Lezioni, Diritto dell'Unione Europea

Origini e sviluppo dell'integrazione europea

La cooperazione europea

La decisione degli USA, attraverso il Piano Marshall, di finanziare la ricostruzione europea post Seconda Guerra Mondiale, subordinava gli aiuti al fatto che venisse istituita un'organizzazione internazionale europea per:

• Favorire lo sviluppo europeo, creando un mercato di sbocco per i prodotti USA
• Creare un blocco politicamente stabile da contrapporre al blocco sovietico

Nel periodo successivo alla Seconda Guerra Mondiale ha inizio il processo di organizzazione della cooperazione tra gli stati europei, che si discosta dal quadro classico delle unioni di stati e della cooperazione intergovernativa.

Nel 1950, la dichiarazione Schuman proponeva di mettere in comune la produzione franco-tedesca di carbone e acciaio, con una cooperazione che portasse gradualmente a una cooperazione estesa a più settori. La dichiarazione Schuman portò alla firma del:

• 1951, istituzione della Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA) con il Trattato di Parigi. Stati membri: Belgio, Olanda, Lussemburgo, Francia, Germania, Italia.

Nel 1957 a Roma, i paesi membri della CECA istituirono:

• La Comunità economica europea (CEE), con il compito di promuovere, mediante l’instaurazione di un mercato comune e il graduale ravvicinamento delle politiche economiche degli stati membri, uno sviluppo armonioso delle attività economiche nell’insieme della comunità, con l’obiettivo generale di un’unione sempre più stretta fra i popoli europei.
• La Comunità per l’energia atomica (EURATOM)

Nel 1959, l'Inghilterra fondò l'EFTA (zona europea di libero scambio) in opposizione alla CEE e alla leadership francese. Nel 1961 chiese di partecipare alla CEE, ma non fu accettata dalla Francia.

Nel 1971 entrarono a far parte della CEE l'Inghilterra, l'Irlanda e la Danimarca, portando a 9 il numero dei paesi membri. Iniziò un progressivo ampliamento della comunità europea che proseguì:

• 1981: Grecia (10)
• 1986: Spagna e Portogallo (12)
• 1995: Austria, Finlandia e Svezia (15)
• 2003: Repubblica Ceca, Estonia, Cipro, Lettonia, Lituania, Ungheria, Malta, Polonia, Slovenia, Repubblica Slovacca (25)
• 2005: Bulgaria e Romania (27)
• 2013: Croazia (28)

Sviluppo politico e trattati

Nel 1983, la dichiarazione solenne sull’UE a Stoccarda vedeva Italia e Germania esprimere la volontà di aggiungere alla cooperazione economica una cooperazione politica, sebbene non ci fosse ancora una volontà di creare istituzioni ad hoc. La cooperazione era molto astratta e non definita.

Nel 1987, l'Atto Unico Europeo, nato da una conferenza intergovernativa, portò alla nascita di due trattati, con la volontà di far progredire la CEE:

• Trattato di modifica del Trattato di Roma, che rafforza la cooperazione economica
• Trattato istitutivo di una cooperazione politica, sempre molto generica

Il Trattato di Maastricht del 1992, nato da due conferenze intergovernative, aveva gli obiettivi di:

• Porre le basi di una cooperazione monetaria: istituzione della BCE
• Rendere sostanziale l’unificazione di cooperazione economica e politica

Non si riuscì ad aggiungere la cooperazione politica al Trattato di Roma per sospetti di federalismo. L’UE è fondata sulle comunità europee, quindi ha le radici nell’Atto Unico Europeo. La cooperazione resta regolata secondo il Trattato di Roma; per la cooperazione politica vengono create nuove regole necessarie:

• Cooperazione comunitaria: è cooperazione economica
• Cooperazione intergovernativa: è cooperazione politica e generica

Il Trattato di Amsterdam del 1997 modifica il Trattato di Maastricht. Nasce il concetto di cooperazione rafforzata, cioè quella forma di cooperazione che, dato il numero di stati che sono entrati nell’UE, potrebbe essere impossibile da raggiungere. La cooperazione rafforzata può operare in due modi:

• Volontà di cooperare per obiettivi comuni ma senza attribuire competenza alle istituzioni comunitarie
• Cooperazione per alcuni obiettivi solo tra alcuni stati dell’UE, che condividono quell’obiettivo. Il primo atto adottato in questo modo riguarda il divorzio, che coinvolge 18 stati su 28.

Il Trattato di Nizza del 2000 apporta modifiche significative, come il passaggio di alcune materie (come la libera circolazione delle persone) dal terzo pilastro al primo, lasciando nel terzo pilastro solo la cooperazione di polizia e giudiziaria. Col Trattato di Nizza:

• Viene aperta alla firma la Carta dei diritti fondamentali, anche se rimane una dichiarazione di principi non vincolanti per gli stati, firmata solo dalle istituzioni dell’UE.
• Viene stipulata una dichiarazione solenne sul futuro dell’UE in allegato al trattato.

Nel 2004 a Roma, viene firmato il trattato-costituzione che sostituisce il vecchio Trattato di Roma, ma non viene ratificato da Francia e Olanda, e l’intero progetto viene abbandonato.

Nel 2007 a Berlino, la Merkel dà nuovo impulso ai lavori con negoziazioni diplomatiche esterne alle istituzioni UE, che porteranno nel 2007 all’apertura alla firma del Trattato di Lisbona (2009), formato al 90% dal contenuto del trattato-costituzione. Lungo processo di ratifiche ancora oggi in vigore.

Cenni sulle discipline sostanziali del Trattato di Roma

L'obiettivo immediato del Trattato di Roma era l'instaurazione di un mercato comune e il graduale ravvicinamento delle politiche economiche degli stati membri. Era previsto che il mercato comune si instaurasse progressivamente nel corso di un periodo transitorio concluso nel 1968.

Durante il periodo transitorio si sono succedute fasi di integrazione economica, tra cui:

• Creazione di una zona di libero scambio con eliminazione degli ostacoli agli scambi commerciali
• Creazione di un’unione doganale (unica barriera tariffaria nei rapporti coi paesi terzi)
• Libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi, dei capitali
• Politiche comuni strategiche e misure per ravvicinare le legislazioni nei settori contemplati
• Creazione di un regime di libera concorrenza

La libera circolazione delle merci implicava l’abolizione fra gli stati membri dei dazi doganali all’importazione e all’esportazione, nonché delle restrizioni quantitative e qualitative e di altre misure equivalenti (consentite solo per motivi di ordine pubblico, sicurezza, sanità, ecc, purché non siano discriminatorie e non costituiscano restrizione dissimulata al commercio tra gli stati membri).

L'instaurazione di una tariffa doganale comune nei rapporti con paesi terzi era un altro passo fondamentale.

La libera circolazione delle persone riguardava principalmente i lavoratori dipendenti e il diritto di stabilimento dei lavoratori autonomi. Era vietata qualsiasi discriminazione (anche fra uomo e donna), sia in termini di retribuzione che di condizioni di lavoro, effettuata sulla base della nazionalità. Uniche eccezioni alla libera circolazione erano per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità.

La libera prestazione dei servizi era regolata dall'Art. 59 CEE (ora 56 TFUE), che prevedeva la soppressione delle restrizioni alla libera prestazione dei servizi nei confronti dei cittadini di stati membri stabiliti in un paese della comunità diverso da quello del destinatario della prestazione. La prestazione era quella fornita normalmente dietro retribuzione, di carattere industriale, commerciale, artigianale libero-professionale. Per il suo esercizio, il prestatore poteva a titolo temporaneo svolgere la sua attività nel paese ove la prestazione era fornita, alle stesse condizioni ivi previste per i propri cittadini.

La libera circolazione dei capitali portava a una liberalizzazione totale dei trasferimenti di valuta che costituivano il corrispettivo di scambi di merce, servizi o capitali e procedeva di pari passo con la progressiva liberalizzazione dei rapporti sottostanti. Col Trattato di Maastricht è stata sancita la completa liberalizzazione dei movimenti di capitali senza più riguardo all’esistenza di una transazione commerciale o ad una prestazione di servizi sottostante.

La disciplina della concorrenza comportava la creazione di un regime inteso a garantire che la concorrenza non fosse falsata nel mercato intero. Quindi erano vietati tutti gli accordi tra imprese che potevano pregiudicare il commercio tra gli stati membri impedendo, restringendo o falsificando il gioco della concorrenza all’interno del mercato comune. Incompatibilità degli aiuti dallo stato alle imprese nella misura in cui incidessero sugli scambi tra stati membri e minacciassero di falsare la concorrenza.

Verso l'unione europea: L'Atto unico europeo

Il consiglio europeo di Stoccarda del 1983 adottò una dichiarazione solenne sull’unione europea con la quale si auspicava una maggiore coerenza dell’azione delle comunità e un rafforzamento dei rapporti tra gli stati membri, estesi anche alle relazioni internazionali. Il parlamento europeo elaborò un progetto di trattato d’unione europea, che però non ebbe seguito ma influenzò i successivi sviluppi.

La conferenza intergovernativa del 1986 diede vita all’Atto unico europeo. Esso ha introdotto numerose rilevanti modifiche di carattere istituzionale, ha introdotto la procedura di cooperazione, ha esteso le competenze della Comunità a nuovi settori e ha fissato il 31/12/1992 come data vincolante per attuare il completamento del mercato interno. Era però ancora debole il ruolo del parlamento europeo con la persistenza del deficit democratico del sistema comunitario.

Il consiglio europeo di Maastricht 1991 approvò i testi sull’unione politica e sull’unione economica e monetaria, consolidati nel trattato sull’unione europea (TUE) firmato nel 1992.

Il trattato sull'Unione Europea

L’unione europea si fonda:

• Sulle comunità europee, di cui mantiene l’acquis: sistema comunitario
• Sulle politiche e sulle forme di cooperazione in materia di politica estera (PESC) e in materia di giustizia e affari interni (GAI): sistema intergovernativo

L’unione europea può considerarsi una costruzione a tre pilastri:

1. Ordinamento comunitario
2. PESC (politica estera e di sicurezza comune)
3. GAI

Disposizioni comuni e norme passerella sono rivolte a dare coerenza al sistema.

• PESC: politica comune affidata all’unione pur al di fuori del quadro comunitario, estesa a tutti i settori della politica estera e della sicurezza, instaurando una cooperazione sistematica tra gli stati membri ma anche ponendo in essere azioni comuni nei settori di comune interesse.
• GAI: politica d’asilo, immigrazione, tossicodipendenza e frode internazionale, cooperazione giudiziaria in materia civile e penale, varie forme di criminalità internazionale.

Prospettive dell'allargamento

Negli ultimi anni sono cresciute le domande di adesione all’unione e il numero crescente di ingressi ha portato a rivedere le procedure di ammissione. Nel 1997, fu presa la decisione storica di allargare la comunità/unione a 11 paesi candidati:

• Il consiglio europeo avviò i negoziati bilaterali con 6 stati
• Per i restanti venne aperta una conferenza europea che riunisce stati membri e paesi che aspirassero ad aderire e condividessero i valori e obiettivi su cui è fondata l’unione. Processo di adesione attraverso la strategia rafforzata di preadesione per porre i paesi candidati nelle condizioni di adeguarsi all’acquis comunitario.

Il trattato di Amsterdam

L’unione si fonda sui principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e dello stato di diritto, principi che sono comuni agli stati membri. Sono condizioni per la partecipazione e la permanenza degli stati nell’unione.

• Nasce la cooperazione rafforzata: gli obiettivi prefissati possono essere perseguiti eventualmente anche solo dagli stati che volessero e fossero in grado di attuarli prima degli altri, in modo da non arrestare o ritardare il processo di integrazione nella ricerca di un consenso unanime. Può essere instaurata sia in ambito comunitario sia in quello dell’unione, con esclusione (inizialmente) della PESC, salva successivamente la possibilità di astensione costruttiva.
• Tutte le disposizioni contenute nel GAI passano al primo pilastro, e rimane nel terzo solo la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.

Modifiche al processo decisionale comunitario includono il principio di trasparenza: le decisioni sono prese nel modo più trasparente possibile e i cittadini dell’unione hanno il diritto di accedere ai documenti del parlamento, consiglio e commissione.

Il trattato di Nizza

La conferenza intergovernativa che ha condotto al Trattato di Nizza aveva un mandato ben definito. Occorreva preparare l'Unione europea all'allargamento rivedendo i trattati in quattro settori di spicco:

• Dimensioni e composizione della Commissione
• Ponderazione dei voti in Consiglio
• Estensione del voto a maggioranza qualificata
• Cooperazioni rafforzate

Il trattato non cambia l'equilibrio costituzionale, ma effettua alcuni aggiustamenti imperniati su due assi principali: da un lato la questione del funzionamento e della composizione delle istituzioni e dall'altro le cooperazioni rafforzate.

Questioni istituzionali:

• Il Consiglio dell'Unione europea e la nuova ponderazione dei voti: aggiustamento della ponderazione dei voti a favore degli stati membri più popolosi e ripartizione dei voti fra 25 e in seguito 27 stati membri.
• La Commissione europea: modifica della composizione della Commissione, rafforzamento dei poteri del presidente e modifica delle modalità della sua nomina.
• Sistema giudiziario: nuova ripartizione delle competenze tra due istanze (Corte e Tribunale) e possibilità di creare Camere giudiziarie specializzate.
• Altre istituzioni: Parlamento, estensione della procedura di codecisione e modifica del numero di deputati attribuiti a ciascuno Stato membro o futuro Stato membro. Corte dei conti, Comitato economico e sociale europeo e Comitato delle regioni: composizione e nomina dei membri.

Processo decisionale:

• Cooperazioni rafforzate: il trattato di Nizza ha reso più flessibile il sistema delle cooperazioni rafforzate (condizioni meno severe, eliminazione del diritto di veto ed estensione dei settori interessati).
• Voto a maggioranza qualificata: estensione del voto a maggioranza qualificata per una trentina di nuovi titoli.
• Altre riforme: Riguardano alcune disposizioni tematiche relative ai diritti fondamentali, alla sicurezza e alla difesa, alla cooperazione giudiziaria penale, allo statuto dei partiti politici europei nonché un certo numero di disposizioni contenute nelle dichiarazioni e nei protocolli allegati al trattato.

Il trattato costituzione

Il consiglio europeo di Laeken nel 2001 convoca una convenzione sul futuro dell’Europa, composta da rappresentanti del parlamento europeo, commissione, dei governi e parlamenti degli stati membri, col mandato di predisporre un progetto di revisione dei trattati da sottoporre a conferenza intergovernativa. I lavori si concludono nel 2003 con la presentazione di un progetto di trattato costituzionale.

Il trattato costituzione non è sostanzialmente diverso dagli altri accordi internazionali precedenti, la corte di giustizia aveva anche già parlato di norme costituzionali per i trattati istitutivi (la natura gerarchica della norma non dipende dal contenuto formale ma da quello sostanziale). L’uso del termine costituzione ha un alto valore simbolico ma nulla modificava sul primato del diritto UE sulle norme nazionali né comportava una gerarchia tra le norme.

Principali novità previste dal trattato:

• Un solo trattato al posto dei doppi trattati.
• UE diventa soggetto unico, sostituendo la CE che scompare e le sue funzioni vengono assorbite in UE.
• Abolizione dei 3 pilastri, l'UE si occupa di tutto ma gestendo certi ambiti con metodo comunitario e per altri possibilità di opting-out (per l’ex 3 pilastro).
• Introduzione della carta dei diritti fondamentali, tutto il trattato di Nizza viene inserito nel trattato-costituzione.
• Modifiche istituzionali, come il Consiglio europeo che diventa istituzione UE (prima era solo organo), il presidente del consiglio eletto per 2 anni e mezzo, istituzione di un ministro per gli affari esteri.
• Ripartizione di competenze tra UE e stati membri con principi di attribuzione e di sussidiarietà, 3 categorie di competenze con 3 modalità di rapporti con gli stati (competenza esclusiva, concorrente, di sostegno).
• Enunciazione esplicita delle materie su cui ha competenza l’UE, prima venivano attribuiti dei fini.
• Riordino del sistema delle fonti: leggi europee e leggi quadro (atti legislativi) e regolamenti (non legislativi).
• Semplificazione delle procedure decisionali, la codecisione diventa procedura legislativa ordinaria.
• Procedura di revisione dei trattati: quella del diritto internazionale (complessa) + procedure semplificate ma da sottoporre al consenso degli stati.
• Introduzione del diritto di recesso dal trattato.

Il trattato sarebbe dovuto entrare in vigore quando tutti gli stati avessero depositato le ratifiche (comunque il 1/11/2006). Ma i referendum di Francia e Olanda diedero esito negativo, affossando l’intero progetto.

Il trattato di Lisbona

Su impulso tedesco venne conferito un mandato per l’elaborazione di un nuovo trattato nel quale fossero recepite le innovazioni introdotte nel trattato costituzione, con l’avvertenza di eliminare qualsiasi riferimento al carattere costituzionale dei trattati. Il nuovo trattato venne firmato a Lisbona dai 27 stati membri nel 2007. Tutti gli stati avevano espresso la decisione di procedere alla ratifica.