Lezioni, Diritto dell' economia

2° Modulo Diritto Pubblico

Capitolo 2

I rapporti tra stato e economia dall'unità ad oggi

I rapporti tra stato ed economia dall'unità d'Italia agli anni '70 (la cosiddetta Vecchia Costituzione) possono essere suddivisi in quattro periodi storici:

1. Lo stato liberista (1861-1900)

È caratterizzato da tre elementi:

• Costituzione di un mercato nazionale attraverso l'unificazione legislativa, avvenuta grazie all'estensione della legislatura piemontese a tutti gli stati italiani preunitari e attraverso l'adozione del Codice Civile del 1865 (fondato principalmente sulla proprietà come attributo della libertà personale) e del Codice del Commercio del 1882 (fondato sulla disciplina dell'atto di commerciare).
• Difesa verso l'esterno del mercato nazionale grazie a tariffe doganali, cioè tasse sull'importazione dei prodotti stranieri.
• Liberismo economico attraverso la privatizzazione dei beni pubblici, l'assenza di una strutturata macchina statale per il governo dell'economia e l'istituzione di strutture di autodisciplina delle attività economiche, per garantirne l'autosufficienza.

2. La prima industrializzazione (1900-1920)

È caratterizzata da:

• Differenziazione legislativa adottando leggi speciali in territori determinati
• Politica dei lavori pubblici, con un forte incremento degli investimenti infrastrutturali (rete ferroviaria) e quindi l'immissione di risorse pubbliche nell'economia privata.
• Istituzione delle imprese pubbliche per compiere opere pubbliche.
• Nascita della Previdenza Sociale (Cassa Nazionale della Previdenza Sociale). Lo stato diventa erogatore, produttore e provvidenza (non solo regolatore).

3. L'economia mista (1920-1950)

È caratterizzata da:

• Adozione di un nuovo Codice Civile (1942) che disciplina gli istituti di base (la proprietà, l'azienda e l'imprenditore) e contiene i principi generali delle discipline di settore.
• Nuove forme di intervento dello stato nell'economia come il sistema del monopolio o della riserva originaria, il sistema delle autorizzazioni di alcune attività imprenditoriali e il dirigismo economico (attività di pianificazione statale).
• Crescita del numero di enti pubblici e di società con partecipazione pubblica (es. IRI) e la nascita del corporativismo, cioè l'istituzione di corporazioni rappresentative degli interessi di categoria.

4. Stato del benessere (1950-1970)

È caratterizzato da:

• Approvazione della Costituzione repubblicana (1948): ci si sofferma sulla proprietà (art. 42 "è pubblica e privata, e può essere espropriata per legge per motivi di interesse generale") e sull'impresa (art. 41-43 "l'iniziativa economica privata è libera ma non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale"). Entrambe NON sono riconosciute come diritti inviolabili della persona.
• Completamento del sistema delle partecipazioni statali e nazionalizzazione elettrica: viene istituito l'ENI (per la gestione e coltivazione dei giacimenti di idrocarburi), nasce il ministero delle partecipazioni statali, viene istituita l'ENEL per la nazionalizzazione elettrica.
• Stato finanziatore, cioè può finanziare i soggetti privati in particolari situazioni.
• Stato pianificatore, lo stato attua programmi riguardanti l'attività economica, pubblica e privata per indirizzarla a fini sociali.
• Stato del benessere, uguaglianza formale e sostanziale. Interventi pubblici nei settori della sanità, istruzione, protezione sociale, occupazione, ecc.

Capitolo 3

Il mercato interno e le politiche dell'unione europea

Evoluzione storica del procedimento di integrazione europea: negli anni '50 vengono istituite tre comunità europee: CEE (comunità economica europea), CECA (comunità europea carbone e acciaio) e EURATOM (energia nucleare). Nel 1992, con il Trattato di Maastricht, si passa dalla CEE alla CE, che entra a far parte dell'Unione Europea. Nel 2002 scade il trattato CECA e nel 2007/2010, con il Trattato di Lisbona o TFUE (trattato di funzionamento dell'Unione Europea), l'UE sostituisce la CE, con competenze non solo economiche ma anche sociali, dell'istruzione, ecc.

Struttura interna dell'UE

La struttura interna dell'UE è ripartita in tre tipi di organi:

• Organi sovranazionali: rappresentano interessi dell'UE non quelli dei singoli stati (es. Commissione e Corte di Giustizia).
• Organi multinazionali: rappresentano gli interessi dei cittadini europei (es. Parlamento europeo)
• Organi intergovernativi: rappresentano gli interessi dei governi nazionali (es. Consiglio europeo).

Le funzioni dell'UE sono così ripartite:

• Il Consiglio europeo definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali dell'UE.
• La Commissione ha compiti di proposta legislativa e svolge la funzione esecutiva.
• Il Parlamento e il Consiglio dell'UE svolgono una funzione legislativa.
• La Corte di Giustizia è l'organo giurisdizionale di vertice, ha la funzione di risolvere i conflitti e di verificare il rispetto del diritto dell'UE.

I mezzi con cui l'UE realizza l'integrazione tra gli ordinamenti degli stati membri sono: il trapianto di istituti, l'armonizzazione e il riavvicinamento delle legislazioni.

Le istituzioni dell'Unione Europea

Consiglio dell'Unione Europea

È composto da un rappresentante per ogni stato, componente del governo, in relazione alla materia trattata, ed è presieduto a turno (6 mesi) da ciascuno dei suoi componenti. Ha il potere di adottare gli atti normativi e il compito di coordinare le politiche generali di tutti gli stati membri.

Parlamento Europeo

Composto da 736 membri eletti direttamente dal popolo che rimangono in carica 5 anni. Partecipa al processo di formazione degli atti normativi insieme al Consiglio dell'UE e ha poteri di controllo sulla Commissione.

Commissione

Composta da 27 membri (ogni stato ha diritto ad averne uno) che durano in carica 5 anni, scelti in base alle loro competenze generali e alle garanzie di indipendenza, nominati di comune accordo dagli stati membri e dal futuro presidente della Commissione stessa. È un organo indipendente con poteri di iniziativa normativa e controllo verso gli stati membri riguardo al rispetto degli obblighi comunitari, gestisce i finanziamenti comunitari.

Corte di Giustizia

È composta da tanti giudici quanti sono gli stati membri; è l'organo giurisdizionale dell'UE chiamato ad assicurare il rispetto del diritto nell'interpretazione e nell'applicazione del trattato. Ha il compito di giudicare sulle violazioni del diritto comunitario commesse dagli stati membri o da altre istituzioni, giudica sulla legittimità degli atti normativi comunitari, interpreta il diritto comunitario in via pregiudiziale.

Gerarchia delle fonti comunitarie

Comprende principi generali fondamentali dell'ordinamento comunitario, i trattati comunitari, gli accordi internazionali, regolamenti, direttive, decisioni, pareri e raccomandazioni.

Trattati comunitari

Sono accordi frutto della volontà congiunta degli stati membri; non possono subire modifiche da parte di atti emanati da organi comunitari. Le norme contenute nei trattati creano obblighi reciproci tra gli stati membri ma possono anche produrre effetti diretti all'interno degli ordinamenti statali quando sono sufficientemente chiare, precise e incondizionate. Creano nei confronti dei singoli (persone fisiche o giuridiche) situazioni giuridiche soggettive tutelabili di fronte ai giudici nazionali.

Accordi internazionali

Sono gli accordi conclusi tra la comunità e stati membri o organizzazioni internazionali e fanno parte integrante dell'ordinamento giuridico comunitario. Sono sottoposti a un controllo preventivo sulla compatibilità con il Trattato da parte della Corte di Giustizia (in caso di parere negativo l'accordo non può entrare in vigore); la Corte può svolgere anche un controllo a posteriori sugli accordi già conclusi (giudizio negativo → annullamento dell'accordo).

I regolamenti e le direttive comunitarie

I regolamenti hanno tre caratteristiche: sono atti a portata generale con valore erga omnes (nei confronti di tutti), obbligatori in tutti i loro elementi per le istituzioni, per gli stati membri e per i loro cittadini e sono direttamente applicabili in ciascuno stato membro senza che sia necessario un atto di recepimento da parte degli stati membri. Sono emanati dal Consiglio su proposta della Commissione, debbono essere motivati e far riferimento alle proposte ed ai pareri obbligatori previsti dal Trattato. Non hanno efficacia retroattiva a meno che lo richieda il fine perseguito. Il loro scopo è quello di dettare una disciplina unitaria in una determinata materia per tutti gli stati membri, per questo motivo sono normalmente adottati nelle materie di competenza esclusiva della comunità. Le direttive vincolano gli stati membri per quanto riguarda il risultato da raggiungere lasciandoli liberi quanto alla scelta della forma e dei mezzi necessari per conseguirlo, quindi non hanno portata generale e si limitano ad imporre obblighi di risultato. Il loro scopo è quello di creare una disciplina armonizzata in determinati settori. Sono emanati dal Consiglio su proposta della Commissione, debbono essere motivati e far riferimento alle proposte ed ai pareri obbligatori previsti dal Trattato. Non sono direttamente applicabili ma devono essere oggetto di provvedimenti nazionali di recepimento entro il termine indicato nella direttiva.

Le decisioni

Sono atti vincolanti a portata individuale (a differenza dei regolamenti che hanno portata generale); disciplinano casi particolari e vincolano solo i destinatari (stati membri o persone fisiche e giuridiche) ai quali sono dirette. Sono obbligatorie in tutti i loro elementi e non soltanto in relazione al risultato da raggiungere (vincolano anche i mezzi e gli strumenti da adottare). Sono normalmente emanate dalla Commissione. La decisione deve essere motivata, notificata ai destinatari e produce effetti dal momento dell'avvenuta notifica.

Pareri e raccomandazioni

Sono atti che non hanno efficacia vincolante. I pareri possono essere adottati dal Parlamento Europeo, dal Consiglio, dalla Commissione e dalla Corte di Giustizia e contengono il punto di vista della Comunità europea su un determinato argomento. Le raccomandazioni possono essere adottate dal Parlamento Europeo, dal Consiglio o dalla Commissione ed esprimono un invito a tenere un certo comportamento senza tuttavia porre un obbligo di risultato.

I tre strumenti per la realizzazione del mercato interno

Alla formazione di un mercato interno europeo si è pervenuti utilizzando tre strumenti:

• La libertà di circolazione delle merci, dei lavoratori, dei servizi e dei capitali
• La disciplina della concorrenza
• La limitazione degli aiuti statali alle imprese

Le quattro libertà di circolazione

Sono riportate nell'art 26 del TFUE e comprendono la libera circolazione delle merci, dei lavoratori, dei servizi e dei capitali-pagamenti.

• La libertà di circolazione delle merci è garantita attraverso l'unione doganale (divieto di dazi e creazione di una barriera doganale unica, formata da tutti i paesi UE, nei rapporti con i paesi terzi), il divieto di imposizioni fiscali discriminatorie (nessuno stato membro può applicare ai prodotti degli altri stati membri imposizioni superiori a quelle applicate ai prodotti nazionali similari), il riordinamento dei monopoli che presentano carattere commerciale (cioè l'eliminazione di qualsiasi discriminazione fra i cittadini degli stati membri per quanto riguarda le condizioni relative all'approvvigionamento e agli sbocchi) e il ravvicinamento delle legislazioni nazionali.
• La libertà di circolazione dei lavoratori consiste nell'abolizione di qualsiasi discriminazione fondata sulla nazionalità tra i lavoratori degli stati membri per quanto riguarda l'impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro; il diritto di rispondere a offerte di lavoro, di spostarsi liberamente e prendere dimora in uno degli stati membri (queste disposizioni non sono applicabili agli impieghi della PA).
• La libertà di circolazione dei servizi considera come servizi le prestazioni fornite normalmente dietro retribuzione e comprende le attività di carattere industriale, commerciale, artigianale e le libere professioni. Comprende anche la libertà di stabilimento che garantisce l'accesso alle attività autonome e al loro esercizio, nonché la costituzione e la gestione di imprese, alle condizioni definite dalla legislazione del paese di stabilimento nei confronti dei propri cittadini.
• La libertà di circolazione dei capitali-pagamenti vieta tutte le restrizioni ai movimenti di capitali e sui pagamenti tra stati membri, nonché tra stati membri e paesi terzi. Tale divieto contribuisce alla rimozione degli ostacoli alla circolazione dei fattori produttivi nell'ambito del mercato interno.

Disciplina comunitaria della concorrenza

(art 101-102 del TFUE): l'obiettivo generale è creare nell'UE un' economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale. In particolare, si cerca di garantire la libertà di scelta del consumatore e l'ingresso di nuovi imprenditori nel mercato vietando comportamenti che possono impedire o falsare il gioco della concorrenza.

L'art. 101 TFUE stabilisce il divieto di accordi tra imprese che possano pregiudicare il commercio tra gli stati membri e che abbiano per oggetto o per effetto impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all'interno del mercato comune (es. fissare direttamente o indirettamente i prezzi, limitare o controllare la produzione, ripartire le fonti di approvvigionamento, ...).

L'art. 102 TFUE: abuso di posizione dominante: vieta lo sfruttamento abusivo da parte di una o più imprese di una posizione dominante sul mercato comune o su una parte sostanziale di questo. Tali pratiche abusive possono consistere nell'imporre direttamente o indirettamente i prezzi di acquisto o di vendita, nel limitare la produzione o lo sviluppo tecnico a danno dei consumatori, ...

Operazioni di concentrazione

Le concentrazioni trovano la loro disciplina non nel TFUE ma nel regolamento CE 139/2004. Avvengono quando:

• Due o più imprese procedono a fusione
• Uno o più soggetti in posizione di controllo di almeno un'impresa acquisiscono direttamente o indirettamente il controllo di una o più imprese
• Due o più imprese procedono alla costituzione di un'impresa comune

Commissione

È composta da 27 membri, uno per ogni stato, che durano in carica 5 anni, scelti in base alle loro competenze generali e alle garanzie di indipendenza. È un organo indipendente dell'UE con potere di iniziativa normativa, decisione amministrativa e di regolamentazione, controllo verso gli stati riguardo agli adempimenti degli obblighi comunitari, gestione dei finanziamenti comunitari. La Commissione è l'organo competente a livello europeo al controllo del rispetto degli art. 101-102 del TFUE e del regolamento CE n. 139. Può intervenire in tre modi:

• Attività di vigilanza permanente non procedimentalizzata né procedimentalizzabile sugli aiuti esistenti, oppure attività di controllo che segue alla notifica obbligatoria e tempestiva del progetto.
• Attività di vigilanza procedimentalizzata (iniziativa della commissione).
• Attività che si collega al mancato adempimento da parte dello stato destinatario (di monitoraggio).

Il regolamento CE 1/2003 stabilisce che nell'applicazione della normativa antitrust europea, l'intervento delle autorità nazionali è la regola, quello della commissione l'eccezione, limitato ai casi in cui: si ravvisino intese che incidano sulla concorrenza in più di tre stati membri, sia necessario adeguare la politica di concorrenza europea a nuove necessità, si ravvisi il rischio di azioni delle autorità nazionali in contrasto con il diritto comunitario. Inoltre, la Commissione resta titolare in via esclusiva del potere di valutare le operazioni di concentrazione di dimensioni europee.

Disciplina nazionale della concorrenza

La legge 287 del 1990 riproduce in gran parte la normativa antitrust europea (TFUE 101-102 e Reg CE 39) e contiene le norme per la tutela della concorrenza e del mercato. Ha per oggetto le intese restrittive della libertà di concorrenza, l'abuso di posizione dominante, le operazioni di concentrazione.

Intese

Sono considerate intese gli accordi fra imprese e le deliberazioni di consorzi e associazioni di imprese. Sono vietate.