Diritto processuale amministrativo - lezioni

Lezione n.4 di diritto processuale amministrativo del 18 marzo 2009

Condizioni dell'azione

Le condizioni dell'azione, quali caratteri deve presentare un interesse per poter ottenere una tutela giurisdizionale. Abbiamo visto che un primo criterio è quello della qualificazione dell'interesse. Abbiamo visto che è ormai superato l'obiettivo che individuava la norma che qualifica l'interesse nella norma specifica che regola il potere della P.A. ed è prevalso invece un diritto più ampio secondo il quale è interesse qualificato ogni interesse che è protetto dall'ordinamento giuridico, quindi può essere qualificato anche da norme diverse rispetto a quelle che regolano in quella concreta fattispecie l'esercizio dell'azione amministrativa.

In base al criterio della qualificazione abbiamo detto che arriveremmo ad ammettere la legittimazione in termini molto ampi e quindi il criterio della qualificazione avrà ulteriori specificazioni. La prima è quella che l'interesse oltre ad essere qualificato deve essere personale perché l'interesse ammesso alla tutela giurisdizionale è quell'interesse che fa capo al soggetto che lo fa valere in giudizio, mentre non sono ammessi alla tutela giurisdizionale quegli interessi nei quali il soggetto si fa portatore di un interesse che fa capo ad una collettività più ampia.

Analisi giurisprudenziale

Abbiamo visto vari esempi sui quali la giurisprudenza orienta la sua analisi che in definitiva, in molti casi giunge ad essere un'analisi di fatto perché la giurisprudenza per verificare se un interesse è personale o differenziato va a vedere in concreto se il soggetto ha subito una lesione nella sua sfera giuridica soggettiva. Abbiamo visto ad esempio una sentenza abbastanza significativa: quella del Commissario della laguna di Venezia che regola il traffico nella laguna è stata ritenuta impugnabile dall'impresa locale di costruzione perché questa riceve dall'ordinanza un danno che rientra nella sfera giuridica dell'imprenditore, mentre il singolo abitante della laguna che potrebbe comunque subire dei disagi per effetto dell'ordinanza non è legittimato all'impugnazione perché la lesione non appartiene tutta a lui ma è imputabile a lui in quanto soggetto che fa parte di una collettività più ampia.

Quindi non sono tutelabili in giudizio i c.d. interessi semplici ossia quegli interessi che fanno capo all'intera collettività e dei quali il singolo si fa portatore soltanto in quanto membro della collettività. Possiamo dire che quella degli interessi semplici costituisce una categoria a sé di interessi i quali non sono ammessi alla tutela giurisdizionale perché non fanno capo al singolo che se ne fa portatore in giudizio.

Interessi diffusi

Questa impostazione per la quale gli interessi semplici non sono ammessi alla tutela giurisdizionale entra un po' in crisi rispetto alla categoria dei c.d. interessi diffusi i quali sono interessi semplici perché fanno capo all'intera collettività, ad una pluralità di soggetti però al tempo stesso sono interessi che hanno una notevole rilevanza sociale, esempio interesse all'ambiente, interesse al paesaggio. Sono interessi qualificanti la persona umana ma essendo un interesse collettivo non interessa il singolo in quanto tale ma in quanto membro di una collettività più ampia.

Proprio per la rilevanza sociale di questi interessi, si è posto il problema in termini critici se sia giusto che gli interessi di questo tipo siano sprovvisti di una tutela giurisdizionale. È una problematica che emerge negli anni '70 non soltanto nel nostro ordinamento ma in tutti gli ordinamenti. Tanto è vero che c'è questa sentenza importante della Corte suprema degli Stati Uniti in cui è ribadita proprio questa questione: se l'interesse all'ambiente, al paesaggio, al benessere economico che costituiscono appunto interessi importanti della vita è giusto o meno che siano sottratti alla tutela perché fanno capo a molti e non al singolo e con questa sentenza la Corte suprema degli Stati Uniti giunge ad ammettere la tutelabilità in giudizio degli interessi che fanno capo ad una collettività più ampia.

Il riconoscimento nell'ordinamento italiano

Nel nostro ordinamento la strada verso la giustiziabilità degli interessi diffusi passa attraverso la disposizione dell'art. 2 della Costituzione secondo il quale "la Repubblica riconosce... sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità", quindi nell'art. 2 c'è il riconoscimento delle formazioni sociali come luogo in cui si afferma e si sviluppa la personalità dell'individuo. Quindi si osserva che proprio attraverso la valorizzazione delle formazioni sociali è possibile individuare un portatore dell'interesse diffuso, nel momento in cui l'interesse si soggettivizza in capo ad un organismo collettivo, in una formazione sociale, trova nell'organizzazione un soggetto che se ne può fare portatore e può far valere in giudizio l'interesse.

Quindi l'interesse diffuso si trasforma in interesse collettivo che fa capo ad un ente esponenziale ossia ad un gruppo organizzato e non occasionale che essendo portatore dell'interesse che rappresenta se ne può fare portatore anche in sede giurisdizionale. Quindi la strada per la tutela in giudizio degli interessi diffusi passa per la loro individuazione in capo ad una organizzazione che se ne fa capo in modo stabile e non occasionale.

Organizzazioni e rappresentatività

Ora il problema si sposta sull'organizzazione ossia bisogna individuare le organizzazioni che abbiano una rappresentatività ossia che siano in grado di rappresentare l'interesse e in questo modo acquistano la legittimazione a far valere quell'interesse in giudizio. Come si individuano le organizzazioni che abbiano questo tasso di rappresentatività dell'interesse che dichiarano di sostenere?

La prima categoria di organizzazione alla quale la giurisprudenza riconosce questo tasso di rappresentatività è costituita dagli enti esponenziali pubblici ossia quegli enti che per legge sono portatori degli interessi di una collettività, in primo luogo gli enti locali. Ad esempio, se un comune decide sulla linea di confine di un altro comune di costruire un impianto nocivo, il comune vicino in quanto ente rappresentativo della comunità locale è legittimato ad impugnare la delibera del comune di localizzazione dell'impianto. Allo stesso modo si riconosce la legittimazione processuale agli ordini e ai collegi professionali. Ad esempio, se un bando di gara prevede che determinati documenti possano essere sottoscritti solo da soggetti abilitati e iscritti ad un albo professionale con una limitazione per altri, l'ordine rappresentativo dell'altra categoria professionale è legittimato ad impugnare quella clausola in quanto va a ledere l'ordine nel suo complesso. Quindi gli enti pubblici che per legge rappresentano una determinata collettività sono legittimati ad agire in giudizio per la tutela degli interessi della collettività che rappresentano.

Un ulteriore passo della giurisprudenza è verso il riconoscimento della legittimazione processuale anche alle associazioni private (associazioni...)