Lezioni complete di Diritto dell'Unione Europea (con integrazione basate sul libro consigliato)

Sistema istituzionale

Consiglio dell'Unione Europea

Nel “Consiglio” dell’Unione Europea ogni stato è rappresentato da un eguale numero di persone. Nell’Unione Europea, diversamente da quanto avviene nello Stato Italiano, le leggi non vengono fatte da Camera e Senato, ma prevalentemente da Parlamento e dal Consiglio.

Commissione

La commissione non è il governo, è un organo diverso, viene considerato l’esecutivo dell’Unione ma non è propriamente così. Abbiamo il Consiglio Europeo che è dato dai capi di Stato degli Stati membri, che non ha potere esecutivo, legislativo, ma ha potere di indirizzo politico (secondo il prof).

Funzioni dell'Unione Europea

Abbiamo una funzione latamente esecutiva, una latamente legislativa, e una di indirizzo politico, ma nessuna corrisponde propriamente agli organi dello Stato Italiano non essendo l’UE né parlamentare né presidenziale.

Articolo 13

Le istituzioni sono: il Parlamento Europeo, Consiglio Europeo, Consiglio, Commissione Europea, Corte di Giustizia, Banca Centrale, Corte dei Conti.

Articolo 15

• Il Consiglio Europeo dà all'Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali. Non esercita funzioni legislative.
• Il Consiglio Europeo è composto dai capi di Stato o di governo degli Stati membri, dal suo presidente e dal presidente della Commissione. L'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza partecipa ai lavori.
• Il Consiglio Europeo si riunisce due volte a semestre su convocazione del presidente. Se l'ordine del giorno lo richiede, i membri del Consiglio Europeo possono decidere di farsi assistere ciascuno da un ministro e, per quanto riguarda il presidente della Commissione, da un membro della Commissione. Se la situazione lo richiede, il presidente convoca una riunione straordinaria del Consiglio Europeo.
• Il Consiglio Europeo si pronuncia per consenso, salvo nei casi in cui i trattati dispongano diversamente.
• Il Consiglio Europeo elegge il presidente a maggioranza qualificata per un mandato di due anni e mezzo, rinnovabile una volta. In caso di impedimento o colpa grave, il Consiglio Europeo può porre fine al mandato secondo la medesima procedura.
• Il presidente del Consiglio Europeo:
• Presiede e anima i lavori del Consiglio Europeo.
• Assicura la preparazione e la continuità dei lavori del Consiglio Europeo, in cooperazione con il presidente della Commissione e in base ai lavori del Consiglio «Affari generali».
• Si adopera per facilitare la coesione e il consenso in seno al Consiglio Europeo.
• Presenta al Parlamento Europeo una relazione dopo ciascuna delle riunioni del Consiglio Europeo. Il presidente del Consiglio Europeo assicura, al suo livello e in tale veste, la rappresentanza esterna dell'Unione per le materie relative alla politica estera e di sicurezza comune, fatte salve le attribuzioni dell'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza.

Il presidente del Consiglio Europeo non può esercitare un mandato nazionale.Il Consiglio Europeo dà impulsi e orientamenti attraverso le conclusioni delle sue riunioni, atti non articolati, redatti in linguaggio diplomatico fumoso frutto di compromessi, dai quali occorre desumere l’indirizzo che l’Unione seguirà, ma l’atto in sé è privo di valore giuridico, a meno che non siano atti particolare con effetto concesso dai trattati.

Composizione del Consiglio Europeo

È composto (come esposto dall’articolo) dai capi di governo e di Stato degli stati membri (ex officio), dal suo presidente e dal presidente della commissione. Perché vi è il presidente della commissione? Perché la commissione ha il monopolio della iniziativa legislativa o meglio quasi solo a meno che il trattato non assegni l’iniziativa ad altri organi (questo mina l’indipendenza della commissione). Il suo presidente che siede a titolo personale. (Dobbiamo fare una divisione tra Organi di stato rappresentati da persone fisiche che esprimono la volontà dello stato, organi di persone, che siedono a titolo personale, e non rappresentano lo Stato).

L’organo della commissione è misto infatti. Nella commissione abbiamo quindi una persona che siede a titolo personale (il suo presidente), e il resto sono organi di Stato (capi dello stato o del governo), che rappresentano quindi lo Stato. Il presidente, essendo una persona singola, solo se ha una buona personalità sarà in grado di presiedere e animare il Consiglio Europeo. Può caratterizzare (come espresso nell’articolo) anche la rappresentanza esterna insieme ad un altro organo.

Rappresentanza del Consiglio Europeo

Il Consiglio Europeo rappresenta al massimo grado la dimensione intergovernativa dell’Unione: dove va l’Unione decide il Consiglio Europeo. Come vota il Consiglio Europeo? Non vota; si pronuncia per consenso (non si vota la delibera ma il testo da votare si discute, non vi è una fase formale del voto, il testo infatti deve rispecchiare la volontà di tutti, si deve raggiungere il non dissenso di nessuno salvo nei casi rarissimi in cui i trattati dispongono diversamente, non si può procedere a maggioranza, sulle strategie generali tutti devono essere d’accordo).

Articolo 16

• Il Consiglio esercita, congiuntamente al Parlamento Europeo, la funzione legislativa e la funzione di bilancio. Esercita funzioni di definizione delle politiche e di coordinamento alle condizioni stabilite nei trattati.
• È un organo intergovernativo formato dai ministri, come ci dice il secondo paragrafo da “da un rappresentante di ciascuno Stato membro a livello ministeriale”. Quindi quale ministro? Il ministro competente della materia trattata (anche se non deve essere per forza un membro del governo centrale, basta che sia idoneo a rappresentarlo in quella determinata materia). Il consiglio esprime l’interesse dei governi.
• Come ci dice il paragrafo numero tre “il consiglio delibera a maggioranza qualificata tranne nei casi in cui delibera diversamente” se espresso nei trattati come nel caso del voto ad unanimità (nella prassi il consiglio vota all’unanimità più spesso di quanto si crede). Per maggioranza qualificata si intende il 55 per cento dei membri del consiglio che realizzano il 65 per cento della popolazione. Queste regole sono fatte per evitare una maggioranza politica. L’Ue è formata da Stati che rivendicano costantemente la propria sovranità nazionale, se un gruppo rimanesse in maggioranza costantemente verrebbe meno la ricerca dell’integrazione: la maggioranza dipenderà dalle occasioni. Non abbiamo maggioranze politiche nel consiglio né consiglio europeo, nel parlamento, nella commissione. Il consiglio ha rivendicato la funzione esecutiva che viene rivendicata anche dalla commissione; vi è una regola per la quale la commissione non può dirsi titolare della funzione esecutiva (il consiglio ha rivendicato formalmente la funzione esecutiva). Non abbiamo più una netta separazione tra i poteri.

Parlamento

Articolo 14: Il Parlamento Europeo esercita, congiuntamente al Consiglio, la funzione legislativa e la funzione di bilancio. Esercita funzioni di controllo politico e consultive alle condizioni stabilite dai trattati. Elegge il presidente della Commissione. Il Parlamento Europeo è composto da rappresentanti dei cittadini dell'Unione. Il loro numero non può essere superiore a settecentocinquanta, più il presidente. La rappresentanza dei cittadini è garantita in modo degressivamente proporzionale, con una soglia minima di sei membri per Stato membro. A nessuno Stato membro sono assegnati più di novantasei seggi, Il Consiglio europeo adotta all'unanimità, su iniziativa del Parlamento europeo e con l'approvazione di quest'ultimo, una decisione che stabilisce la composizione del Parlamento europeo, nel rispetto dei principi di cui al primo comma.

I membri del Parlamento Europeo sono eletti a suffragio universale diretto, libero e segreto, per un mandato di cinque anni. Il Parlamento Europeo elegge tra i suoi membri il presidente e l'ufficio di presidenza. Il parlamento rappresenta generalmente i cittadini dell’Unione Europea. La precedente definizione non faceva emergere l’idea del popolo europeo, ma l’idea che ci fossero diversi popoli europei, i quali parlamenti erano i depositari della democrazia che avrebbero dovuto controllare l’esercizio delle competenze della U.E; Oggi invece abbiamo questa nuova dizione, il parlamento europeo non è né rappresentante dei popoli europei, né del popolo europeo: è il rappresentante dei cittadini europei (sempre più verso l’idea di una organizzazione federale). La cittadinanza europea costituisce una cittadinanza di secondo grado.

Il 1 paragrafo ci dice che Il Parlamento europeo esercita, “congiuntamente al Consiglio, la funzione legislativa e la funzione di bilancio”, l’idea della partecipazione congiunta al potere legislativo non vuol dire che il parlamento abbia la stessa dignità del consiglio infatti più la materia ha un significato politico meno è il potere del parlamento, fino a giungere alla politica estera dove il parlamento ha solo il potere di essere informato. Come viene eletto il parlamento Europeo? L’elezione avviene sulla base di leggi elettorali nazionali, ispirate al sistema proporzionale. Come mai in Europa si preferisce il sistema proporzionale? Poiché in Europa si necessita di dare rappresentatività anche alle minoranze. Il 3 paragrafo ci dice che “I membri del Parlamento europeo sono eletti a suffragio universale diretto, libero e segreto, per un mandato di cinque anni”, È sempre stato così? Assolutamente no, vi era un’assemblea parlamentare composta dai membri dei parlamenti nazionali (ancora una volta una rappresentanza di secondo grado, ma diversa da quella del consiglio, i parlamenti nazionali eleggevano nel loro seno proporzionalmente alla dimensione dei loro gruppi i rappresentanti del parlamento europeo). Questa procedura esiste ancora oggi ad esempio nel consiglio d’Europa (organizzazione nazionale che raccoglie tutti gli Stati dell’unione geografica con diversi compiti il cui compito più importante è quello di occuparsi della convenzione europea dei diritti dell’uomo).

La rappresentanza di secondo grado è tipica delle organizzazioni internazionali (es. anche per la N.A.T.O). Prima di esserci quindi un parlamento europeo eletto a suffragio universale l’assemblea parlamentare aveva solo il potere di esprimere un parere, obbligatorio ma non vincolante, verso il consiglio: la procedura legislativa era molto semplice infatti 1) la commissione faceva la proposta 2) l’assemblea parlamentare scriveva un parere 3) il consiglio adottava l’atto. La storica sentenza degli anni 70’, la “Roguette, fler” con la quale questi due fratelli contestarono la legittimità di un atto del consiglio adottato senza il parare dell’assemblea parlamentare e la corte, in una storica sentenza, disse che il potere di consultazione era un’espressione anchored; limitata del principio democratico, ne conseguiva quindi l’invalidità dell’atto.

Il trattato tace su altri poteri tipici: ad esempio sul voto di fiducia, il parlamento è l’unico organo che può imporre alla commissione (organo meramente esecutivo) il licenziamento, anche se questo licenziamento seppur minacciato, non è mai stato realizzato. Il parlamento non ha una vera e propria maggioranza al suo interno, vi è necessità di una maggioranza assoluta, infatti in poche occasioni si vota come nei parlamenti nazionali, più spesso vota, per lo meno nelle elezioni più importanti, a maggioranza assoluta (il parlamento probabilmente con questa nuova legislazione andrà a perdere poteri politici, non vi sarà una maggioranza così coesa, essendo sempre più presenta un’opposizione con i partiti comunisti)

Articolo 10

Nel secondo comma del secondo paragrafo ci dice che “Gli Stati membri sono rappresentati nel Consiglio europeo dai rispettivi capi di Stato o di governo e nel Consiglio dai rispettivi governi, a loro volta democraticamente responsabili dinanzi ai loro parlamenti nazionali o dinanzi ai loro cittadini”. Da questa norma si può trarre che i governi devono essere responsabili davanti al governo. Questa è una norma apologetica, giustifica il fatto che il si ha una rappresentanza di secondo grado.

Commissione

Articolo 17: Mentre il consiglio cura gli interessi degli stati membri, il parlamento cura quello dei cittadini, La commissione ha a cuore l’interesse generale dell’Unione. L’Unione Europea ha competenze attribuite dai trattati, devono essere ben determinate, rispetto a quanto avviene con lo Stato. Secondo i principi fondamentali dell’Ue, la legislazione Europea è una forma di attuazione dei trattati (ogni atto legislativo deve fondarsi su un trattato Art 5. 1 comma). L’attuazione dei trattati non ha una funzione politica, bensì tecnica (meno rispetto al passato). (la tecnocrazia deriva dal fatto che le competenze dell’unione sono fondate sui trattati in maniera numerata).

Il paragrafo 2 ci dice che “Un atto legislativo dell'Unione può essere adottato solo su proposta della Commissione, salvo che i trattati non dispongano diversamente”, poiché la commissione promuove l’interesse dell’unione. Il paragrafo 8 ci dice Commissione è responsabile collettivamente dinanzi al Parlamento europeo. Il Parlamento europeo può votare una mozione di censura della Commissione secondo le modalità di cui all'articolo 234 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea. Se tale mozione è adottata, i membri della Commissione si dimettono collettivamente dalle loro funzioni e l'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza si dimette dalle funzioni che esercita in seno alla Commissione. “.

Sembra che si voglia far riferimento a quella che noi conosciamo come sfiducia, in realtà si tratta di qualcosa di diverso il quale significato può essere già colto nella diversità del nome, leggiamo infatti la parola “censura”: l’Articolo 234 questo ci dice che: è uno strumento “atomico”, utilizzabile solo in casi estremi quando non si può fare altrimenti. Il paragrafo 7 comma 2 ci dice che “il consiglio di comune accordo con il presidente eletto adotta l’elenco delle altre personalità che vuole nominare membri della commissione” (es. lì dove vi sarà un governo socialista il membro della commissione sarà socialista): La commissione non ha alcuna omogeneità al suo interno non ha una maggioranza politica così come parlamento e consiglio, e lavora promuovendo l’interesse generale dell’unione Europea.

Il potere più importante/intenso, come già anticipato, è il monopolio sull’atto legislativo, un potere pregnantissimo: fare una proposta legislativa non è una cosa da poco, fattualmente di solito la maggior parte delle proposte legislative negli Stati derivano proprio dal governo ma gli organi e i soggetti comunque abilitati sono diversi; non è invece così nell’unione europea dove l’unico organo che ha il potere di proposta legislativa è la commissione stessa (quindi diversamente da quanto avviene quando i soggetti abilitati sono diversi, nell’unione europea può verificarsi il cosiddetto “blocco dell’esecutivo”, infatti se non viene fatta una proposta il parlamento non può adottare alcun atto).

Cosa fanno consiglio e parlamento nel caso in cui la commissione non faccia una proposta? Ma soprattutto perché non dovrebbe essere fatta una proposta? Ad esempio perché la commissione stessa ha la certezza che questa proposta verrà cambiata da governo e parlamento. È possibile che questi facciano pressione affinché venga fatta una proposta? Soffermandoci sull’art.225 secondo il quale “a maggioranza dei membri che lo compongono il parlamento Europeo può chiedere alla commissione di presentare adeguate proposte sulle questioni per le quali reputa necessaria l’elaborazione di un atto dell’unione europea ai fini dell’attuazione dei trattati” e sull’art 241, si può concludere che la commissione può o meno presentare la proposta, in caso non la faccia si devono comunicare le motivazioni (non impugnabili).

L’art 293 ci dice che quando il consiglio delibera su proposta della commissione la modifica può essere attuata solo con ‘unanimità degli Stati, la modifica rappresenta un atto impegnativo poiché la commissione rappresenta l’interesse generale dell’unione europea (tranne nel caso (art 294 paragrafo 10 e 13) in cui parlamento e consiglio siano d’accordo). L’art 293 2 paragrafo ci dice che fin tanto che il consiglio non ha deliberato la commissione può modificare la proposta in ogni fase della procedura”, ciò vuol dire che la commissione ha sempre il potere di modificare le proprie proposte (la commissione può cambiare idea, nessun altro può far cambiare idea alla commissione se non come detto l’unanimità del consiglio), ciò è fondamentale: nel caso in cui nel consiglio non vi è una maggioranza che faccia passare un atto proposto dalla commissione, la commissione potrà modificare la propria proposta per andare in contro alla maggioranza consentendogli di approvarla (la commissione stessa può favorire la formazione di maggioranze). Ciò che questo articolo non ci dice ma che la prassi ammette è che oltre al precedente potere, la commissione stessa può anche revocare la proposta. Se invece, come previsto sempre nell’art 293, vede che il consiglio...