Lezioni, Diritto dell'Unione Europea

Lezione n.1 dir. dell'UE (prof.ssa Grazia Vitale)

Lezione introduttiva

Il Trattato di Lisbona è entrato in vigore il 1° dicembre 2009 ed ha apportato delle modifiche sul piano normativo e sul piano strutturale dell'ordinamento giuridico dell'UE:

• Sul piano normativo → perché è stato abrogato il Trattato istitutivo della Comunità Europea. Nonostante ancora oggi (per una questione di abitudine) si continui a parlare di Comunità Europea e di diritto comunitario, questa espressione sul piano tecnico-formale non è corretta perché la Comunità Europea non esiste più, in quanto è venuta meno con l'eliminazione del Trattato che le dava vita. Oggi esiste solo l'Unione Europea, disciplinata dal nuovo Trattato di Lisbona che consta di 2 trattati tra loro interdipendenti: il Trattato sull’Unione Europea (TUE) e il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE). Sono 2 trattati che disciplinano situazioni diverse, ma che hanno lo stesso valore giuridico (cioè non si può dire che l'uno è gerarchicamente superiore all'altro).

Inoltre, mentre il TUE è la prosecuzione del vecchio Trattato di Maastricht; il TFUE è, invece, la prosecuzione del vecchio Trattato istitutivo della CE, ovviamente con tutte le modifiche apportate.

La differenza tra questi 2 trattati è che:

• Il TUE disciplina i principi generali di struttura dell’ordinamento dell’UE;
• Il TFUE disciplina, invece, le forme attraverso le quali funzionano quelle strutture generali.

Esempio: il Parlamento europeo (così come tutte le altre istituzioni) viene disciplinato da entrambi i trattati, però mentre nel TUE si trovano norme di struttura quali: composizione, elezione, sede, ecc., il TFUE invece ci spiega come funziona, quali sono le sue competenze, la procedura di votazione, come si scelgono i suoi membri e così via.

È importante ricordare che c’è stata un’evoluzione, infatti ogni nuovo trattato ha modificato l’assetto politico-istituzionale dell’UE. Prima del Trattato di Lisbona esistevano i c.d. 3 pilastri:

• Il 1° pilastro era costituito dalla Comunità Europea;
• Il 2° pilastro dalla PESC (politica estera e sicurezza comune);
• Il 3° pilastro dalla cooperazione giudiziaria in materia penale.

Questi 3 pilastri nel loro insieme costituivano l’Unione Europea. Il 1° pilastro era disciplinato dal Trattato istitutivo della CE, mentre gli altri 2 pilastri erano disciplinati dal Trattato sull'UE, detto anche Trattato di Maastricht del 1993, che prevedeva delle differenze nella disciplina di certi istituti rispetto al 1° pilastro: ad esempio, il rinvio pregiudiziale disciplinato dal Trattato istitutivo della CE per il 1° pilastro era diverso dal rinvio pregiudiziale utilizzato in materia di PESC, perché le norme utilizzate erano diverse; quindi ogni pilastro seguiva regole proprie. Con il Trattato di Lisbona questo stato di cose viene meno, infatti vengono eliminate la Comunità Europea e la tripartizione in pilastri e oggi esiste un unico pilastro che è l’UE.

Distinzione tra diritto primario e diritto derivato (o secondario)

Il diritto primario → è il diritto dei trattati (le norme contenute in essi), il diritto dei principi generali e quello della Carta dei diritti fondamentali dell’UE. Quest'ultima è allegata al Trattato di Lisbona, il quale ne dichiara il suo stesso valore giuridico, cioè di diritto primario. Il Trattato lo dice espressamente in riferimento a questa Carta, ma il discorso vale anche per tutti i Protocolli e gli Allegati annessi al Trattato medesimo.

I principi generali di diritto sono una fonte del diritto vera e propria. Più esattamente si tratta di regole giuridiche, normalmente non scritte, alle quali ricorre il giudice dell'Unione (la CGUE) quando nella disciplina giuridica di una fattispecie concreta non ha a disposizione una norma ad hoc, cioè una norma che sia in grado di disciplinare quel caso (lo fa anche il giudice italiano nell’esercizio delle sue funzioni. L’art.12 delle preleggi parla, appunto, dei principi generali e questi principi generali ci sono anche nel diritto dell’UE con la differenza che nel diritto dell’Unione si tratta di diritto primario).

Quindi la CGUE – che è il giudice dell’Unione – quando deve disciplinare un caso e per quel caso non trova una norma adatta a risolverlo, dovendo necessariamente emanare una decisione, ricorrerà a questi principi generali di diritto che spesso sono "inventati" dalla Corte stessa: inventati perché la regola che la Corte si è data per individuare i principi generali di diritto è la regola comparativa, cioè in teoria la Corte dice che si devono:

• Guardare (mettere a confronto) tutti gli ordinamenti giuridici degli Stati membri dell'UE;
• Individuare cosa dicono in comune su quel determinato argomento;
• E infine estrapolare la disciplina comune tra di essi, o quella maggioritaria.

Si tratta di un procedimento complesso, tant’è vero che la Corte in pratica non è mai riuscita a realizzare questo obiettivo perché ci sono troppe differenze tra i vari ordinamenti giuridici nazionali, soprattutto tra quelli di Civil law e di Common law. Per cui individuare un principio effettivamente presente in ogni ordinamento giuridico è molto difficile, a meno che non ci si riferisca a quei principi di struttura incardinati in tutti gli ordinamenti giuridici, come ad esempio il principio del contraddittorio nel processo, il principio di certezza del diritto, il principio del legittimo affidamento, il principio di legalità, il principio del ne bis in idem ecc. Quindi, di fronte a tale difficoltà nell'utilizzare il metodo comparativo, la Corte ha deciso di "modellare" questo metodo e di adottare il criterio del principio migliore, cioè il principio più congeniale al soddisfacimento delle esigenze in gioco nel singolo caso concreto sottoposto all’attenzione della Corte. Ad esempio, il principio dell’effetto diretto delle direttive, il principio di leale cooperazione o il principio della responsabilità risarcitoria dello Stato sono stati creati dalla Corte, infatti non esistono in tutti gli ordinamenti giuridici (il principio dell’effetto diretto non esiste in nessun ordinamento giuridico). Per tale motivo la Corte è stata criticata per eccessivo attivismo per questa sua funzione normativa che un giudice non dovrebbe possedere.

Ricapitolando → quindi la Corte afferma che un principio è “generale” quando è presente nella totalità o nella stragrande maggioranza degli ordinamenti giuridici nazionali. Tuttavia poiché ciò è difficile a realizzarsi, la Corte stessa nel tempo ha superato questa ricostruzione, affermando che il principio è “generale” non solo se è presente nella totalità o nella stragrande maggioranza degli ordinamenti giuridici nazionali, ma anche quando in mancanza di questi presupposti risulta essere il criterio migliore per risolvere il caso concreto.

Quindi nel diritto primario rientrano:

• I trattati (sia il TUE, sia il TFUE);
• I Protocolli e gli Allegati;
• La Carta dei diritti fondamentali dell’UE (o Carta di Nizza);
• E i principi generali.

NB: Nel diritto dell’UE esiste una gerarchia delle fonti in quanto c’è un diritto primario e un diritto derivato (o secondario) che è gerarchicamente subordinato rispetto al primo. Quando nel nostro manuale si legge che non esiste una gerarchia delle fonti significa che le norme facenti parte del diritto primario sono, tra di loro, nella stessa posizione gerarchica cioè hanno tutte lo stesso rango (ad es. un principio generale non è superiore rispetto ad una norma del Trattato) e la stessa cosa accade per quanto riguarda le norme di diritto derivato (ad es. una direttiva non è superiore rispetto ad un regolamento): sono tutte sullo stesso piano gerarchico (pertanto in caso di contrasto si usa il criterio della specialità o quello della successione delle norme nel tempo). Però esiste una differenza di gerarchia tra il diritto primario e il diritto derivato. [Alcuni hanno speculato, circa questa suddivisione, affermando che si può individuare una gerarchia tra queste 2 macro-divisioni, a seconda del modo col quale l’atto è stato formato ed emanato: se è avvenuto con una procedura aggravata sarà gerarchicamente superiore (questo per quanto riguarda il diritto derivato); mentre in relazione al diritto primario alcuni autori ritengono che i principi generali sono subordinati alle norme del Trattato].

L'art. 288 del TFUE indica quali sono le fonti di diritto derivato (o secondario). Vengono chiamate norme di diritto derivato perché la loro stessa esistenza deriva dalle norme di diritto primario contenute nei trattati. Un altro modo per chiamare questo diritto è “atti di diritto derivato” o semplicemente "atti", e con questa espressione facciamo riferimento a: regolamenti, direttive e decisioni, che sono atti delle istituzioni politiche (Parlamento, Commissione e Consiglio).

Leggendo l’art. 288 del TFUE possiamo notare che gli atti di diritto derivato sono divisi in categorie: la prima distinzione è tra atti tipici e atti atipici.

• Sono tipici → gli atti che vengono espressamente individuati dall’art. 288 TFUE.
• Sono atipici → tutti gli altri atti che non sono contenuti nell’art. 288 TFUE ma che tuttavia, nella prassi, vengono utilizzati ugualmente dalle istituzioni.

Alla prima categoria di atti (cioè quelli tipici) appartengono: regolamenti, direttive, decisioni, raccomandazioni e pareri. Questi atti tipici, a loro volta, si distinguono in atti vincolanti, cioè giuridicamente obbligatori, e atti non vincolanti, cioè atti giuridicamente non obbligatori.

• Gli atti vincolanti sono: regolamenti, direttive e decisioni.
• Gli atti non vincolanti sono: raccomandazioni e pareri.

Raccomandazioni e pareri (atti non vincolanti)

Le raccomandazioni e i pareri → sono atti emanati dalle istituzioni che però non vincolano i destinatari ma si limitano, semplicemente, a dare indicazioni generali che poi possono essere seguite o meno. La stessa cosa accade per i pareri, infatti ci sono pareri obbligatori ma non vincolanti; l’esempio tipico è il parere del Parlamento all’interno della procedura di adozione degli atti. Infatti, il Parlamento deve obbligatoriamente dare quel parere, altrimenti la procedura non può andare avanti; tuttavia non è detto che, nell'emanazione dell'atto, le istituzioni debbano seguire il contenuto di quel parere.

Regolamenti, direttive e decisioni (atti vincolanti)

Per quanto riguarda gli atti vincolanti, l’art. 288 del TFUE indica: regolamenti, direttive e decisioni.

1) Regolamenti → come afferma l’art. 288 del TFUE, hanno 3 caratteristiche fondamentali:

• Sono obbligatori in tutti i loro elementi → cioè tutte le norme contenute nel regolamento sono giuridicamente vincolanti, sia i consideranda (contenuti nel preambolo), sia la parte dell’articolato regolamentare vero e proprio (ciò non è una banalità in quanto spesso le norme contenute nei consideranda e quelle contenute nell’articolato dello stesso atto sono contraddittorie tra di loro e quindi si pone il problema di verificare quale debba prevalere);
• Hanno portata generale → cioè il regolamento si indirizza a tutti ed è giuridicamente vincolante/obbligatorio nei confronti di tutti i soggetti dell’ordinamento: per questo si dice che il regolamento ha una portata/un’efficacia normativa erga omnes, cioè diventa giuridicamente vincolante nei confronti di tutti (Stati, persone fisiche e giuridiche all’interno di questi Stati). In realtà, però, non sempre il regolamento ha una portata generale, perché può decidere di circoscrivere la sua efficacia obbligatoria ad alcuni soggetti o ad alcuni Stati. Da questo punto di vista occorre stare attenti a come è strutturato il regolamento perché ci sono casi in cui, in presenza di tali circoscrizioni, il regolamento continua ugualmente ad avere portata generale e quindi ad essere un regolamento; qualora invece questo “circoscrivere il destinatario” superi un certo limite o presenti determinate caratteristiche, il regolamento perde la sua portata generale e diventa per es. una decisione che è, invece, un atto a portata individuale. È importante stabilire che un regolamento sia un regolamento e non sia invece una decisione, perché ne scaturiscono tante conseguenze, soprattutto sul piano dei meccanismi di impugnazione di quell’atto (infatti il regolamento può essere impugnato solo da alcuni soggetti e per certi motivi, e lo stesso vale per la decisione). Per questa ragione la Corte di Giustizia ha adottato il criterio dello “smascheramento dell’atto” affermando che al di là del nomen iuris (cioè della qualifica) attribuito dalle istituzioni all’atto, ciò che conta veramente è la sostanza dell’atto;
• e sono direttamente applicabili → perché non hanno bisogno di atti interni di esecuzione e, pertanto, diventano giuridicamente vincolanti nell’ordinamento nazionale al pari delle norme di diritto interno.

I regolamenti vengono pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale dell'UE ed entrano in vigore il 20° giorno dalla pubblicazione (a meno che non indichino un termine diverso, per esempio in caso di urgenza il termine sarà inferiore).

2) Direttive → l’art. 288 TFUE, in riferimento alle direttive, dispone che «La direttiva vincola lo Stato membro a cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, fermo restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi».

A differenza del regolamento, che è direttamente applicabile in quanto penetra direttamente nell’ordinamento nazionale senza bisogno di atti interni di esecuzione, la direttiva invece non è direttamente applicabile, per cui lo Stato deve adottare delle misure di esecuzione della direttiva ponendo in essere i mezzi necessari per perseguire il fine individuato dalla direttiva stessa.

Differenze tra regolamento e direttiva

• Il regolamento è direttamente applicabile; la direttiva, in linea di principio, non è direttamente applicabile;
• Il regolamento ha una portata generale (erga omnes): si indirizza a tutti i soggetti dell'ordinamento (Stati, persone fisiche e persone giuridiche); la direttiva ha come destinatario solo lo Stato, essa non può indirizzarsi ad una persona fisica o ad una persona giuridica, ma deve indirizzarsi solo ed esclusivamente allo Stato;
• Il regolamento è un atto in sé compiuto, ha una portata normativa completa per cui indica tutto quello che il destinatario deve fare per adempiere agli obblighi; la direttiva, al contrario, contiene un obbligo preciso che riguarda il fine da raggiungere, ma poi rientra nella piena discrezionalità dello Stato individuare le forme e i mezzi attraverso i quali raggiungere il fine.

Per esempio, una direttiva in materia di tutela dell’ambiente può indicare il fine/il risultato da raggiungere (per es. il fine può essere quello di ridurre la quantità di emissione di particelle nocive al di sotto di una certa soglia), ma poi spetta allo Stato decidere attraverso quali forme e mezzi raggiungere tale risultato (questo rientra nella discrezionalità dello Stato).

NB: Tuttavia ci sono casi in cui questa differenza tra regolamento e direttiva si assottiglia talmente tanto da diventare quasi nulla: l’esempio tipico è quello delle direttive “dettagliate” cioè direttive che non si limitano ad individuare un fine da perseguire ma che contengono un precetto normativo sufficientemente completo e dettagliato al punto tale da indicare anche le forme e i mezzi attraverso i quali perseguire tale fine. Tanto sono simili ad un regolamento e tanto sono lontane dallo schema classico della direttiva che in passato alcuni Stati hanno messo in discussione il fatto che potessero essere direttive legittime, in quanto non rispondenti ai requisiti previsti dall'art. 288 del TFUE. Infatti, la direttiva è legittima quando soddisfa tali requisiti, cioè indica il fine e lascia poi libero lo Stato per quanto riguarda le forme e i mezzi attraverso i quali raggiungere questo fine. La Corte di Giustizia ha superato questo problema, affermando che il fatto che lo Stato, per mezzo dei suoi rappresentanti, abbia partecipato all’emanazione di una direttiva dettagliata, accettando quindi che quella direttiva limitasse notevolmente la sua discrezionalità di intervento, fa sì che quella direttiva sia ritenuta legittima.

La direttiva non è direttamente applicabile, tuttavia è possibile che produca effetti diretti. L'effetto diretto (o efficacia diretta) è la possibilità che ha il singolo (persona fisica o giuridica) di rivolgersi al suo giudice nazionale (competente per territorio), agendo in giudizio contro il suo Stato inadempiente, per far valere l'applicazione di una direttiva nonostante questa direttiva non sia stata attuata. [Quindi nel processo il singolo è l’attore e lo Stato è il convenuto]

Normalmente la direttiva contiene un termine entro il quale lo Stato deve perseguire il fine da essa previsto. Se lo Stato non adempie entro tale termine, continua il testo...