Legislazione dei beni culturali e dello spettacolo

Legislazione dei beni culturali e dello spettacolo

Lezione 1, 01/03

Codice dei beni culturali

Il codice dei beni culturali ha una caratteristica che sussiste fin dalle prime leggi riguardo al nostro patrimonio culturale e naturale, cioè che è una disciplina a sé stante, che sottopone la vita di beni mobili e immobili a un regime diverso rispetto a quella del codice civile. Per cui, se in termini immaginari, prospettiamo tutti beni mobili e immobili che possono esistere, una parte di questi vive di una vita diversa, e questo codice definisce quali sono questi beni e qual è la loro vita.

La caratteristica che ha avuto la legislazione dei beni culturali potrebbe essere un incrocio di discipline: per una parte abbiamo che attengono a una sfera del diritto pubblico, quindi le leggi, dall’altra ad una sfera del diritto privato, quindi il codice civile, per una parte anche al diritto amministrativo, perché è un codice che disciplina le competenze della pubblica amministrazione su questo tipo particolare di beni, per un’altra parte è pure codice penale (l’ultima parte reca la disciplina delle sanzioni che derivano dal non rispetto del codice, un sistema punitivo che rispetta principi del diritto penale, ma che è una disciplina diversa dal diritto penale classico).

Tutto questo si sintetizza in due affermazioni:

• Il codice dei beni culturali è un codice: da un lato il codice è una fonte del diritto, ma dall’altro è un sistema chiuso, soprattutto, cioè ha un inizio, una fine, una coerenza, è un corpus unico, sistematico, con norme tra loro coordinate. La disciplina dei beni culturali la troviamo in un’unica fonte, cioè ha il suo sistema, i suoi rimandi, le sue norme, è un vero e proprio sistema; questo aspetto non è una banalità, perché il codice dei beni culturali c’è solo dal 2004, anno in cui viene adottato questo codice, prima c’era solamente un riepilogo di leggi precedenti, non c’era un vero e proprio codice. Con l’entrata in vigore del 2004, le leggi precedenti vengono tutte abrogate; quindi fino al 2004 avevamo solo la legge 1089 del ’39. Questo ha fatto un po’ elevare questi studi, questa disciplina un po’ ‘di nicchia’, perché prima c’era solo una legge, per quanto fatta bene, non avevamo uno strumento, oggetto di analisi, che è il codice.
• Specialità di disciplina: parlando di bene culturale, il codice dei beni culturali è il primo da tenere in conto, ed è una disciplina speciale, diversa da quella dei beni; il rapporto è tra disciplina generale e disciplina speciale, laddove c’è una disciplina speciale, bisogna andare a verificare per la soluzione del caso concreto; solo se la disciplina speciale non aiuta la risoluzione del problema, allora si va alla disciplina generale, ma per prima cosa si deve guardare il codice dei beni culturali.

Questo è un aspetto che talvolta sfugge sia di interpreti, sia in certi contenziosi; per esempio, esiste il pegno, do un bene mobile ad un finanziatore, che poi devo restituire, se smetto di pagare, se lo riprende; quando questa cosa riguarda i beni culturali, tipo un quadro del 500 capita spesso che disciplinano il pegno come descritto nel codice civile, sia nel caso di costituzione del pegno, sia in caso di restituzione. Spesso bisogna fare istanza al ministero per attivare il pegno, e la banca se vuole mettere all’asta perché non pagata, deve chiedere al ministero prima di mettere all’asta il quadro. Questo perché è un esempio di disciplina speciale a favore dei beni culturali; laddove mi trovassi in questa situazione, non posso trattare per conto mio, devo essere autorizzato e questo è uno dei casi in cui il codice dei beni culturali ha disciplina completamente diversa dal codice civile, perché appunto mettiamo in mezzo il ministero.

Questo è solamente un tratto del nostro ordinamento, italiano, gli unici diversi da tutto sono gli inglesi, che non hanno un codice, una disciplina specifica come gli altri paesi.

Perché c'è il codice dei beni culturali?

Perché l’Italia è la culla dell’Impero Romano, potrebbe essere una risposta; è una risposta storica, sociologica, ma in realtà il nostro paese sicuramente dalla data di adozione della costituzione, ma anche prima con lo statuto albertino, il nostro paese aveva un preciso obbligo di disciplina; chiaro che il mondo e il nostro paese prende atto della realtà, per esempio a Dubai è difficile che lo creino. C’è sicuramente sempre stata valutazione del fatto che l’Italia sia un museo a cielo aperto, ma non per questo è obbligatorio fare una legge, se fosse solo così potevamo farla come no.

Viceversa con l’adozione della costituzione è stato sancito un preciso obbligo, l’articolo 9, che impone al legislatore una disciplina speciale relativa ai beni culturali, la Repubblica promuove e tutela il patrimonio artistico della nazione, attraverso la legge. Con l’entrata in vigore della costituzione, non fu abrogata la legge del ’39, con l’articolo 9, c’è stata subito un’attuazione, proprio perché non fu abrogata la legge del ’39. Con il 2004 noi abbiamo l’attuazione completa del precetto costituzionale; nel ’99 c’era il testo unico, ma è semplicemente qualcosa che elimina le contraddizioni, non è innovativo.

La presenza di beni storici e culturali del nostro paese deve avere un codice, è una fonte primaria, non secondaria; la sintesi è che il nostro paese ha il codice penale, ed è molto pesante, ed è comunque un codice. Accanto al codice penale, civile, a quelli di procedura che spiegano come si devono cercare i reati, come si devono risolvere controversie civilistiche, abbiamo anche il codice dei beni culturali, che non è un dato solamente formale.

Da questo punto di vista, come disciplina sui beni culturali siamo lo stato più avanzato d’Europa. Tutto questo comparto di beni che ha portato all’adozione del codice, porta in sé un’impostazione, che poi è una caratteristica quasi fisiologica, che il codice ha dovuto seguire per forza, che troviamo dall’art. 2 alle sanzioni; è una distinzione banale che però nel codice dei beni culturali è perniciosa, cioè nel mondo esistono proprietari di beni che sono soggetti pubblici e altri privati.

Questa distinzione tra soggetto pubblico e privato non è una grossa distinzione; si pone a cavallo di diritto amministrativo, pubblico, privato, si pone a cavallo anche di questa distinzione, appunto tra proprietà pubblica e privata, ma l’abbiamo all’interno dello stesso codice → la disciplina di queste due proprietà ce l’ho all’interno del medesimo provvedimento, ed è una distinzione che troviamo dall’articolo 2.

Io ho una serie di beni che vado a tutelare non perché di proprietà pubblica o privata, mi pongo il problema dei beni culturali non perché sono pubblici o privati, ma perché sono culturali. Quindi il fine della disciplina contenuta nel codice, non è il regolamentario di proprietà pubblica o privata, ma è il promuovere, tutelare la culturalità di determinati beni; noi abbiamo un’impostazione secondo cui, se mi pongo il problema dell’anfora, o del vascello fenicio affondato nello Ionio, del castello, del Colosseo; questi hanno anche canoni estetici, ma a volte visto che si chiama ‘beni culturali e paesaggio’, non posso creare un capanno su un campo di grano, non posso ararlo o calpestarlo, perché c’è stata la battaglia di Marengo. In realtà tutto questo perché rimanda a una battaglia risorgimentale tra truppe napoleoniche, quindi il terreno ha valore culturale in quanto memoria fisica di uno scontro nelle lotte di indipendenza d’Italia e non c’è canone estetico, perché è un campo.

Quindi come tutelo un’anfora romana, tutelo il campo. La disciplina del codice preserva, tutela, valorizza e promuove la culturalità di determinati beni, e solo dopo mi pongo il problema, cioè se sono pubblici o privati, al contrario del codice civile. Il legislatore ha dovuto, perché aveva di riferimento testimonianza di civiltà di determinati beni, fare lo slalom tra i principi di presidio di proprietà pubblica e proprietà privata. La “culturalità” non è più caratteristica che attiene all’archeologia, alla storia medievale, non è più un dato intellettuale, di ricerca storica, ma diventa un giuridico; poi saranno altre fonti di sapere a farci sapere la verità sull’anfora etrusca.

Fra queste due distinzioni, pubblico e privato, c’è un terzo spicchio, che non è né pubblico né privato ed è la parte più difficile, come i luoghi di culto, proprietari di beni privati, ma a vocazione pubblica, che diventano strumenti di culto addirittura. Il Duomo di Milano ad esempio, la chiesa, crocifissi, madonne, santi sono beni culturali, ma sono strumenti di esercizio che ha una rilevanza pubblica; quindi che succede a questi? Hanno una disciplina che viene un po’ dal pubblico un po’ dal privato.

C’è anche un’altra categoria di soggetti strani: enti non profit, come il FAI, Italia Nostra, etc; però ci sono anche enti del tutto privati, come una fondazione Corriere della Sera, questi soggetti qui, sono sicuramente privati, perché pensiamo ad una fondazione che nasce da un testamento del nonno, è privata. Il testamento è il massimo atto di autonomia privata lasciato da un individuo, e da qui può nascere magari un ente privato. Ma questi enti, sono enti che presiedono fini di pubblica utilità; per esempio, la FIAT (ente profit) è diversa da Fondo ambiente Italiano (reinveste, è ente non profit).

Qual è il dato allora? Ho a che fare con enti privati, con finalità uguali a enti della cultura; questa duplice caratteristica fa sì che questi enti commerciali non possano assoggettarsi alla disciplina dei beni privati, né completamente agli enti pubblici. Sotto un profilo di politica – legislativa, la scelta è stata fatta già nel ’39, cioè siccome l’ente è proprietario di beni culturali, persegue finalità contigua e simile al soggetto pubblico, la vita di questi enti è equiparata a quella pubblica; quindi la fondazione testamentaria di prima ha la stessa disciplina del Colosseo.

C’è la proprietà pubblica, chiaramente definita come pubblica, enti pubblici (Stati, regioni, comuni), ci sono quelli privati che si riducono a persone fisiche ed enti privati; ci sono due tipi di enti che non possono essere né di qua né di là, che sono le confessioni religiose e gli enti non commerciali. Confessioni religiose un po’ e un po’; gli enti non commerciali ente pubblico.

Quando c’è stata l’adozione del codice si è provato a scardinare questo principio, perché se era giustificabile nel ’39 perché c’era un regime dittatoriale, e quindi scioglievano le associazioni e requisivano tutti i beni; se nel ’39 pensavano male di un’associazione particolare piuttosto che, si prendeva e si requisiva, però nel ’39 aveva una logica, oggi non può essere giustificata, soprattutto in funzione dell’evoluzione che abbiamo avuto negli ultimi anni.

Però se la fondazione testamentaria vuole vendere un bene culturale, deve, come il comune di Milano, passare per il ministero; il più delle volte si pensa ‘tanto sei un privato’, ma questo vale se parliamo di una macchina, un appartamento, qualsiasi cosa, se invece è un bene culturale, non ci si può comportare come un privato perché per la legge non lo sei, sei come il comune. Per cui, la fondazione deve farsi autorizzare dal ministero, non può vendere, anche volesse affittare, perché è assoggettato alla proprietà pubblica sempre nell’articolo 2.

Nel nostro ordinamento è una caratteristica del codice dei beni culturali in Italia, c’è sempre stata; e anche quelle forzature che avevano senso nel ’39 e che non avrebbero senso oggi, in realtà si sono mantenute, per motivo di politica legislativa e condizionata al fatto della “culturalità”.

Per il paesaggio

Dal concetto di bellezza naturale, che era un incrocio tra canone estetico e piante, poi siamo passati al concetto di ambiente, quindi una declinazione un po’ più ecologica, poi ai beni paesaggistici, madre natura, fino al 2004 al concetto di paesaggio, che è la più bella definizione del codice. C’è una diversità di approccio, non è la stessa cosa; anche nel settore dell’ambiente, del paesaggio, c’è stata un’evoluzione e l’esito finale, avere di riferimento un concetto di paesaggio non è stato irrilevante, perché è nella parte relativa al paesaggio che recepiamo elaborazioni fatte in sede UNESCO, fatte sull’immaterialità del bene culturale.

Lezione 2, 02/03

Articolo 9

Comma 1, ‘La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica’

Comma 2, ‘Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione’

Sono due commi, e tre aspetti da tenere presenti: promuove e tutela’:

• Il tempo verbale usato, un presente indicativo ‘quindi è un ordine che la costituzione dà al legislatore; è una previsione cogente;
• A chi è rivolto questo obbligo? Solo al legislatore? Se ci fosse stato scritto ‘lo Stato’ sì, ma qui dice che è diverso da Stato, perché la Repubblica è una forma di governo, è composta per l’articolo 1, da stato, territorio, cittadini, comunità nazionale; quindi tutti dobbiamo promuovere lo sviluppo della cultura, i cittadini, ma anche la regione Lombardia, l’ENI, i ministeri. Siamo noi, tutta l’articolazione, sia in termini soggettivi sia oggettivi, chiamati a questo dovere, e qualsiasi organizzazione amministrativa assuma la Repubblica; in teoria le province sono abolite, ma l’abolizione delle province, l’istituzione del ’75 delle regioni, piuttosto che l’accorpamento dei comuni, hanno copertura nel termine ‘Repubblica’. Il termine ‘Stato’ avrebbe riguardato solo l’amministrazione centrale, quindi Repubblica e presente indicativo.
• Tutela il patrimonio storico e artistico della Nazione, non dice della Repubblica, nemmeno Stato, sarebbe stata una nozione molto ristretta, avrebbe escluso i privati e la Repubblica; Nazione in realtà da un lato rimanda a un concetto di comunità nazionale, che già nel ’48 era un concetto avanzato, perché il termine Nazione è giuridico fino ad un certo punto. La Nazione non coincide con lo Stato, ma con le ambasciate italiane, di Mosca, Tel Aviv; non è entro i confini dello Stato, se dico Nazione, do copertura alla circolazione in ambito internazionale dei nostri beni culturali.

Sono tre righe con tre concetti: presente indicativo, Repubblica e Nazione → previsione cogente, Repubblica (profilo soggettivo) che non coincide con Stato, promozione del patrimonio della Nazione (oggetto), quindi il recupero dei beni culturali italiani che sono finiti anche al di fuori dell’Italia, al di fuori della comunità nazionale.

Questa previsione è contenuta nei principi fondamentali (dall’1 all’11) della costituzione, quindi dove sta anche il principio di uguaglianza. Art. 8 sancisce la libertà di culto, tutte le confessioni sono libere e hanno autonomie; lo Stato Italiano è uno stato laico, è libero l’esercizio del culto. Ogni confessione religiosa ha anche aspetto concreto, oltre che morale, ci sono le Chiese, le Moschee e ogni confessione ha dei luoghi; l’autonomia di una confessione religiosa passa anche attraverso il patrimonio. Questo articolo dà copertura molto prudente per quanto riguarda i beni culturali di interesse religioso.

L’aspetto organizzativo è nell’articolo 117 della costituzione, che è passato come la riforma federale dello Stato Italiano. Questo articolo distingue materie di competenza esclusiva dello Stato da quelle che riguardano anche le regioni; la potestà di fare leggi è suddivisa tra lo Stato e le regioni. Il seguente articolo va a disciplinare la legislazione concorrente e quella esclusiva dello Stato; abbiamo una divisione netta, cioè la tutela dell’ambiente, eco sistema e beni culturali è appannaggio esclusivo dello Stato, è centralizzata (2001 abbiamo ancora riferimento l’ambiente).

È centralizzata perché lo Stato in virtù dell’articolo 9, non può consentire che ci siano livelli di tutela diversi in ogni regione; la tutela deve essere sul territorio nazionale, almeno a livello minimo, perché da Bologna a Ragusa, il livello minimo di tutela deve essere uniforme. La legislazione concorrente tra Stato e Regioni (=le regioni hanno piena autonomia di principi fissati dallo Stato), è nella valorizzazione e promozione che si dà vita a principio di sussidiarietà, cioè l’ente più vicino a quel bene culturale; es. il castello sforzesco; la potestà legislativa compete solo alle regioni, quindi la costituzioni ha come riferimento solo le regioni, dopo di che si disciplina anche il rapporto comune.