Lezioni, Diritto amministrativo

SEZIONE QUARTA: ASSETTO POSITIVO

Lo stato e i ministeri:

Secondo il diritto amministrativo lo Stato è un insieme di ministeri.

Ministero: ha carattere bifronte dato che la parola designa da un lato la struttura

amministrativa, formata da un insieme di uffici ricoperti da burocrati, al suo vertice ha però

una persona, il ministro che è sia capo dell'amministrazione sia componente del Consiglio

dei Ministri → art. 95 Cost = i ministri sono responsabili collegialmente degli atti del

consiglio dei ministri e individualmente degli atti dei loro dicasteri. Non sono due sfere

separate. Il numero di ministeri è molto cambiato nel tempo, ce ne sono alcuni che

possono essere considerati ''fissi'' mentre altri sono nati per la tutela di esigenze che sono

emerse via via nel tempo ( lavoro, industria, corporazioni, ambiente..) molti di questi però

hanno avuto breve vita.

Una legge del 1999 aveva ridotto drasticamente il numero dei ministeri a 12 anche per

finalità di razionalizzazione organizzativa ma con due leggi del 2006 il numero dei ministeri

è salito nuovamente a 18 per le esigenze dei vari governi di coalizione.

Responsabilità ministeriale:

sia collegialmente per gli atti del consiglio dei ministri sia individualmente per gli atti dei

loro dicasteri.

Art. 95 cost: sottintende che l'organo nei confronti del quale i ministri sono responsabili è il

Parlamento dato che questa è strettamente collegata dal rapporto di fiducia che lega il

Governo al Parlamento. Fiducia e responsabilità sono i due elementi alla base dello

schema costituzionale designato per il parlamento. Nel sistema inglese la responsabilità

del singolo prevale su quella collegiale ed è l'altra faccia del principio della irresponsabilità

regia: il ministro è consigliare del re e risponde dei cattivi consigli dati. Con la formazione

del governo di gabinetto viene il rilievo la responsabilità collegiale e viene accentuato il

ruolo del Parlamento come soggetto davanti a cui si risponde. Al parlamento il ministro

risponde non solo dei suoi atti ma anche della condotta dei dipartimenti di cui è a capo. Si

va dall'obbligo di dimissioni, al voto di censura accompagnato dalla proposta di riduzione

dell'indennità,al trasferimento ad altro ministero.

L'art 95 per molto tempo è stato interpretato come se tutti gli altri posti in essere dal

dicastero fossero imputati al ministro quindi come se ci fosse una piena coincidenza tra

organo responsabile e organo competente. Un ministro può rispondere anche dell'atto di

un dirigente per il solo fatto di averglielo lasciato compiere.

Art. 97 Cost: la competenza dei funzionari non può essere limitata al ministro ma deve

essere anche estesa ai dirigenti che sono chiamati a rispondere degli atti svolti

nell'esercizio delle funzioni.

Art 28 Cost: i funzionari rispondono direttamente dei propri atti compiuti in violazione dei

diritti secondo le leggi penali, civili e amministrative, mentre degli atti dei loro dicasteri i

ministri rispondono politicamente.

Queste 3 disposizioni disegnano un quadro in cui la responsabilità politica del ministro per

gli atti del suo dicastero convive con la responsabilità diretta del dirigente che è titolare di

una sfera di competenza.

Responsabilità politica: del ministro

Responsabilità civile, penale, amministrativa del dirigente. Ma il ministro è anche dirigente

quindi risponde anche a questo titolo.

Sino al 1972 i ministeri sono stati organizzati in modo che la competenza esterna , cioè

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quella idonea a adottare provvedimenti fosse esclusivamente del ministro sempre nella

convinzione che la sue responsabilità significasse imputargli tutti gli atti del ministero. In

questo ambito l'assetto precostituzionale coincide pienamente con quello costituzionale. Il

decreto Ricasoli del 1866 che poi non fu approvato dal parlamento prevedeva che i

ministeri fossero organizzati in amministrazioni generali centrali e che i capi di queste

( direttori generali) risolvessero definitivamente gli affari di loro competenza per i quali non

è necessaria la previa autorizzazione ministeriale e quelli la cui approvazione per

regolamento o legge deve essere delegata al ministro. La responsabilità ministeriale

veniva fatta salva dalla possibilità di ''reclamo al ministro'' al quale i capi dovevano

rispondere di ogni atto della loro amministrazione. Idea di Ricasoli ripresa nel primo

decreto sulla dirigenza del 1972 in cui furono attribuite competenze proprie ai dirigenti ( sia

a quelli superiori che ai primi dirigenti). Ma solo negli anni '90 quando ci fu una radicale

riforma del pubblico impiego sono stati ridefiniti i rapporti tra ministro e dirigenti in termini

di diversificazione di di competenze e funzioni.

Ministri e dirigenti:

1972: la carriera direttiva del personale statale viene separata dalla carriera dirigenziale

che si articola in:

-dirigente generale

-dirigente superiore

-primo dirigente

ai dirigenti sono affidate competenze proprie che consistono nell'adottare atti che

impiegano l'amministrazione verso l'esterno . Il ministro mantiene la competenza a

adottare gli atti più rilevanti anche sotto il profilo del valore e a sindacare l'operato dei

dirigenti mediante:

-interventi sui loro atti : revoca, riforma, annullamento..

-interventi sulle loro competenze: avocazione, riserva preventiva di atti..

la riforma non ha avuto molti effetti pratici. Le cose sono cambiate davvero quando viene

adottato un nuovo criterio di riparto delle competenze fra organi di governo e dirigenti.

1993: gli organi di governo definiscono gli obiettivi e i programmi da attuare e verificano la

rispondenza dei risultati della gestione amministrativa alle direttive generali impartite. Ai

dirigenti spetta la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa e adozione di tutti gli atti

che impegnano l'amministrazione verso l'esterno con autonomi poteri di spesa,

organizzazione delle risorse umane e strumentali. Sono responsabili della gestione e dei

relativi risultati. Questo criterio distintivo ha portata generale perché riguarda tutte le

amministrazioni pubbliche anche quelle i cui organi di vertice non siano espressione di

rappresentanza politica e anch'esse devono rispettare i principi di distinzione tra indirizzo

e controllo e gestione dall'altro.

D. Lgs 165/2001: norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle

amministrazioni pubbliche, viene conservato il criterio del 1993in cui vengono individuati

alcuni atti che costituiscono espressione del potere di indirizzo dell'organo politico e con la

specificazione dei poteri di gestione dei dirigenti.

Ministro: deve definire obiettivi, priorità, piani, programmi e direttive generali per l'azione

amministrativa e la gestione, individuazione delle risorse umane materiali e economico

finanziarie.

Dirigenti: adottano atti e provvedimenti amministrativi anche quelli che impegnano

l'amministrazione verso l'esterno, gestione finanziaria, tecnica, amministrativa con

autonomi poteri di spesa. Sono responsabili in via esclusiva dell'attività amministrativa,

della gestione e dei relativi risultati.

Il riparto delle competenze tra organo politico e dirigente oggi è basata su un criterio

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strettamente funzionale mentre nel dop del 1972 poggiava su una classificazione di atti in

base al contenuto discrezionale o vincolato all'importo della spesa che essi comportavano:

− org. Politico: poteri di indirizzo e controllo

− dirigenti: poteri di gestione delle risorse e potere di adottare tutti i provvedimenti con

efficacia esterna

la distinzione è resa più netta dal divieto per l'organo politico di:

-revocare

-riformare

-riservare

-avocare a sé

-adottare provvedimenti o atti di competenza dei dirigenti.

In caso di inerzia o di ritardo l'organo politico può fissare al dirigente un termine entro cui

provvedere e se l'inerzia persiste o in caso di grave inosservanza delle direttive l'o.p. Può

nominare un commissario ad acta.

Nella dirigenza pubblica la qualifica va distinta dalle funzioni o mansioni. A differenza del

rapporto di lavoro privato in cui il possesso di una qualifica lavorativa comporta il diritto di

esercitarne le mansioni, alla qualifica dirigenziale si accede mediante concorso per esami

o con corso- concorso indetto dalla scuola superiore della PA. L'incarico di funzioni

dirigenziali viene conferito dall'organo politico e quindi da tale incarico dipende lo

svolgimento delle mansioni proprie del dirigente. I dirigenti senza funzioni dirigenziali

vengono adibiti a funzioni ispettive, di consulenza, di studio o ricerca. le funzioni

dirigenziali hanno durata nel tempo limitata ( 3-->5 anni) e rinnovabile. La temporaneità è

legata alla funzione di controllo sull'operato del dirigente da parte dell'organo politico. Se il

dirigente non ha raggiunto gli obiettivi prefissati o non ha seguito le direttive l'incarico non

può essere rinnovato. L'inosservanza deve essere imputabile al dirigente ( Non lo è in

caso di direttive velleitarie o risorse umane inadeguate). La valutazione dell'organo politico

deve avere carattere obiettivo ( attitudini, capacità professionali, obiettivi prefissati) e non

può basarsi su considerazioni fiduciarie. Nei casi più gravi:

-revoca ante tempus

-recesso dal rapporto di lavoro

la valutazione dell' o.p va fatta con adeguate garanzie per il dirigente ( incostituzionalità di

una legge del 2002 che stabiliva la cessazione automatica dell'incarico dirigenziale a 60

giorni dalla sua entrata in vigore dato che l'automatismo della decadenza dell'incarico

contrasta con il principio del giusto procedimento che richiede l'esternazione delle ragioni

da parte della PA)

sono ammessi dei correttivi dato che in questo modo il sistema sarebbe troppo sbilanciato

e eccessivamente a favore del dirigente: l'o.p può ridurre al minimo ( 3 anni) la durata del

rapporto di lavoro, può non rinnovare il contratto, può affidare l'incarico a persone esterne

all'amministrazione ma che hanno ''comprovate qualifiche professionali” o agendo

sull'organizzazione.

Due tipi di ministeri:

D. Lgs 300/1999: i ministeri sono divisi in 2 gruppi :

1° gruppo: – interni

− giustizia

− economia

− lavoro e politiche sociali

− istruzione

− università e ricerca 25

− salute

le strutture di 1° livello sono i dipartimenti che abbracciano grandi aree di materie

omogenee e i relativi compiti strumentali

2° gruppo: tutti gli altri ministeri, le strutture di primo livello sono le di