Legislazione del turismo - turismo e competenze

Capitolo 1: Il sistema delle fonti

Il turismo nella costituzione

Prima della riforma del titolo V, la parola turismo compariva nell’art. 117, come materia di competenza legislativa regionale. La costituzione menzionava il turismo al fine di definire e garantire le competenze che erano e restano regionali, legislative amministrative. La costituzione delinea una certa ripartizione delle competenze: per il versante amministrativo, l’attuale art. 118 1° comma, Cost., attribuisce il potere amministrativo agli enti locali, salvo che non siano prevalenti motivi che spingono a collocare la funzione ad un livello amministrativo d’area più vasta (es. livello regionale). Per il versante legislativo, l’art. 117 Cost. Prima della riforma la potestà è ripartita fra Stato e Regioni: allo Stato il compito di adottare la legislazione di principio; alle Regioni il compito di adottare la legislazione che sviluppa i principi stabiliti dalle leggi dello Stato. Dopo la riforma, volta ad ampliare i poteri delle Regioni, il turismo, non essendo più una delle materie in cui lo Stato esercita poteri legislativi di principio, è materia di competenza legislativa delle Regioni. Ciò non significa però che le Regioni possano esercitare il potere legislativo in modo esclusivo, non sono infatti venuti meno altri limiti, già indicati come limiti impliciti: alle Regioni è comunque impedito di legiferare nell’ambito del diritto privato, del diritto penale, e delle norme giurisdizionali: ambiti riservati alla legislazione statale. L’ambito di disciplina regionale resta quindi quello del diritto amministrativo. Si può ritenere che la Costituzione delinea, in materia di turismo, un sistema di legislazione ordinaria (fonti primarie), in cui: l’ambito del diritto privato (contratto d’albergo, di viaggio), sono di competenza del legislatore statale. L’ambito del diritto amministrativo, già a competenza legislativa ripartita fra lo Stato (con l’adozione delle leggi di principio, quadro o cornice) e le Regioni (con l’adozione delle leggi di sviluppo dei principi statali), è ora di piena competenza delle Regioni.

Le norme costituzionali per le regioni speciali

La ripartizione delle competenze legislative fra Stato e Regioni, in base alle norme costituzionali, va poi precisato, in riferimento alle Regioni Friuli Venezia Giulia, Sardegna, Sicilia, Trentino-Alto Adige, Valle d’Aosta. Infatti, per queste 5 Regioni, l’art. 116 della Cost., prevede che siano attribuite “forme e condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale”.

Friuli Venezia Giulia, Sardegna: Nello statuto della Regione Sicilia, il “turismo” viene affiancato dalla “industria alberghiera”. Nello statuto della Regione figurano insieme “turismo, vigilanza alberghiera e tutela del paesaggio; conservazione delle antichità e delle opere artistiche”.

Trentino-Alto Adige: Nella Regione anche le due province autonome di Trento e Bolzano hanno potestà legislativa, e lo statuto introduce “turismo e industria alberghiera, compresi le guide, i portatori alpini, maestri e le scuole di scii” tra le materie di competenza provinciale. Quindi in Trentino la competenza legislativa in materia di turismo, non è della Regione, ma delle due province autonome Trento e Bolzano.

Valle D’Aosta: Infine nello statuto della Regione il turismo con l’industria alberghiera e la tutela del paesaggio. In altre parole, le Regioni speciali e le Province autonome, non sono vincolate alle cosiddette leggi quadro o cornice. Ma ciò non significa che le Regioni speciali e le Province autonome abbiano una potestà legislativa tale da escludere la legislazione statale nella stessa materia.

Principi di carattere sostanziale

La dizione “industria alberghiera” si affiancava alla parola “turismo”, e spingeva a collocare la materia fra le attività economiche, gravitando quindi sugli operatori del settore. Ma il turismo può avere anche altre accezioni. Con l’attenzione rivolta verso gli utenti (Turisti), si può far riferimento anche a norme costituzionali come l’art. 16 sulla libertà di circolazione e di soggiorno in qualsiasi parte del territorio nazionale, nonché sulla libertà di espatrio; l’art. 18 sulla libertà di associazione, in relazione alle associazioni a fini turistici; gli art. 9 e 33 in considerazione dell’arricchimento culturale che può derivare dal turismo, oggetti del turismo, l’art.32 sulla tutela della salute. Avendo riguardo agli oggetti sono i beni ambientali e i beni culturali, si evoca ancora l’art. 9, sulla tutela del paesaggio e del patrimonio artistico della Nazione. In sintesi, si può ritenere che in base alle norme costituzionali l’espansione economica del turismo va equilibrata alla conservazione dei beni culturali e ambientali che rappresentano, del resto, le principali mete turistiche.

Il turismo nel diritto internazionale, nel trattato della Comunità europea e nelle fonti comunitarie

L’ordinamento italiano si adatta in modo automatico esclusivamente alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute, che sono di formazione consuetudinaria. Per l’adattamento al diritto internazionale particolare, è invece necessaria una legge di esecuzione. Così, la Convenzione internazionale relativa ai contratti di viaggio firmata a Bruxelles il 23 aprile del 1970, è stata resa esecutiva in Italia, con la legge 27 dicembre 1977. Lo Statuto dell’Organizzazione mondiale del turismo (OMT), è stato approvato e reso esecutivo in Italia con la legge 27 dicembre 1977. Così pure, il Trattato istitutivo della Comunità europea, firmato a Roma il 25 marzo 1957, è stato reso esecutivo in Italia, con la legge 14 ottobre 1957, n. 1203. Le fonti del diritto della Comunità europea, sono i regolamenti comunitari e le direttive comunitarie. I regolamenti comunitari sono “obbligatori in tutti i loro elementi e direttamente applicabili in ciascuno Stato membro”. Quindi una volta emanati ed entrati in vigore, sono immediatamente vincolanti per tutti i cittadini degli stati membri, fra cui i cittadini italiani. Le “direttive comunitarie vincolano lo Stato membro cui sono rivolte per quanto riguarda il risultato da raggiungere”. In genere, le direttive non sono quindi immediatamente operanti negli stati membri, ma necessitano di essere attuate.

L’evoluzione della legislazione ordinaria: le prime leggi sul turismo

Agli inizi del 900, la legge 11 dicembre 1910, n. 863, istituì una tassa di soggiorno a carico di coloro che avessero soggiornato almeno 5 giorni, a scopo di cura, in comuni nei quali esistevano stabilimenti idroterapici o qualificati come stazioni climatiche-balneari. Nell’arco del XIX, il turismo venne incoraggiato più che altro da associazioni private, quali il Club Alpino Italiano (CAI), il Touring Club Italiano (TCI) e le “pro-loco” (associazioni per la promozione turistica di certe località). Nel primo dopoguerra, venne istituito l’ENTE nazionale per l’incremento delle industrie turistiche (ENIT), come ente pubblico, dipendente dal Ministero dell’industria, commercio e lavoro. Nel 1926, vennero istituite le aziende autonome di cura soggiorno e turismo.

La legislazione degli anni ‘30

Nel 1931 con r.d.l., 23 marzo 371, venne istituito il commissariato al turismo, le cui funzioni passarono in seguito ad altri organi centrali del Governo e infine al Ministero della cultura popolare. A livello locale vennero istituiti nel 1934 i comitati provinciali per il turismo, che poi furono trasformati in Enti provinciali (EPT). Nel 1937 con r.d.l. 22 aprile 1937 n. 925 introdusse una disciplina della propaganda turistica all’estero; e con la legge 16 giugno 1939 n. 1021 venne riorganizzato l’ENIT. L’affermazione del turismo negli anni ’30 condusse poi all’approvazione di varie leggi di settore:

• Relativamente al settore delle strutture ricettive turistiche;
• Sulla classificazione degli alberghi e pensioni;
• Sui provvedimenti per la dichiarazione di pubblica utilità nelle espropriazioni per la costruzione di nuovi alberghi e l’ampliamento o trasformazione di quelli già esistenti in comuni di particolare interesse turistico;
• Sulla disciplina di affittacamere;
• Relativamente alle imprese di produzione e organizzazione di viaggi e soggiorni;
• Sulla disciplina delle agenzie di viaggio e turismo;
• Relativamente alle professioni turistiche;
• Sulla disciplina delle guide, corrieri e interpreti.

Il periodo del riordinamento dell’amministrazione statale all’epoca della ripresa economica nel secondo “dopoguerra”

L’ordinamento repubblicano, del 1948 ereditò la legislazione di settore dell’epoca fascista. Ma già a seguito della caduta del fascismo, venne soppresso nel 1944 il Ministero della cultura popolare e venne istituito un nuovo organo centrale di governo denominato Commissariato per il turismo, affiancato da un altro organo di nuova istituzione: il Consiglio centrale del turismo, organo di consulenza del commissariato. Un massiccio riordinamento dell’amministrazione pubblica avvenne tra la fine degli anni ’50 e l’inizio degli anni ’60, in pieno “boom” economico. Con la legge del 31 luglio 1959, n. 617 venne istituito il Ministero del turismo e dello spettacolo, e soppresso il Commissariato per il turismo. La legge n. 617 del 1959 conteneva anche due articoli di delega legislativa in favore del Governo, rispettivamente per istituire i ruoli organici del personale del Ministero e per riordinare gli enti e gli organi turistici nazionali, provinciali e locali (art.10).

La produzione legislativa a seguito dell’avvio delle Regioni ordinarie

Con l’avvio delle Regioni ordinarie, si determinò l’esigenza di devolvere alle Regioni le funzioni amministrative, già di competenza statale. In base alla legge n. 281 vennero così emanati nel 1972, 11 decreti legislativi di trasferimento di funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni. In materia di turismo rileva il d.lgs. 14 gennaio 1972 n. 6, recante trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di turismo ed industria alberghiera e del relativo personale. Ritenuti generalmente insufficienti i trasferimenti operati nel 1972; si approdò ad una seconda fase di devoluzione di funzioni amministrative ad opera del d.lgs. 24 luglio 1977 n.616. Il d.lgs. n. 616 riguarda le varie materie di competenza regionale; ma rilevano anche disposizioni sulla licenza per l’esercizio di certe professioni turistiche. Nel decreto n. 616 venne pure operata una sorta di definizione delle materie. Così l’espressione “turismo e industria alberghiera”, come materia di competenza regionale, doveva essere intesa come comprensiva di “tutti i servizi, le strutture e le attività pubbliche e private riguardanti l’organizzazione e lo sviluppo del turismo regionale. Nel 1998 è stata attuata una terza fase di devoluzione di funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni, a cui consegue una rinnovata disciplina legislativa regionale.

La legislazione relativa all’esercizio delle competenze delle regioni speciali

Come le Regioni ordinarie, le Regioni speciali sono condizionate da particolari decreti legislativi di attuazione degli statuti speciali e di trasferimento delle funzioni amministrative e del personale, previsti dagli statuti speciali. Sono stati quindi emanati appositi decreti legislativi di trasferimento, per ciascuna Regione speciale. Riguardo alla Regione Sicilia può essere rammentato il d.lgs. 9 aprile 1956, n. 510, in materia di turismo e vigilanza alberghiera. Della Regione Sardegna si segnalano: a) il d.lgs. 24 novembre 1965, n.1531, recante norme di attuazione dello Statuto speciale in materia di turismo e di industria alberghiera; b) il d.lgs. 22 maggio 1975, n.480 e quello del 19 giugno 1979, n. 348. Della Regione Trentino-Alto Adige va indicato il d.lgs. 22 marzo 1974 n. 278 recante norme di attuazione dello Statuto, in materia di turismo ed industrie turistiche. Per quanto riguarda la Regione Valle D’Aosta si vedano la legge 16 maggio 1978 n. 196 e il d.lgs. 22 febbraio 1982. Riguardo alla Regione Friuli-Venezia Giulia si segnalano: a) il d.lgs. 26 agosto 1965, n. 1116 recante norme di attuazione dello Statuto speciale, in varie materie, fra cui turismo, industria alberghiera, istituzioni ricreative e sportive, e b) il d.lgs. 25 novembre 1975 n. 902, di adeguamento e di integrazione delle norme di attuazione dello Statuto, e il d.lgs. 15 gennaio 1987 n. 469, recante norme integrative di attuazione dello Statuto speciale.

La legislazione di principio degli anni ‘80

Mancava tuttavia una legge che stabilisse in modo esplicito ed organico i principi fondamentali della materia, mancava una legge cornice (o quadro) in relazione all’esercizio dei poteri legislativi regionali: venne così alla luce la legge 17 maggio 1983 n.217 (legge quadro per il turismo e interventi per il potenziamento e la qualificazione dell’offerta turistica), che deluse in parte le attese circa un’ampia, organica riforma del settore. La legge n. 217 del 1983 fu seguita dalla legge 5 dicembre 1985 n. 730 (Disciplina dell’agriturismo), che può essere sostanzialmente intesa come legge cornice per il settore dell’agriturismo, in quanto ricadente nell’ambito di due materie di competenza regionale: il turismo e l’agricoltura. Nel 1989, venne poi approvata una terza legge cornice, sull’ordinamento della professione di guida alpina. Si tratta della legge 2 gennaio 1989 n.6, in cui l’art. 1 sancisce che “la presente legge stabilisce i principi fondamentali per la legislazione regionale in materia di ordinamento della professione di guida alpina”. Così gli anni ’80 possono essere ricordati come gli anni delle leggi cornice, precisando però che una quarta legge cornice venne approvata nel 8 marzo del 1991 n. 81, sulle professioni di maestro di sci e guida alpina.

Sotto il profilo dell’organizzazione pubblica:

• Per quanto riguarda gli apparati statali, sono confermati il Ministero del turismo e dello spettacolo e l’ENIT e sono istituiti il Comitato di coordinamento per la programmazione turistica e il Comitato consultivo (art. 2 e 3, legge n. 217 del 1983).
• Per quanto riguarda gli apparati regionali, si precede l’istituzione, con legge regionale, delle aziende di promozione turistica (APT), a cui consegue lo scioglimento degli enti provinciali per il turismo e delle aziende autonome di cura, soggiorno e turismo (art. 4 legge n.217 del 1983).

Sotto il profilo delle competenze, viene delineato un regime amministrativo regionale relativamente:

• Alle imprese turistiche, che possono essere distinte in:
  • Imprese di gestione di strutture ricettive turistiche (art. 5, 6, 7, 8, 12 legge n. 217 del 1983) e per le imprese agrituristiche (legge n.730 del 1985);
  • Agenzie di viaggio (art. 9 legge n. 217 del 1983);
• Alle professioni turistiche (art. 11 legge n. 217 del 1983) e per le professioni di guida alpina e maestro di sci (le leggi n. 6 del 1989 e n. 91 del 1991);
• Alle associazioni senza scopo di lucro a fini turistici (art. 10 legge n. 217 del 1983).

Gli interventi finanziari in favore dello sviluppo turistico, implica l’emanazione di leggi regionali per stabilire i criteri e le modalità di accesso ai finanziamenti.

La legislazione degli anni ‘90

Negli anni ’90, la richiesta di federalismo e di maggiori poteri a livello regionale e locale, spinse, talune regioni (Trentino, Umbria, Piemonte, Valle d’Aosta, Lombardia, Marche, Basilicata, Toscana, Emilia, Veneto), a presentare il 22 gennaio 1992, una richiesta referendaria per l’abrogazione della legge istitutiva del Ministero del turismo e dello spettacolo n. 617 del 1959. L’esito del voto referendario, fu nettamente favorevole all’abrogazione. Resta anche in vita l’ENIT, riordinato dalla legge 11 ottobre 1990 n.292. Il d.l. n.97 del 1995 prevede ad opera del presidente del Consiglio dei Ministri, l’istituzione del Fondo per la riqualificazione dell’offerta turistica italiana. In ordine alla disciplina sostanziale della materia spiccano, la legge 25 agosto 1991, n. 284, che sancisce la liberalizzazione dei prezzi del settore turistico, a cui ha fatto seguito il decreto del Ministro del turismo 16 ottobre 1991 sulle modalità di trasmissione e di pubblicazione dei prezzo dei servizi delle strutture ricettive.

La nuova legge sul turismo, del 2001 e il relativo d.p.c.m.

Il millennio si è aperto con l’approvazione di una nuova “legge quadro” in materia di turismo: la legge 29 marzo 2001, n. 135, di riforma della legislazione nazionale del turismo. La nuova disciplina è diretta ad abrogare tutta la legge quadro n. 217 del 1983. Si può osservare poi che l’abrogazione è operativa dall’entrata in vigore di un corposo regolamento di delegificazione, qual è il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (d. c. p. m.) di definizione dei principi e degli obbiettivi per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico (art. 2, 4° e 5° comma, legge n.135 del 2001).

Capitolo 2: Le istituzioni internazionali del turismo

In misura sempre crescente vengono costituite organizzazioni internazionali “non governative” (ONG), che svolgono attività transnazionali.