Lezioni, Diritto amministrativo

Diritto amministrativo: lezione 27-02

Interessi legittimi e risarcimento del danno

La giurisprudenza affronta anche un problema processuale su questo. La cassazione dice che non è più rilevante a fini risarcitori che la posizione sia costruita come diritto soggettivo, la risarcibilità non dipende da diritto soggettivo, non è più rilevante: quindi non serve più proporre previamente l’azione di annullamento. Nella logica di risarcimento di interessi oppositivi si parlava appunto di annullamento. Non è necessario avere un diritto quindi si è dedotto che si ha mutamento sul piano processuale: non serve più annullare provvedimento per risarcimento. La cassazione quindi sgancia completamente la questione risarcitoria dall’annullamento del provvedimento. L’annullamento non è più condizione necessaria per annullamento. Cassa dice che sarà cittadino se vuole annullamento + risarcimento o solo risarcimento. Annullamento è una mera scelta del cittadino.

Il sistema considerava fondamentale che gli interessi legittimi tendessero ad annullamento, con l’azione costitutiva si elimina anche l’“illegalità”, l’azione di danni sganciata invece lascia il provvedimento come operativo ed efficace, destinato a produrre effetti nel tempo. Sembra paradossale. L’amministrazione può trovarsi con provvedimento inoppugnabile una azione risarcitoria: risponde economicamente su provvedimento consolidato.

Il parlamento, che aveva nei cassetti un progetto di riforma del processo amministrativo, approva rapidamente la legge 205 del 2000. Importante per tante ragioni, perché tenta una “civilizzazione” del processo amministrativo. Questa legge contiene l’art. 7 comma 4 che stabilisce: “il TAR nell’ambito di giurisdizione conosce di tutte le questioni relative al risarcimento del danno”. Si prevede che il giudice amministrativo possa anche risarcire il danno nell’ambito della sua giurisdizione di legittimità, proteggendo interessi legittimi e nella giurisprudenza esclusiva. Si stabilisce che non sia il giudice ordinario ma il giudice amministrativo che accorda il risarcimento.

La Cass. aveva sostenuto che giudice ordinario poteva risarcire danno o in via autonoma o dopo un giudizio di fronte al TAR. Ma il giudice del risarcimento era il giudice ordinario, secondo la Cass. Risarcisce il danno da lesione di interesse legittimo. Questo contrasto non si è ancora sedato. Ci sono fronti chiusi ed altri ancora aperti e discussi. Ci sono diverse interpretazioni di questa norma. C’è interpretazione della Cass. che dice che giudice amministrativo può risarcire il danno quando il privato si è rivolto anche per annullamento ma ciò non esclude che privato possa chiedere danno a giudice ordinario senza domandar annullamento. La norma quindi cambierebbe poco. Giudice amministrativo qualora venga investito con annullamento possa anche in quella sede risarcire il danno. Ma ciò non significa che giudice sia l’unico a poter risarcire!

Il CdS dice che quella è norma che riconosce competenza a risarcire danno da interesse legittimo. Il giudice ordinario non è foro per risarcimento del danno.

La questione pregiudiziale

La seconda questione è detta “pregiudiziale”. In poche parole secondo la Cass. proprio perché avrebbe il giudice ordinario la possibilità di accordare il danno a prescindere dall’annullamento, tra le due azioni vi sarebbe autonomia. Mentre il CdS dice che ci vuole impugnazione. Non può esservi risarcimento senza impugnazione! Il termine per azione risarcimento in civile è un termine di prescrizione: 5 anni! Mentre l’azione di annullamento ha termine di 60 giorni!

Condizionare l’azione risarcitoria a risarcimento vuol dire che si sottopone risarcimento a termine di decadenza, quindi 60 giorni! I civilisti sostengono un “diritto al risarcimento”: c’è un diritto ad avere questo risarcimento? Si può sottoporre a termine di 60 giorni?! Perché di fatto si crea questo condizionamento!

La Cass. fa uno sforzo notevole di ricostruzione delle linee essenziali della protezione del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione. Facendo leva su principio della conservazione della tutela, rivolgersi ad un solo giudice, arriva a riconoscere definitivamente che unico giudice competente per risarcimento di danno per interessi legittimi è solo giudice amministrativo. Ora il giudizio è di competenza del giudice che ha poteri sulla situazione giuridica soggettiva.

Ma la disputa sulla pregiudiziale è tuttora aperta! Anzi direi che la Cassazione va giù pesante perché, pur riconoscendo TAR come giudice di interessi legittimi, dice cosa chiara: attenzione perché non puoi assolutamente applicare il principio della pregiudizialità amministrativa!!!!

Il CdS invece va avanti sulla sua strada. Nel 2007 conferma la pregiudizialità amministrativa. Per buone ragioni è imposta questa pregiudiziale. Spingono nella direzione di ritenere inammissibile risarcimento se prima non vi è annullamento. Il CdS dice che esercita giurisdizione per dire che danno non c’è e richiesta di risarcimento è infondata perché privato che non si attiva per eliminare provvedimento vuol dire che non adempie a quei minimi oneri di solidarietà imposti da codice civile al debitore da art. 1227.

Cosa stabilisce terzo comma?! Stabilisce rapporto fra risarcimento ed azione di condanna. Il soggetto danneggiato per effetto del provvedimento amministrativo possa avere autonomia fra risarcimento e annullamento: risarcimento ha termine in 5 anni, risarcimento di interessi legittimi è di 120 giorni. Altro condizionamento è previsto da una specie articolo 1227 applicato. Nel determinare il risarcimento giudice valuta tutte le circostanze ed esclude il risarcimento di danni quando si possono evitare con ordinaria diligenza. Da un lato si ammette autonomia di azione risarcitoria e la condiziona sotto profilo temporale (120 giorni, cioè termine di decadenza) e la condiziona nel senso di ritenere che giudice può escludere danno evitabile con ordinaria diligenza.

Adunanza plenaria 3 del 2011

La società ha grossi problemi e fallisce perché viene esclusa da Enel. Siamo nel 2002, momento di trasformazione del sistema. Azienda chiede risarcimento del danno dall’Enel. Società rem chiede risarcimento in momento di trasformazione, Trib Napoli nel 2004 dice che non ha giurisdizione e declina tutto. Allora società si rivolge al TAR Campania e chiede l’annullamento del provvedimento del 1999 e chiede contemporaneamente il risarcimento del danno. Cosa stabilisce il TAR? Dice che impugnazione è tardiva (non vi è errore scusabile). La domanda è inammissibile. Si solleva la questione del risarcimento alla adunanza plenaria perché si questiona sul risarcimento e sulla domanda di annullamento, o meglio loro legami.

Lezione 04-03-2013: Adunanza plenaria del CdS

Rapporto fra annullamento e azione risarcitoria. La lezione scorsa si è fatto sintesi su caso rem. Se può chiedere risarcimento del danno al giudice amministrativo, dopo che civile ha declinato giurisdizione (nel momento della riforma, per effetto di Cassa e della legge del 2000), perché società riceve decisione di Enel che agisce come soggetto pubblico, decisione per sospensione. La società non impugna entro 60 gg, termine di decadenza, e nel 2002 intenta la prima azione risarcitoria di fronte a giudice civile. Viene dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione da civile. Giudice amministrativo dice che azione è tardiva, la vicenda se ricordate arriva a Consiglio di Stato che conferma la sentenza di primo grado su ricorso tardivo e nella questione risarcitoria si pone problema fra azione risarcitoria ed annullamento. Leggiamo la sentenza del CdS.

Numero 2 spiega le posizioni che si trovano nell’ordinamento giuridico e individua due teorie. La prima quella della Cassa cita le ordinanze del 2006 (in cui si riconosce che il risarcimento del danno da interessi legittimi spetti solo a giudice amministrativo ma la Cassa afferma che perentoriamente l’autonomia dell’azione risarcitoria da quella di annullamento): l’azione di risarcimento non può essere condizionata da punto di vista processuale da previo esperimento dell’annullamento! Per affermare questo principio arriva addirittura a minacciare CdS a conseguenza che in sede di Cassazione seguirebbero a pronunce che dovessero affermare la pregiudizialità amministrativa.

CdS invece afferma la pregiudizialità amministrativa, deve esservi annullamento.

• È la stessa struttura del processo amministrativo e della tutela in esso erogabile a mettere al centro del sistema di tutela, la tutela demolitoria. Secondo CdS, l’interesse legittimo si protegge con la tutela demolitoria, solo come ulteriore tutela vi è quella risarcitoria!
• Presunzione di legittimità dell’atto amministrativo. Se non viene utilizzata l’impugnazione, il provvedimento risulta efficace perché legittimo sul piano amministrativo.