Lezioni di diritto amministrativo, Falcon - Appunti

Nella fase istruttoria le valutazioni della PA non sono solo tecniche, ma possono essere anche discrezionali;

l’amministrazione deve bilanciare interessi pubblici e privati. Quando è necessaria una valutazione

discrezionale, la PA può stipulare accordi con atto scritto con i privati:

a. Accordi sul contenuto discrezionale del provvedimento finale (art. 11 parte prima)

b. Accordi in sostituzione del provvedimento (art. 11 seconda parte)

L’accordo è regolato dalle norme del codice civile su obbligazioni e contratti, ma:

- Devono avere forma scritta a pena di nullità;

- Le controversie su tali accordi sono di competenza del giudice amministrativo;

- La PA stipulante può recere unilateralmente dall’accordo per sopravvenuti motivi d’interesse

pubblico, salvo indennizzo al privato.

ISTITUTI PER IL COORDINAMENTO DI INTERESSI PUBBLICI

Sono istituti atti a predeterminare il contenuto del provvedimento nella fase istruttoria. Sono di vari tipi:

a. Partecipazione spontanea delle PA nel procedimento

b. Conferenza di servizi istruttoria (art. 14): la PA la convoca quando ritiene necessario un esame

contestuale di interessi pubblici coinvolti nel procedimento.

c. Nulla osta: la PA procedente deve ottenere il consenso di un’altra autorità. Il nulla osta è nascosto

nel provvedimento finale, ma la concessione o il diniego possono essere impugnati dal terzo

danneggiato.

d. Concerti e intese: la legge affida ad un’autorità il potere, ma quando questa intende emanare un

provvedimento amministrativo esercizio del potere, questa deve obbligatoriamente accordarsi sul

contenuto con un’altra autorità. Il concerto prevede l’accordo tra ministeri statali mentre l’intesa è

usata tra stato e regioni.

e. Con titolarità del potere pura: il potere è esercitato in modo congiunto da più autorità, dando vita

ad un atto complesso. è

CONFERENZA DI SERVIZI DECISORIA indetta quando l’amministrazione procedente deve acquisire

intese, nulla osta o assensi da altre PA e non li ottiene entro 30 gg. dalla richiesta, oppure quando è

intervenuto il dissenso di una o più amministrazioni interpellate e la PA procedente necessiti di uno di tali

atti. L’amministrazione che si presenta alla conferenza di servizi decisoria con persona non abilitata ad

esprimere la volontà o non si presenti affatto si suppone consenziente alle idee dell’amministrazione

procedente. Terminata la conferenza di servizi decisoria l’amministrazione procedente emana il

provvedimento amministrativo che sostituisce qualsiasi accettazione, nulla osta…



ACCORDI TRA PA (art. 15) le PA hanno facoltà di concludere tra loro accordi per disciplinare lo

svolgimento in collaborazione di attività d’interesse comune. L’oggetto dell’accordo ha regime necessario di

diritto pubblico ed è precluso il recesso unilaterale per sopravvenuti motivi di interesse pubblico (sono

differenze rispetto agli accordi conclusi con i privati).

7. La fase costitutiva e la fase integrativa dell’efficacia



FASE COSTITUTIVA emanazione del provvedimento vero e proprio, attraverso cui è assunta la decisione

della PA (o viene formalizzata).

ELEMENTI ESSENZIALI DEL PROVVEDIMENTO:

I. Soggetto: amministrazione che compie l’atto

II. Potere: indicazione del potere esercitato (si indicano norme di legge che prevedano e

consentano l’esercizio)

III. Dispositivo: contenuto effettivo del provvedimento

IV. Forma: deve essere scritta e sottoscritta per rendere evidente che l’atto è stato effettivamente

voluto dal competente organo.



CASI DI ASSENZA DEL PROVVEDIMENTO si tratta di casi riguardanti provvedimenti autorizza tori o

permissivi con l’avvio del procedimento su istanza di parte. Sono:

a. Sostituzione del provvedimento permissivo con procedimento di verifica (art. 19): il privato può

sostituire i provvedimenti non discrezionali con una dichiarazione di inizio attività inviata alla PA

competente. Decorsi 30 gg. dalla dichiarazione del privato, questo può iniziare l’attività dandone

comunicazione alla PA. A questo punto la PA avvia un procedimento volto a verificare se l’attività

del privato è regolare. In caso di irregolarità entro 30 gg. la PA, con provvedimento, blocca la

prosecuzione dei lavori e impone la rimozione degli effetti.

b. Silenzio-inadempimento: l’amministrazione competente, di fronte alla domanda di provvedimento

autorizzativo o permissivo, non si esprime né favorevolmente né sfavorevolmente.

c. Silenzio-assenso (art. 20): il silenzio dell’amministrazione equivale ad un provvedimento di

accoglimento.

d. Silenzio-rigetto: il silenzio dell’amministrazione equivale ad un provvedimento di rigetto

dell’istanza.

FASE INTEGRATIVA DELL’EFFICACIA

Il provvedimento amministrativo è perfetto, ma non è detto che sia efficace. La PA può aver previsto un

termine iniziale o una condizione sospensiva. Altre volte la legge prevede che l’efficacia si abbia con

successivi atti:

- Atti finalizzati alla conoscenza del provvedimento: i provvedimenti limitativi della sfera giuridica

del privato acquistano efficacia nei confronti di ciascun destinatario con la comunicazione

(provvedimento recettizio). Non si applica, però, a provvedimenti cautelari e a provvedimenti

sanzionatori.

- Atti di controllo: l’efficacia del provvedimento è subordinata ad un controllo di legittimità sullo

stesso (corte dei conti su alcuni provvedimenti dello stato e atti di controllo nei rapporti stato-

regioni e per altri enti pubblici). L’efficacia dell’atto che ha superato il controllo opera

retroattivamente.

- Atti di accettazione formale: l’efficacia di alcuni provvedimenti favorevoli non richiesti

dall’interessato è subordinata all’accettazione espressa (es. elezione o nomina).

- Altri adempimenti: ne sono esempi il giuramento di fedeltà, la presa in servizio…

8. Invalidità del provvedimento 

IRREGOLARITA’ DEL PROVVEDIMENTO non comporta conseguenze sull’efficacia del provvedimento. Dice

l’art. 21-octies che non è invalido il provvedimento adottato in violazione di norme procedurali o sulla

forma degli atti quando, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il contenuto dispositivo

non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato in concreto. Ipotesi:

- Violazione del termine: comporta il risarcimento del danno e la responsabilità del dirigente;

- Mancata comunicazione dell’avvio del procedimento: non comporta invalidità quando il

procedimento si è concluso in modo favorevole, quando l’interessato è riuscito comunque a

partecipare;

- Mancata partecipazione al procedimento: per ottenere l’annullabilità il ricorrente deve

dimostrare in giudizio che la mancata partecipazione ha comportato un’interpretazione di

diritto erronea da parte della PA.

NULLITA’ (art. 21-septies) il provvedimento è inficiato da vizi gravi ed evidenti. Il provvedimento nullo

non produce effetti giuridici. Chiunque è abilitato a disconoscerne gli effetti e l’azione di nullità è

imprescrittibile. La giurisdizione è del GIUDICE ORDINARIO, in quanto il provvedimento nullo non è in grado

di degradare il diritto soggettivo in interesse legittimo.

a. Il provvedimento manca di uno degli elementi essenziali (soggetto, potere, dispositivo, forma);

b. Incompetenza assoluta: la legge non ha conferito quel determinato potere a quell’ente e a nessuno

dei suoi organi;

c. Il provvedimento è stato adottato in violazione del giudicato: il provvedimento è stato emanato in

ottemperanza ad una sentenza giudiziale. L’azione di nullità è imprescrittibile ma può essere

richiesta dalle sole parti cui il giudicato si riferisce e la giurisdizione è del giudice amministrativo.

d. Altri casi espressamente indicati dalla legge: un esempio è il provvedimento emanato da organo

scaduto.

In rari casi il provvedimento nullo può produrre, tramite CONVERSIONE, gli effetti di un atto diverso.



ANNULLABILITA’(21-octies) il provvedimento è inficiato da vizi che non comportano nullità o semplice

irregolarità. Il provvedimento produce effetti giuridici finchè non interviene una dichiarazione di

annullabilità del giudice o della stessa PA. La possibilità di chiedere rimedio è dei soli portatori di interessi

legittimi e l’azione di annullabilità ha termine di decadenza di 60 gg. dall’emanazione del provvedimento,

dopodiché diventa inoppugnabile. I vizi di annullabilità sono:

a. Incompetenza relativa: l’amministrazione che ha adottato l’atto è dotata di attribuzione di quel

potere, ma l’organo dell’ente che l’ha emanato l’atto non è dotato di competenza all’emanazione

di quell’atto.

b. Violazione di legge: si intende la violazione di qualunque norma, indipendentemente dal rango,

rilevante ai fini dell’annullabilità.

c. Eccesso di potere: si esplica nello sviamento di potere. Il provvedimento è di per sé legittimo, ma è

stato adottato per fini diversi da quelli previsti dalla legge (es. bibliotecario licenziato). Vi sono, poi,

delle figure sintomatiche:

- Violazione dell’onere di motivazione: la motivazione è assente, insufficiente, contraddittoria.

L’obbligo di motivazione non vige per gli atti normativi e per gli atti amministrativi a contenuto

generale.

- Ingiustizia manifesta: il provvedimento è talmente incongruo da superare qualsiasi logica

discrezionale.

- Disparità di trattamento: il provvedimento è sfavorevole per alcuni destinatari, mentre per altri

nella stessa situazione dei primi è favorevole.

- Violazione della prassi.

- Travisamento dei fatti o istruttoria insufficiente: la PA ha interpretato la situazione dei fatti in

modo erroneo o in modo inadeguato.

In linea generale all’eccesso di potere sono applicabili 2 principi:

- Principio di ragionevolezza: riguardo al contenuto o alla modalità con cui vengono prese le

decisioni;

- Principio di proporzionalità: il provvedimento deve essere idoneo, necessario e proporzionato

al raggiungimento dello scopo.

9. Efficacia ed esecuzione del provvedimento 

EFFICACIA DEL PROVVEDIMENTO NELLO SPAZIO di solito il provvedimento ha efficacia in tutto il

territorio nazionale. Uno stato può, unilateralmente o secondo accordi internazionali, riconoscere sul

proprio territorio l’efficacia di provvedimenti amministrativi di altri stati.



EFFICACIA DEL PROVVEDIMENTO NEL TEMPO il provvedimento amministrativo ha efficacia retroattiva,

salvo che la legge disponga diversamente. Il provvedimento può essere soggetto a termine, trascorso il

quale il destinatario non può più compiere l’attività oggetto del provvedimento. I provvedimenti ad

efficacia durevole permettono al destinatario di esercitare attività ripetibili nel tempo.



ESECUTIVITA’ DEL PROVVEDIMENTO il provvedimento efficace richiede attuazione affinchè possa

soddisfare l’interesse pubblico per il quale è stato emanato. L’obbligo di attuazione può essere:

a. In capo al privato: è il caso tipico degli ordini. Se il privato non esegue ci sono rimedi previsti dalla

legge come il rimedio giudiziale (la PA si rivolge al giudice civile per ottenere l’esecuzione dei propri

atti), sanzioni amministrative o penali e l’esecuzione coattiva del provvedimento (art. 21-ter:

qualora l’interessato non ottemperi la PA, previa diffida, può provvedere all’esecuzione coattiva).

b. In capo alla stessa PA: devono essere eseguiti i provvedimenti emanati per assicurare l’esecuzione

di un provvedimento ordinario rimasto in ottemperato e i provvedimenti emanati nell’esercizio di

un potere gestionale.

10. I provvedimenti di secondo grado

Hanno ad oggetto provvedimenti precedenti.

I. Modifica/variante: sono modificabili nel contenuto i provvedimenti che regolano attività che si

prolungano nel tempo e il cui contenuto non sia in toto predeterminato dalla legge. La modifica

è soggetta alle stesse norme procedurali e sostanziali del provvedimento.

II. Sospensione: l’efficacia o l’esecuzione del provvedimento può essere sospesa per gravi ragioni

e per il tempo necessario dallo stesso organi che ha emanato il provvedimento originario o da

altro organo indicato dalla legge. Il giudice può sospendere qualunque provvedimento

impugnato in via giudiziale, mentre la PA non può sospendere in via amministrativa gli atti i cui

effetti siano irreversibilmente compiuti o siano irreversibilmente entrati nel patrimonio del

destinatario.

III. Proroga: si riferisce ad attività che devono essere compiute entro un termine.

IV. Rinnovo: si riferisce ad attività che possono svolgersi a tempo indeterminato, ma il

provvedimento che le consente è a tempo determinato.

V. Revoca e rimozione: consistono nella privazione dell’efficacia di un provvedimento ad efficacia

durevole. Può essere disposta la revoca:

- Per sopravvenuti motivi di interesse pubblico

- Per nuova valutazione dell’interesse pubblico originario

- Per mutamento della situazione di fatto o di diritto che ha consentito l’emanazione del

provvedimento originario.

VI. Annullamento d’ufficio: il provvedimento di annullamento è disposto per annullare un

provvedimento illegittimo. È emanato dallo stesso organo che ha emanato il provvedimento

illegittimo, o dal superiore gerarchico o da altro organo indicato dalla legge. Sono necessari 3

prerequisiti per l’emanazione:

- Devono sussistere concrete ragioni di interesse pubblico;

- Deve essere disposto entro un termine ragionevole;

- L’interesse pubblico deve essere maggiore rispetto l’interesse del destinatario all’eventuale

mantenimento in vigore del provvedimento illegittimo.

VII. Convalida: provvedimento che espressamente rimuove un vizio di illegittimità di un

provvedimento precedente. La convalida può avvenire solo se sussistono concrete ragioni di

interesse pubblico ed entro un termine ragionevole. Sono convalidabili solamente gli atti

inficiati da incompetenza relativa, mentre non lo sono provvedimenti viziati nel contenuto,

viziati da eccesso di potere, che violano presupposti di fatto o di diritto e provvedimenti affetti

da vizi procedimentali. (NB: convalida ≠ sanatoria).

VIII. Conferma: un privato può chiedere alla PA di riesaminare un provvedimento a lui sfavorevole

per il quale siano scaduti i termini per l’impugnazione, allegando nuove circostanze che

imporrebbero la rimozione o l’annullamento. Qualora la PA rigetti l’istanza si ha la conferma,

che può essere data da un atto meramente confermativo o da un provvedimento di conferma.

11. Attività di servizio pubblico



SERVIZIO PUBBLICO attività rivolte a produrre utilità per la comunità il cui svolgimento e le cui modalità

sono determinati dalle decisioni regolative delle istituzioni pubbliche (es. servizio sanitario nazionale,

servizio postale, servizio ferroviario…). In tanto esiste un servizio pubblico in quanto esso sia organizzato e

svolto a cura dell’istituzione pubblica che lo ha deciso. La nozione di servizio pubblico, però, non

ricomprende attività che costituiscono l’esercizio di pubbliche funzioni (atti legislativi, amministrativi e

giurisdizionali). Costituiscono servizi pubblici in senso oggettivo le attività gestite o predisposte dalle

pubbliche autorità, rivolte alla produzione in favore della comunità di specifiche utilità materiali, in

relazione alle quali gli atti giuridici necessari al loro svolgimento abbiano carattere strumentale.

NB: in ambito UE i servizi pubblici sono detti servizi di interesse economico generale e l’impatto di questi

sul mercato deve essere il minimo possibile. Si distinguono:

- Servizi pubblici: pubblica è la decisione stessa sull’esistenza del servizio;

- Servizi di pubblica utilità: attività economiche svolte da vari operatori che richiedono una

speciale regolazione, affidata ad autorità indipendenti previste dalla stessa legge.

MODALITA’ DI GESTIONE DEI SERVIZI PUBBLICI

Ci sono 3 forme: gestione pubblica, gestione privata regolata e forme intermedie.

a. Gestione in economia: la PA, per servizi elementari, si affida all’ordinaria amministrazione.

b. Azienda speciale: struttura, dotata o meno di personalità di diritto pubblico, facente capo ad una

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PA. Stipula con i propri lavoratori contratti di diritto privato oggi è stata soppiantata da

c. SPA: sono società per azioni a partecipazione pubblica maggioritaria o totale.

d. Concessione di pubblico servizio: è un provvedimento amministrativo con cui la PA affida ad un

privato la gestione del servizio per un determinato periodo di tempo. Le regole per svolgimento

del servizio o sono contenute nel provvedimento di concessione o in un separato contratto.

e. Contratti di servizio pubblico: la PA stipula con i gestori di determinati servizi contratti che

impongono determinati obblighi che altrimenti non assumerebbero in cambio di un ristoro

economico.

f. Istituzione: operatori privati svolgono attività a carattere più sociale che imprenditoriale, ma del

tutto identiche a servizi pubblici, talora integrate effettivamente in servizi pubblici, altre volte in

piena libertà d’impresa (es. scuole private).

In materia di servizi pubblici la competenza legislativa appartiene allo stato o alle regioni. I servizi pubblici

hanno ciascuno la propria specifica disciplina. Vi è però il Dlgs. 286/99 che si occupa dei principi

sull’erogazione di servizi pubblici.

Principi fondamentali: uguaglianza (divieto di ingiustificata discriminazione), imparzialità e continuità.

Strumenti: sono previsti standard qualitativi e quantitativi, semplificazione delle procedure e obblighi di

informazione agli utenti.

Tutela: gli utenti devono poter reclamare eventuali pregiudizi subiti nell’utilizzazione del servizio.

12. Le procedure contrattuali

La PA, nell’interesse pubblico, può stipulare ogni contratto tipico e innominato, ad eccezione di quelli che

presuppongono che il soggetto possa essere solo una persona fisica.

La PA, a differenza dei privati, non è libera di scegliere discrezionalmente i propri contraenti. Ci sono

PROCEDURE SELETTIVE PER L’ACCESSO AI CONTRATTI DI LAVORO NEGLI IMPIEGHI PUBBLICI. Con il Dlgs.

165/2001 c’è stata la privatizzazione di tutti i rapporti di lavoro pubblico (ad eccezione di magistrati,

avvocati dello stato, personale militare e polizia, diplomatici, professori universitari). L’accesso agli impieghi

della PA è regolato da concorso pubblico (art. 97 Cost.). Le controversie in materia di procedure concorsuali

sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

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CONCORSO PUBBLICO si apre con un bando in cui sono descritte le informazioni sul concorso. Sono

ammessi tutti i candidati che dispongono dei requisiti richiesti dal bando e che abbiano presentato

domanda entro il termine indicato. Il concorso è svolto da un’apposita commissione, composta da soggetti

esterni alla PA, che cura lo svolgimento delle prove e forma la graduatoria finale, che è approvata con

provvedimento amministrativo. 

PROCEDURA DI EVIDENZA PUBBLICA inizia con la deliberazione di contrattare, che è un atto gestionale

contenente le caratteristiche principali del contratto e le modalità di scelta del contraente. Si apre la gara

pubblica, che termina con l’atto di aggiudicazione. La perfezione del rapporto si ha con la stipula del

contratto, che non può avvenire prima di 30 gg. dall’aggiudicazione per permettere eventuali ricorsi.

MODI DI CONTRATTARE:

I. ASTA PUBBLICA: vi è un bando o un avviso d’asta. Tutti possono presentare l’offerta.