Lezioni, Diritto dell'Unione Europea

Il trattato di Lisbona

Il trattato di Lisbona è un trattato internazionale che è stato firmato nel dicembre del 2007 e che è entrato ufficialmente in vigore nel dicembre del 2009, e che ha apportato delle ampie modifiche nei confronti di due trattati, precedentemente entrati in vigore: il trattato che istituisce la Comunità Europea e il trattato sull'Unione Europea, nonché trattato di Maastricht, entrato in vigore nel 1993.

Per ciò che concerne il trattato che istituisce la Comunità Europea, questo ha assunto il nome di trattato sul funzionamento dell'Unione Europea, nonché TFUE, mentre invece il trattato sull'Unione Europea (nonché TUE) ha mantenuto invariato il proprio nome.

Innovazioni del trattato di Lisbona

Tra le numerose innovazioni che sono state apportate da parte del trattato di Lisbona, possiamo dire innanzitutto che questo ha abolito la struttura tripolare dell'Unione Europea, cioè i tre pilastri dell'Unione Europea introdotti da parte del trattato di Maastricht del 1993, una struttura cosiddetta a tempio greco, su cui poggiava l'intera Unione Europea.

Essendo una domanda d'esame, ne parlo subito: struttura che tra l'altro costituisce il risultato di un compromesso faticosamente raggiunto al momento della firma dello stesso trattato; tali tre pilastri erano: il primo pilastro la dimensione comunitaria, che era disciplinata dalle disposizioni presenti all'interno dei trattati istitutivi delle comunità europee, quindi stiamo parlando del trattato istitutivo della CECA, trattato istitutivo della CEE, dell'EURATOM, trattato istitutivo della stessa Unione Europea firmato a Maastricht, ecc.

Il secondo pilastro è quello della politica estera e della sicurezza comune (nonché PESC), disciplinato dal titolo quinto del TUE, mentre invece il terzo pilastro era quello della cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni, contemplato invece dal titolo sesto del TUE.

Chiaramente questa era una struttura che attribuiva alle diverse istituzioni ruoli differenziati, in particolar modo essi si differenziavano a seconda del pilastro di appartenenza, nel senso che per quanto riguarda il primo pilastro veniva applicato il cosiddetto metodo comunitario, espressione di sovranazionalità, all'interno del quale aveva potere di iniziativa la Commissione e la codecisione del Consiglio e del Parlamento europeo, mentre i governi nazionali avevano un ruolo particolarmente marginalizzato.

Per ciò che riguarda il secondo e il terzo pilastro, veniva applicato un metodo tipicamente intergovernativo, nel quale si attribuiva tutto il potere decisionale solo ed esclusivamente agli stati membri, e al contrario erano esclusi i poteri della Commissione e del Parlamento europeo, ed era normalmente preservata l'unanimità in sede di Consiglio.

Una cosa che ho dimenticato di dire precedentemente è che quello dei tre pilastri, la struttura a tempio, è stato il risultato di un compromesso faticosamente raggiunto in quanto alcuni stati propendevano principalmente per l'inserimento dei tre pilastri in un testo giuridico unitario, assimilando di fatto le nuove politiche a quelle già previste dai trattati originari; altri invece sostenevano la necessità di salvaguardare il potere decisionale degli stati membri per ciò che riguarda i settori della politica estera, della giustizia e degli affari interni. Il risultato finale fu proprio la politica dei tre pilastri.

Continuando con quelle che sono le innovazioni introdotte da parte del trattato di Lisbona, oltre ad abolire la struttura dei tre pilastri, esso ha provveduto al riparto di competenze tra Unione e stati membri; inoltre ha rafforzato il principio democratico e la tutela dei diritti fondamentali, anche attraverso l'attribuzione alla Carta di Nizza o trattato di Nizza, entrato in vigore nel 2003 allo scopo di apportare ai trattati preesistenti modifiche estremamente tecniche indispensabili, quali la nuova ripartizione del numero dei rappresentanti degli stati membri nelle istituzioni e negli organi comunitari, oppure l'ulteriore ampliamento dei poteri del presidente della Commissione Europea, oppure modifiche dell'ordinamento giudiziario comunitario, oppure l'introduzione di una procedura di preavviso, nel caso in cui siano constatate violazioni di diritti fondamentali da parte di uno stato membro.

Motivazioni del trattato di Lisbona

Ora bisogna precisare perché il trattato di Lisbona è stato posto in essere: il trattato di Lisbona è stato posto in essere allo scopo innanzitutto di porre rimedio all'insoddisfazione per le riforme che erano state apportate da parte del trattato di Nizza, e poi per sostituire il fallito progetto di approvazione di un vero e proprio testo costituzionale europeo, che era stato precedentemente bocciato a causa del referendum francese e olandese nel 2005 (praticamente era nata l'idea di approvare un vero e proprio testo costituzionale, il cui compito di preparare la bozza di costituzione europea era stato affidato dal Consiglio Europeo alla Convenzione Europea, un organismo creato appositamente; dopo un intenso lavoro la Convenzione ha presentato il progetto di costituzione europea, ma successivamente durante la fase di ratifica da parte dei singoli stati si è giunti ad una situazione di completa paralisi proprio a causa del no maggioritario espresso dai votanti francesi e olandesi nelle consultazioni referendarie, e dopo circa due anni si è deciso di abbandonare l'idea di una Costituzione europea che dovesse sostituirsi ai trattati europei).

Così nel 2004 venne convocata una nuova conferenza intergovernativa (CIG) allo scopo di procedere alla riformulazione dei trattati preesistenti, mentre nel 2007 si arriva all'apertura di tale CIG e sempre nello stesso anno, a conclusione dei lavori, si è giunti alla firma del trattato di Lisbona.

Detto questo, ricordando come ho detto prima che il trattato di Lisbona modifica sostanzialmente il trattato sull'Unione Europea TOE e il trattato istitutivo della comunità europea che viene denominato TFUE, cioè trattato sul funzionamento dell'Unione Europea, possiamo dire che il nuovo trattato sull'Unione Europea (TUE) conserva l'originaria denominazione.

In più bisogna dire che è suddiviso in sei titoli: disposizioni comuni, disposizioni relative a principi democratici, disposizioni sulle istituzioni, disposizioni su una cooperazione rafforzata, disposizioni generali sull'azione esterna dell'Unione e disposizioni specifiche sulla PESC e infine disposizioni finali.

Ma le novità di maggior rilievo comunque riguardano i primi tre titoli, in quanto il primo titolo, o meglio, in quanto nel primo titolo troviamo innanzitutto un esplicito riferimento a quelli che sono i valori su cui si fonda l'Unione Europea, poi una chiara ripartizione di competenze tra Unione e stati membri, e inoltre un definitivo richiamo ai diritti fondamentali che l'Unione Europea si impegna a garantire e rispettare (ovviamente i diritti fondamentali dell'uomo).

Per quanto riguarda il secondo titolo, che come suddetto riguarda i principi democratici, al suo interno sono presenti articoli relativi alla vita democratica dell'Unione Europea, in particolar modo il principio dell'uguaglianza giuridica dei cittadini, della democrazia rappresentativa, della democrazia partecipativa, diritto di iniziativa dei cittadini, il ruolo dei parlamentari nell'ambito dell'Unione Europea.

Mentre invece, per quanto riguarda il terzo titolo, al suo interno trovano spazio tutte le principali norme che riguardano le istituzioni dell'Unione Europea, in particolar modo quelle riguardanti il Consiglio Europeo, al quale è attribuito uno specifico ruolo istituzionale di cui parlerò successivamente.

Per quanto riguarda invece il TFUE, questo prevede al suo interno più che altro tutte quelle disposizioni volte a regolare le competenze e a delimitare il campo d'azione dell'Unione Europea. Non a caso, al suo interno sono presenti i nuovi obiettivi che l'Unione Europea deve perseguire, tra i quali la pace, la piena occupazione, lo sviluppo sostenibile, la tutela delle diversità culturali, la protezione dei cittadini; altra novità presente all'interno del TFUE è il fatto che vengono estesi i settori per i quali si può decidere con una votazione a maggioranza qualificata, rendendo in tal modo il processo decisionale più semplice rispetto ai casi in cui si può decidere invece con votazione all'unanimità (quindi con votazione a maggioranza qualificata il processo decisionale è più semplice).

Un'altra innovazione introdotta è la nuova procedura legislativa ordinaria di codecisione, che prevede che quasi tutti gli atti europei possano essere adottati con procedura di codecisione che prevede un coinvolgimento pieno del Parlamento europeo; altra novità è l'introduzione della clausola di recesso dall'Unione, che permette ad uno Stato membro di abbandonare l'Unione Europea purché seguendo una specifica procedura.

I principi democratici dell'Unione Europea

I principi democratici dell'Unione Europea sono quei principi su cui si fonda l'ordinamento della stessa Unione Europea e che sono disciplinati da parte degli articoli 9 a 12 del TUE. Essi sono: il principio di uguaglianza dei cittadini di fronte alle istituzioni dell'Unione Europea, il principio di democrazia rappresentativa, il principio di democrazia partecipativa.

Tanto che l'articolo nove del TUE afferma che l'Unione rispetta in tutte le sue attività il principio di uguaglianza dei cittadini, i quali beneficiano di uguale attenzione da parte delle istituzioni, da parte degli organi e da parte degli organismi. Tra parentesi, in particolar modo questa è la prima parte dell'articolo nove del TUE, perché successivamente parla della cittadinanza europea, che è un altro argomento.

Tale prima parte quindi vuole affermare che le istituzioni europee devono mostrare nei confronti dei cittadini una uguale attenzione per tutti, perché se da un lato tali istituzioni hanno il dovere di riconoscere ai cittadini pari opportunità e l'accesso agli stessi diritti in questione, dall'altro lato il richiamo all'uguale attenzione deve rappresentare il mezzo attraverso il quale i cittadini possono concorrere concretamente al rafforzamento democratico dell'Unione stessa.

Proprio in virtù di ciò, provvedono a una maggior chiarezza i principi di democrazia rappresentativa e partecipativa, ex articolo dieci e undici del TUE; in particolar modo l'articolo dieci afferma che il funzionamento dell'Unione si fonda sulla democrazia rappresentativa e che i cittadini quindi sono direttamente rappresentati a livello dell'Unione nel Parlamento europeo.

Quindi la rappresentanza dei cittadini al Parlamento europeo è comunque una rappresentanza diretta, tenuto conto anche delle elezioni a suffragio universale (principio secondo il quale tutti hanno diritto di voto senza alcuna mediazione, purché siano cittadini maggiorenni e che abbiano capacità elettorale); ma sempre gli stessi cittadini sono comunque rappresentati, ma indirettamente, in seno al Consiglio Europeo attraverso la presenza di capi di Stato o di Governo e insieme al Consiglio dei ministri tramite i rappresentanti dei propri governi.

Mentre per quanto riguarda il principio di democrazia partecipativa, questo afferma che i cittadini e le associazioni di cittadini hanno il diritto di partecipare attivamente alla vita democratica dell'Unione Europea; partecipazione alla vita democratica dell'Unione Europea che quindi impegna soggetti come partiti politici (a livello europeo ovviamente) che contribuiscono a formare la coscienza politica e ad esprimere la volontà dei cittadini; altri soggetti che partecipano sono le istituzioni europee e poi i cittadini dell'Unione Europea, che hanno la possibilità di invitare la Commissione Europea a presentare proposte appropriate, o meglio una proposta appropriata su materie in merito alle quali gli stessi cittadini ritengono necessaria l'adozione di un atto giuridico ai fini dell'attuazione dei trattati.

L'adesione di un nuovo stato all'Unione Europea e il recesso

Il procedimento di adesione è un procedimento che permette ad ogni stato europeo in possesso dei requisiti, quindi delle condizioni di adesione, di domandare di diventare membro dell'Unione Europea.

Chiaramente la possibilità di adesione all'Unione Europea è stata inserita grazie all'inserimento della clausola di adesione, che permetteva appunto la possibilità di divenire parte della Comunità Europea anche in un momento successivo, e dopo aver ovviamente eseguito una complessa procedura disciplinata dai trattati, in particolare dai trattati CECA, CEE ed EURATOM.

Clausola e quindi principio di adesione che è stato successivamente disciplinato ex-novo da parte del trattato di Maastricht per poi essere riformulato dal trattato di Amsterdam, per poi essere ulteriormente confermato da parte del trattato di Lisbona, che ne ha confermato le disposizioni in larga misura introducendo tra l'altro una significativa innovazione, cioè la possibilità di recesso ad nutum per gli stati membri dall'Unione Europea, quindi la possibilità di uscire dall'Unione.

Relativamente al procedimento di adesione, questo è disciplinato da parte dell'articolo 49 TUE e prevede che lo stato in questione innanzitutto informi il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali della volontà di entrare nell'Unione Europea; successivamente lo stato in questione trasmette la sua domanda al Consiglio dei ministri che deve pronunciarsi all'unanimità dopo aver consultato la Commissione e dopo aver ricevuto l'approvazione da parte del Parlamento europeo.

Successivamente stati membri e lo stato richiedente in questione dovranno accordarsi, in particolar modo su quelle che sono le condizioni di ammissione e i conseguenti adattamenti dei trattati su cui è fondata l'Unione (condizioni di adesione di cui parlo successivamente). Accordo preso tra gli stati membri e lo stato richiedente che sarà successivamente sottoposto a ratifica di tutti gli stati contraenti, conformemente alle loro rispettive norme costituzionali.

Una cosa che non ho detto è che l'accordo che viene preso tra stati membri e nuovo stato sarà un accordo di carattere internazionale, risultato di negoziati effettuati nel corso di conferenze intergovernative bilaterali che riuniscono da un lato tutti gli stati membri e dall'altro il paese candidato all'adesione all'Unione Europea.

Condizioni di adesione

• Lo stato in questione deve essere uno stato europeo;
• Lo stato o gli stati che vogliono aderire devono garantire il rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza, dello stato di diritto e dei diritti umani, compresi quelli delle persone appartenenti a minoranze. E non solo devono dimostrare di rispettare tali valori, devono anche promuoverli sul piano internazionale, pena la sospensione di alcuni diritti dello stesso stato membro che non assicura il rispetto e la promozione di questi diritti qualora siano accertate gravi violazioni dei diritti umani, ex articolo sette del TUE (anch'esso articolo sette domanda d'esame);
• I nuovi stati membri dovranno obbligatoriamente accettare non solo i trattati istitutivi della Comunità Europea (questo significa che l'adesione di nuovi stati non può né mutare l'essenza dell'Unione né tanto meno essere un'occasione per rinegoziare i trattati istitutivi), ma sempre nuovi stati membri dovranno necessariamente accettare il diritto derivato adottato in forza dei trattati stessi. Quindi gli stati che decidono di aderire all'Unione Europea devono accettare integralmente trattati istitutivi e diritto derivato;
• L'adesione all'Unione deve essere progressiva, cioè deve trascorrere un periodo transitorio anziché i nuovi Stati si inseriscano gradualmente all'interno dell'Unione Europea.

Una cosa che non ho detto riguarda la penultima condizione: non è ammesso alcun tipo di modifica di trattati istitutivi né tanto meno del diritto derivato successivamente all'adesione di un nuovo stato membro, ma questo significa che non è previsto alcun tipo di adattamento di fondo, cioè di modifica che vada ad intaccare gli obiettivi e le politiche dell'Unione; sono invece possibili adattamenti tecnici degli stessi trattati istitutivi, anzi in un certo senso possono anche definirsi necessari, perché per adattamenti tecnici si intendono composizioni delle istituzioni, oppure la ponderazione dei voti e cose di questo genere.

Altre condizioni poi sono ad esempio la stabilità politica, il rispetto dei principi di democrazia, l'instaurazione e il consolidamento di un'economia di mercato che sia in grado di sopportare le pressioni e le regole derivanti dalla libera concorrenza, la capacità di assumere impegni connessi all'adesione all'Unione Europea, come ad esempio obiettivi relativi all'unione politica economica e monetaria. E tutti questi ultimi criteri sono criteri che sono stati aggiunti nel 1993 nel corso del Consiglio Europeo di Copenaghen e sono criteri che vanno verificati nella fase preliminare dei cosiddetti negoziati di pre-adesione.

Il recesso dall'Unione Europea

Per quanto riguarda poi il recesso dall'Unione Europea, questo è disciplinato da parte dell'articolo 50 del TUE e permette ad ogni stato dell'Unione Europea di esercitare la facoltà di recesso dall'Unione, senza obbligo di motivazione purché con il rispetto delle proprie norme costituzionali, questo è l'unico criterio richiesto; non è richiesta nemmeno l'approvazione da parte degli stati membri che non possono impedire allo stato in uscita di lasciare l'Unione.