d'Europa e la CECA

Sempre nello stesso anno venne istituito il Consiglio d'Europa con lo scopo di favorire una più stretta collaborazione tra gli stati membri al fine di salvaguardare gli ideali politici e di libertà che costituiscono un comune patrimonio di civiltà e democrazia. Esso si propone di raggiungere tali scopi favorendo la conclusione di accordi nel campo economico-sociale, culturale, scientifico, giuridico-amministrativo, nonché vigilando sulla tutela dei Diritti dell'uomo e sui riconoscimenti delle Libertà fondamentali.

Fra gli accordi più importanti fino ad oggi promossi dal Consiglio d'Europa va segnalata la Convenzione Europea per la tutela dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 1950 che, con i suoi diversi protocolli, ha dato vita ad un vasto sistema di protezione dei diritti dell'uomo, tutelati anche da un apposito organo giurisdizionale: la Corte europea dei diritti dell'uomo.

La dichiarazione Schuman

Il 9 maggio 1950, il Ministro degli esteri francese Robert Schuman rendeva pubblica una dichiarazione con la quale proponeva di "mettere l'intera produzione francese e tedesca del carbone e dell'acciaio sotto una comune Alta autorità, nel quadro di un'organizzazione alla quale possono aderire gli altri Paesi europei". Il piano Schuman aveva come obiettivo la formazione di un'unione economica tra gli Stati europei. La proposta francese è di notevole importanza perché non si limitava ad un semplice accordo di produzione commerciale tra due Stati ma tendeva a realizzare un'organizzazione del tutto originale. Per capire a pieno il senso di tale proposta, infatti, si deve ricordare l'importanza politica dei ricchi giacimenti di carbone ed acciaio della Ruhr e della Saar che in passato erano stati spesso motivo di guerre tra la Francia e la Germania.

Inoltre, alla fine della Seconda Guerra Mondiale, si voleva evitare di commettere l'errore, già commesso alla fine del primo conflitto mondiale, di un nuovo isolamento della Germania, anche al fine di contrastare l'affermarsi del blocco sovietico nell'Europa centro-orientale.

La novità più importante della proposta Schuman consisteva nel dover cedere una parte di sovranità dello Stato, anche se in un settore limitato, ad un altro organismo, che avrebbe gestito in modo autonomo la politica comune nel settore. La favorevole accoglienza alla proposta Schuman, che nel frattempo aveva ricevuto anche l'adesione dell'Italia, del Belgio, del Lussemburgo e dei Paesi Bassi, portò il 18 gennaio 1951, a Parigi, alla firma del Trattato istitutivo della Comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA). Tale Trattato entrò in vigore il 23 luglio 1952. Vennero in tal modo gettate le basi dell'Europa comunitaria, intesa come aggregazione associativa tra Stati con possibilità di espansione, di potenziamento, di stabilizzazione e, nel tempo, di integrazione con vincoli sempre più stretti.

La CECA e i suoi organi

L'istituzione della CECA faceva sì che ciascuno degli Stati aderenti delegasse limitati settori di sovranità, quello della produzione carbo-siderurgica, conservando peraltro inalterate le proprie prerogative in altri settori. Di qui la sua configurazione come struttura dotata di propri poteri e di una propria Assemblea munita di poteri consultivi e di controllo politico, decisamente più consistenti di quelli accordati agli organi del Consiglio d'Europa.

All'Alta autorità era affidato non solo il potere esecutivo, ma anche il potere normativo nei confronti degli Stati membri, delle imprese e delle associazioni di imprese di produzione e di distribuzione di prodotti carbosiderurgici. Al Consiglio dei Ministri, composto dai rappresentanti dei governi di ciascuno Stato membro, spettavano compiti consultivi. Esso esprimeva, infatti, pareri vincolanti sulle proposte avanzate dall'Alta autorità.

Alla Corte di giustizia veniva assegnato il potere giurisdizionale, con il compito specifico di interpretare e di vigilare sulla corretta applicazione delle norme del diritto comunitario contenute nel Trattato istitutivo della CECA.

La Comunità Economica Europea (CEE) e l'EURATOM

Nel 1956, i ministri degli esteri dei sei paesi membri della CECA proponevano l'istituzione di una Comunità Economica Europea al fine di realizzare l'unione economica dell'Europa mediante la creazione di un mercato comune in cui avrebbero avuto libera circolazione i vari fattori della produzione (lavoro, capitali, merci e servizi). Il 25 marzo del 1957 si giunse alla firma, a Roma, dei Trattati istitutivi della Comunità Economica Europea (CEE) e della Comunità Europea per l'Energia Atomica (EURATOM).

Le libertà fondamentali e i principi comunitari

Le libertà fondamentali, circolazione persone, merci, servizi e capitali. Libera concorrenza. Cenni sulle istituzioni comunitarie. Cenni sul principio di attribuzione, sussidiarietà e proporzionalità. Mentre il Trattato CECA prevedeva l'instaurazione di un'area di libero scambio limitatamente al settore del carbone e dell'acciaio, i Trattati CEE ed Euratom gettavano le basi per la creazione di un'unione doganale, che implicava anche l'adozione di una tariffa doganale comune nei confronti dei paesi terzi. L'obiettivo dell'instaurazione dell'unione doganale fu raggiunto nel 1968 con la fissazione di una tariffa doganale comune.

I Trattati di Roma furono approvati dai Parlamenti nazionali dei sei Paesi firmatari con larghe maggioranze, tuttavia, si evitò di prevedere l'immediata instaurazione del mercato comune e si optò per una realizzazione graduale dello stesso. Venne previsto un periodo transitorio, suddiviso in tre tappe, ciascuna della durata di quattro anni, nel corso delle quali l'integrazione economica si sarebbe attuata progressivamente. Inizialmente si iniziò con l'adozione di misure economiche, finanziarie e monetarie necessarie a ravvicinare le legislazioni dei vari Stati al fine di fronteggiare la nuova realtà del mercato comune.

L'EFTA e la revisione della politica inglese

Nel 1960, un gruppo di sette paesi guidati dalla Gran Bretagna si organizzò nell'EFTA (European Free Trade Association), che prevedeva un'area di libero scambio limitata ai prodotti industriali. L'adesione all'EFTA permetteva alla Gran Bretagna di mantenere la sua posizione di privilegio negli scambi commerciali con il Commonwealth in una misura che non sarebbe stata possibile qualora fosse entrata a far parte della Comunità Economica Europea. Nonostante ciò, il Governo inglese, proprio in quegli anni, cominciò a rivedere la sua politica nei confronti dell'adesione alla CEE e nel 1961 presentò la sua proposta di adesione alla Comunità. Tale richiesta si scontrò, però, con la forte opposizione del Governo francese.

La crisi del 1965 e la politica della sedia vuota

Nel 1965 scoppiò una forte crisi nel processo dei lavori della Comunità europea. Tale crisi fu generata dalla proposta da parte della Commissione di un bilancio autonomo della Comunità ed di un rafforzamento dei poteri del Parlamento europeo. La Francia oppose un netto rifiuto alle proposte della Commissione e inaugurò la c.d. politica della sedia vuota, ossia l'assenza e il boicottaggio di tutte le sedute degli organi comunitari, con conseguente arresto dell'attività della Comunità. A seguito del parziale insuccesso elettorale di De Gaulle e degli scarsi risultati ottenuti dalla politica di chiusura del Governo francese, la situazione si sbloccò il 29 gennaio del 1966 con l'incontro di Lussemburgo in cui i Ministri degli esteri dei sei Paesi riuscirono a raggiungere un'intesa che pose fine alla crisi. In tale sede si decise che il principio dell'unanimità avrebbe sostituito il criterio del voto a maggioranza in seno al Consiglio solo nel caso in cui gli Stati avessero dovuto decidere su interessi molto importanti anche solo per uno degli Stati membri. È importante sottolineare che si evitò di specificare chiaramente quali interessi nazionali potevano essere definiti come "molto importanti".

I principi di sussidiarietà e proporzionalità

Nell'ambito dei principi evocati, particolare rilievo assume il principio di sussidiarietà, già contenuto nell'Atto Unico, solennemente riaffermato dal Trattato di Maastricht ed ulteriormente precisato nel Protocollo allegato al Trattato di Amsterdam e da ultimo nel Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa. Secondo questo principio, previsto dall'art. 5 del Trattato CE, la Comunità interviene in quei settori che non sono di sua esclusiva competenza solo quando la sua azione è considerata più efficace di quella intrapresa a livello nazionale, senza andare oltre quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi fissati (principio di proporzionalità).

L'art. 5 del Trattato CE si compone di tre paragrafi: il primo precisa che la Comunità agisce nei limiti delle competenze che le sono attribuite e degli obiettivi che le sono assegnati dal Trattato. Il paragrafo non aggiunge nulla al principio generale in base al quale le organizzazioni internazionali in genere, e gli organi di queste ultime, hanno delle competenze di attribuzione specificatamente definite negli atti istitutivi (principio di attribuzione).

Il secondo paragrafo, invece, è innovativo perché per la prima volta viene definito il principio di sussidiarietà. Dalla norma risulta che l'intervento in via sussidiaria è soggetto a diversi presupposti: 1) esso è previsto solo per le materie che non rientrano nella competenza esclusiva della Comunità; 2) la Comunità potrà intervenire sempre che l'azione prevista abbia una dimensione europea; 3) vi dovrà essere la presunzione dell'insufficienza degli Stati a risolvere lo specifico problema; 4) dovrà esservi la presunzione dell'esigenza dell'intervento della Comunità per una migliore risoluzione dello specifico problema.

Il principio di sussidiarietà può essere visto come un elemento regolatore della competenza comunitaria: da un lato è volto a salvaguardare l'ambito di competenza statale contro ogni ingerenza comunitaria che non sia necessaria, dall'altro si pone come principio che giustifica l'intervento della Comunità anche in aree spesso riservate alla sola competenza degli Stati membri.

Il terzo paragrafo dell'art. 5 TCE definisce il principio di proporzionalità stabilendo che l'intervento della Comunità non deve andare al di là di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi del trattato. Il principio di proporzionalità affiancandosi al principio di sussidiarietà specifica ulteriormente le possibilità di intervento comunitario, salvaguardando in tal modo le competenze degli Stati membri.

L'esigenza di dare una maggiore certezza al principio di sussidiarietà ha determinato la formulazione di alcune indicazioni per chiarire le modalità di applicazione del principio. In tale prospettiva nel Consiglio europeo di Edimburgo del 1992 si stabiliva che: "la sussidiarietà è un concetto dinamico che dovrebbe essere applicato sulla scorta degli obiettivi enunciati nel trattato. Esso consente di estendere le azioni della Comunità quando lo richiedono le circostanze e, viceversa, di restringerle o di interromperle quando esse non sono più giustificate".

Le conclusioni del Consiglio europeo di Edimburgo sono state riprese dall'accordo interistituzionale tra Parlamento europeo, Consiglio e Commissione relativo alle procedure per l'attuazione del principio di sussidiarietà. A termini di tale accordo: "nell'esercitare il proprio diritto la Commissione tiene conto del principio di sussidiarietà e ne giustifica l'osservanza. Il Parlamento europeo ed il Consiglio seguono la stessa linea [...]. Nel motivare qualsiasi proposta la Commissione è tenuta a giustificarla con riguardo al principio di sussidiarietà [...] nell'ambito delle rispettive procedure interne le tre Istituzioni accertano sistematicamente la conformità dell'azione prevista alle disposizioni in materia di sussidiarietà, sia con riguardo alla scelta degli strumenti giuridici che con riguardo al contenuto delle proposte".

Successivamente nel 1999 la Conferenza intergovernativa ha elaborato uno specifico protocollo allegato al Trattato di Amsterdam sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. Al secondo punto del Protocollo si sottolinea il carattere dinamico del principio di sussidiarietà, che dovrà essere applicato alla luce degli obiettivi previsti dal Trattato, permettendo di estendere l'azione della Comunità nei limiti delle sue competenze ogni qual volta le circostanze lo esigano e inversamente di limitarla o di porvi fine qualora queste non siano giustificate.

Il punto 4 del Protocollo obbliga, invece, l'Istituzione proponente, ed essenzialmente la Commissione, a giustificare preventivamente la legittimità del proprio intervento. Al punto 8 del Protocollo si ribadisce l'obbligo da parte della Commissione di presentare un rapporto annuale.

Infine, il Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa ribadisce e precisa ulteriormente il principio di cooperazione leale fra l'Unione e gli Stati membri, sottolineando che questi ultimi "facilitano all'Unione l'adempimento dei suoi compiti e si astengono da qualsiasi misura che rischi di mettere in pericolo la realizzazione degli obiettivi dell'Unione" (art. 5, par. 2).

La disposizione è integrata da un Protocollo allegato al Trattato costituzionale il quale introduce una nuova procedura che attribuisce un ruolo rilevante ai Parlamenti degli Stati membri. È previsto, infatti, che le proposte di atti legislativi alle quali la Commissione perviene dopo ampie consultazioni, siano inviate anche ai Parlamenti nazionali con un'adeguata motivazione nella quale la Commissione evidenzia la valutazione in ordine ai principi di sussidiarietà e proporzionalità.

Ciascun Parlamento nazionale al termine di 6 settimane può indicare alla Commissione, al Parlamento europeo e al Consiglio la propria opinione contestando la non conformità della proposta al principio di sussidiarietà. Nel caso in cui le opinioni in tal senso siano espresse da Parlamentari nazionali che rappresentino almeno 1/3 dell'insieme dei voti attribuiti ai predetti Parlamenti, la Commissione è tenuta a riesaminare la propria proposta. La soglia di 1/3 si riduce a 1/4 qualora la proposta della Commissione riguardi una materia rientrante nella sfera di libertà, sicurezza e giustizia.

Allargamento e Trattati Europei

Allargamento. Libro Bianco Delors. Atto unico. Trattato di Maastricht. Nel 1967, i governi inglese, irlandese e danese inoltrarono nuove domande di adesione alla Comunità europea. Il 22 gennaio del 1972, i sei membri originari della CEE più la Gran Bretagna, l'Irlanda, la Danimarca e la Norvegia, che nel frattempo aveva fatto domanda di adesione, firmarono gli atti di adesione. A differenza della Norvegia, che dovette ritirare la propria domanda di adesione a seguito dell'esito negativo del referendum interno, nel 1973 gli altri tre paesi, grazie all'esito referendario favorevole, entrarono a far parte della Comunità Europea.