Legislazione dei beni culturali

Legislazione dei beni culturali

Il diritto

Il diritto è una facoltà che si può esercitare, oppure è un insieme di regole che permettono una convivenza civile, tant’è che quando il diritto viene violato si procede con una sanzione. Esistono due tipi di diritto:

• Diritto pubblico: regola il funzionamento degli organi dello Stato, enti pubblici e territoriali.
• Diritto privato: regolamenta i rapporti tra i singoli cittadini, tra le persone giuridiche e tra di loro. Le persone giuridiche sono fisiche e possono rappresentare enti con scopo di lucro (banca) o senza scopo di lucro (chiesa). L’ente ecclesiastico, però, è soggetto al diritto privato perché non persegue fini lucro (escluso lo IOR).

Il nostro ordinamento giuridico è organizzato come una repubblica, ma con una suddivisione amministrativa rappresentata dalle regioni e dagli enti territoriali che hanno dei confini entro cui esercitano la loro sovranità. Gli enti pubblici, invece, non hanno territorio di confine (INPS). Un ente pubblico è regolamentato dal diritto pubblico, ma può avvalersi anche di quello privato per raggiungere i propri obbiettivi (costruire un’autostrada su un campo appartenente ad un cittadino).

Le fonti

L’ordinamento è regolato secondo delle regole: le fonti del diritto (atti o fatti giuridici che generano norme giuridiche). Il fatto è un comportamento protratto nel tempo da una comunità che diventa una regola, l’atto è un’azione volontaria. Le fonti possono essere di due tipi:

• Fonti di produzione: norme giuridiche che dicono come devono essere prodotte altre norme.
• Fonti di cognizione: fonti da cui possiamo sapere le fonti in azione.

Le fonti possono anche essere interne (fatte dallo stato) o esterne (create dall’UE, da accordi internazionali ecc.). La caratteristica degli ordinamenti giuridici è la pluralità delle fonti e per rendere ordinato questo sistema viene organizzato secondo diversi sistemi:

• Gerarchico: la fonte inferiore non deve mai contraddire quella superiore.
• Cronologico: tra fonti di pari grado prevale quella precedente.
• Di competenza: le leggi regionali valgono solo per la regione di competenza.
• Di specialità: viene emanata in condizioni particolari e prevale sulla normativa generale.

La scala gerarchica delle fonti si divide in questo modo:

1. Costituzione della Repubblica (1 gennaio 1948): gli articoli sono articolati in commi. È stata prevista all’interno la possibilità di cambiare la costituzione con un procedimento particolare (l’articolo 118 è stato modificato nel 2004 dalla legge n° 3). La costituzione è la norma fondamentale del nostro ordinamento ed è composta da 139 articoli ed è divisa in 3 parti:
• Principi fondamentali: ART. 1-12
• Parte 1 diritti e doveri dei cittadini: art. 13-54
• Parte 2 ordinamento della Repubblica: art. 55-139
2. Regolamenti dell’UE: la differenza tra regolamenti e direttive è che i primi sono direttamente applicabili, mentre i secondi sono degli “avvisi” da applicare entro un determinato periodo. Questi regolamenti non possono essere accettati se vanno contro la costituzione. I regolamenti sono emanati dal consiglio dei ministri (rappresentanti del potere esecutivo di ogni paese) e non possono abrogare le leggi nazionali perché sono esterni.
3. Leggi ordinarie: valgono per tutta la Repubblica e sono le leggi statali, leggi regionali (create dall’organo della regione) e gli atti aventi forza di legge (decreti legge e decreti legislativi emanati dal governo). Queste tre tipologie sono ordinate secondo il criterio di specificità e di cronologia. Le leggi sono create dal parlamento e bisogna rispettare un iter legislativo per farle:
• Iniziativa di legge (può essere proposta anche dai cittadini con una raccolta firme)
• Discussione e approvazione
• Promulgazione (firma del presidente della Repubblica che afferma che l’iter è stato rispettato)
• Pubblicazione della legge sulla gazzetta ufficiale
• Entrata in vigore

Le leggi regionali sono emanate dal consiglio regionale e valgono per tutto il territorio della regione e possono riguardare solo materie che non riguardano il parlamento (descritte nell’articolo 117) nel rispetto delle leggi statali/ordinarie.

I decreti legge provengono dal governo. Dopo il periodo di potere assoluto si è decisa la suddivisione dei tre poteri, che garantisce un maggiore livello di giustizia, ma il governo ha mantenuto un potere legislativo che gli permette di creare i decreti legge e legislativi per accorciare i tempi di creazione. Gli è rimasto questo potere perché in caso di emergenza il governo può emanare decreti che possono riguardare materie riservate alla legge; oppure per creare atti normativi specializzati in quanto può avvalersi di esperti al di fuori del governo per elaborare, ad esempio, decreti legislativi sui beni culturali delegati dal parlamento al governo, perché questo atto ha bisogno di esperti più facilmente reperibili da esso.

Gli articoli 76 e 77 della costituzione riguardano i decreti legislativi

• Art. 77: in casi straordinari di necessità e urgenza il governo può emanare decreti con forza di legge (modificando la legislazione precedente), ma questi devono essere presentati alle camere che decideranno se convertirli in legge o no. Il decreto che non viene convertito perde la sua efficacia entro 60 giorni. Nel nostro sistema c’è un abuso di questo articolo perché le camere ci impiegano troppo tempo a fare le leggi.
• Art. 76: il decreto legislativo sta nella delega del parlamento al governo. Si può fare quando il parlamento delega la formazione e fissa i principi, i criteri direttivi, l’oggetto definito e il tempo limitato.
4. Regolamenti governativi: spiegazione proveniente dai ministri per spiegare come applicare la legge. Deve essere generale ed astratta per rimanere nel tempo ed essere interpretata.
5. Consuetudine: comportamento di una determinata comunità di persone che è convinta che questo comportamento sia giuridicamente rilevante e quindi obbligatorio. Quando il comportamento viene perpetuato nel tempo nasce la consuetudine.

Ogni ordinamento ha le proprie leggi e ne esiste uno che sta sopra a tutti gli stati, quello internazionale, dove si incontrano le volontà dei rappresentati degli stati che decidono il contenuto di un trattato internazionale che è all’interno di un ordinamento fuori da quello italiano e viene portato dentro con una legge detta di esecuzione.

Decreto legislativo n° 42 del 2004: testo unico dei beni culturali

Storia della legislazione dei beni culturali

1861: avviene l’unificazione del Regno d’Italia da parte dello stato Sardo/Piemontese. L’unificazione avviene in diverse tappe: la prima capitale del regno fu Torino, poi passò a Firenze e nel 1870, quando ci fu la breccia di Porta Pia e la capitale si trasferisce a Roma. Si apre la questione romana per cui il pontefice diventa un suddito e il regno d’Italia per evitare ciò, emana le leggi delle quarantige garantendogli lo stesso potere di un sovrano, ma il pontefice non accetta.

1909: il patrimonio artistico viene regolato secondo le leggi dei vecchi stati e il primo intervento fu la legge Rosati n° 364 circa le antichità e le belle arti. Questa legge non è sufficiente e bisogna attendere l’avvento del fascismo per avere una prima vera disciplina organica della materia di interesse storico, artistico, del paesaggio e degli archivi. Il fascismo porta un radicale cambiamento della società italiana: impose un ordinamento totalitario condiviso da molti paesi in Europa. Dal punto di vista legislativo il fascismo fu un buon periodo perché diede una legislazione organica.

1929: Mussolini capisce che gli conveniva fare pace con la chiesa così tramite i patti lateranensi attribuisce al pontefice un minimo di territorialità, ovvero lo Stato del Vaticano e si risolve così la questione romana. Vede anche la regolamentazione delle catacombe cristiane sotto la giurisdizione della chiesa cattolica.

1939: viene messa in atto la riforma Bottai composta da tre leggi:

• Legge 1089 del 1939 “tutela delle cose d’interesse storico e artistico”.
• Legge 1497 del 1939 “protezione delle bellezze naturali”.
• Legge 2006 del 1939 “archivi del regno d’Italia”.

Questa legislazione rimase in vigore fino al 1999, anno in cui viene emanato il primo decreto legislativo sulla tutela dei beni culturali e del paesaggio. Poi nel 2004 è stato emanato il nuovo decreto (il n° 42) tutt’ora in vigore. Si parlava di “cose” non di “beni”, quindi giuridicamente non erano validi e degni di attenzione. Era una visione estetizzante delle cose d’interesse artistico e del paesaggio, visto solo come bellezza naturale. Oggi prescindono dalla bellezza perché anche le aree industriali possono essere definite beni culturali perché patrimonio di un periodo storico.

Il fascismo diede la prima competenza governativa al ministero dell’istruzione pubblica, che oggi non l’ha più.

1942: frutto del pensiero fascista è anche il codice civile che ha un’impostazione dell’epoca tant’è che fu modificato in vari settori:

• Diritto alla famiglia nel 1975 in cui viene cambiata la regolamentazione della patria potestà che oggi è congiunta ai due genitori.
• Nel 1970 viene introdotto il divorzio.

Questo codice contiene tre articoli importanti: 822, 823 e 824 che indicano e disciplinano il demanio pubblico (beni di proprietà statale). Questi beni hanno la caratteristica che non possono essere alienati perché svolgono una funzione pubblica: il demanio è costituito da una serie di beni, come i lidi e le coste, beni immobili storici, artistici e archeologici, le raccolte dei musei, pinacoteche, archivi e biblioteche. Lo stato non può privarsene perché verrebbe meno al suo dovere di offrire ai cittadini determinati servizi. I lidi possono però essere dati in concessione, tranne la striscia di terra dove si infrangono le onde.

• Art. 822: composto da due commi:
• Demanio naturale: demanio marittimo, idrico e militare. Questi beni possono essere di persone fisiche o giuridiche solo se vengono demanializzati e quindi passano dal patrimonio disponibile a quello indisponibile, altrimenti sono solo statali.
  • Patrimonio disponibile: si può usare
  • Patrimonio indisponibile: non si può disporre perché deve svolgere una funzione pubblica
• Demanio accidentale: i beni del demanio pubblico ne fanno parte solo se appartengono allo stato: demanio stradale, ferroviario, nautico e culturale. Un bene culturale può essere anche privato e se venduto allo stato si inserisce nel demanio accidentale perché non è necessario in quanto prima non ne faceva parte.
• Art. 823: i beni che fanno parte del demanio pubblico sono inalienabili perché devono far fronte alle funzioni pubbliche e non possono essere dati ad altro titolo a terzi se non nei modi previsti dalla legge (concessione).
• Art. 824: prevede che i beni culturali del demanio accidentale, se appartengono alle province o ai comuni (enti territoriali pubblici) siano soggetti al regime del demanio pubblico.

Qualora lo stato verifichi che un bene culturale è un falso il bene passa da indisponibile a disponibile e ne farà ciò che vorrà.

1964: un provvedimento legislativo istituisce una commissione parlamentare mista presieduta dall’onorevole Franceschini per la tutela e la valorizzazione del patrimonio architettonico, artistico e paesistico. Doveva operare un censimento dei beni culturali e ambientali rimasti nel nostro paese dopo la 2ª guerra mondiale, non fu un atto legislativo.

Due anni dopo viene pubblicata una relazione in 3 volumi dal titolo “per la salvezza dei beni culturali in Italia”. Entra per la prima volta in vigore il termine “beni culturali”. La convenzione dell’AIA serviva alla protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato.

1967: Successivamente la commissione Papaldo viene incaricata di predisporre un progetto di legge che portasse all’abrogazione e modifica delle leggi del 1939, ma non fu mai applicato.

1975: viene istituito il ministero dei beni culturali e ambientali importante perché prima il ministero competente era quello della pubblica istruzione.

1998: il ministero prende il nome di ministero per i beni e delle attività culturali, ma non aveva la competenza sul turismo. Così il governo Letta nel 2013 lo introdusse chiamandolo ministero per i beni culturali, ambientali e del turismo.

1999: viene approvato il primo testo unico sui beni culturali e ambientali con il decreto legislativo n° 490 con cui si modifica la riforma Bottai.

2001: la legge n° 3 riforma il titolo 5º “le regioni, le province e il comune” della parte 2ª della costituzione per cui il decreto legislativo del 1999 deve essere modificato, e viene modificato dall’attuale codice dei beni culturali che entra in vigore nel 2004 con il decreto legislativo n° 42. Questo decreto ha subito delle modifiche con una legge del 2014 ed una successiva del 2015.

La riforma prevedeva:

• L’armonizzazione della disciplina amministrativa dei beni culturali, del paesaggio e degli archivi (attribuzione di competenze diverse)
• Ha introdotto i modelli di cooperazione fra Stato e Regioni e fra Stato e Chiesa cattolica che riguardano anche i beni culturali appartenenti ad enti o istituzioni religiose.

Articolo 5 della costituzione

Il principio che stabilisce il decentramento dei poteri è definito nell’articolo 5 in cui la repubblica riconosce e promuove le autonomie locali. Nel 1970 fu emanata una legge che consentiva le elezioni amministrative regionali durante le quali vengono eletti i consigli regionali che poi emanerà le leggi regionali. Questa regola vale per tutte le regioni a statuto ordinario.

Nel dopoguerra si crearono le regioni a statuto speciale perché hanno particolari caratteristiche legate alla storia e alla popolazione. Sono:

• Valle d’Aosta: minoranza linguistica francese
• Trentino Alto Adige: minoranza linguistica ladina e tedesca
• Friuli Venezia-Giulia: minoranza linguistica tedesca e slava
• Sicilia
• Sardegna

Le minoranze linguistiche sono tutelate dall’articolo 6. Hanno avuto tendenze di indipendenza. La costituzione afferma che le regioni hanno una competenza concorrente di fare le leggi uguale a quella dello stato su alcune materie. Gli articoli 114 e 117 vengono modificati affermando che lo stato attualmente è composto da comuni, province, città metropolitane (città in cui lo sviluppo dei comuni limitrofi fa sì che non ci sia più distinzione tra città principale e città satellite), regioni e repubblica.

L'articolo 9 della costituzione

Rientra tra i principi fondamentali ed è costituito da due commi:

1. La repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica.
2. La repubblica tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della nazione (intesa come fattori culturali, storici e religiosi che accomunano un popolo).

L’articolo 9 indica un dovere della repubblica (insieme di tutti gli organi che regolano lo stato): non esiste un ente preciso che ha il compito di promuovere i beni culturali, ma tutti gli organi dello stato devono farlo. Là dove manca un progresso scientifico e tecnico, avviene un rallentamento dello sviluppo della cultura.

Il primo comma dell’articolo si ricollega agli articoli 33 e 34 della costituzione:

• Art. 33: l’arte e la scienza sono libere e libero nè l’insegnamento.
• Art. 34: la scuola è aperta a tutti.

Il secondo comma, invece, si collega all’articolo 42 della costituzione:

• Art. 42: la proprietà può essere pubblica o privata, quindi i beni economici possono essere dello stato o delle persone fisiche. Bisogna assicurare che la proprietà privata, però, non venga distolta dalla funzione sociale che svolge (castelli, collezioni private ecc.).