Le Istituzioni politiche dell'Unione Europea

Il sistema politico dell'Unione

Le istituzioni politiche

Il Consiglio europeo

Il Consiglio europeo è l'Istituzione che rappresenta il vero "motore immobile" dell'integrazione.

"Il Consiglio europeo è composto dai capi di Stato o di governo degli Stati membri, dal suo presidente e dal presidente della Commissione. L’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza partecipa ai lavori". [art.15, par.2 TUE]

"Il Consiglio europeo dà all'Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali. Non esercita funzioni legislative". [art.15, par.1 TUE]

Il Consiglio europeo è perciò composto da:

• I capi degli esecutivi nazionali, titolari del potere di indirizzo politico nei rispettivi ordinamenti.
• Il Presidente, scelto per le sue qualità personali, viene eletto dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata per un mandato di due anni e mezzo rinnovabile una volta. La Presidenza del Consiglio rimane politicamente debole in quanto ricoperta da un soggetto che non svolge alcuna funzione di indirizzo, infatti questo svolge funzioni di stimolo e di coordinamento dei lavori del Consiglio europeo.
• Il Presidente della Commissione

La funzione del Consiglio europeo è quella di indicare obiettivi politici da perseguire attraverso l’attività normativa. Si estende all’intero campo delle competenze dell’Unione ed è limitata solo negativamente dal divieto di svolgere direttamente attività legislativa (comunque i Trattati assegnano al Consiglio europeo anche funzioni più specifiche).

Il Consiglio europeo è perciò l'organo titolare del potere di indirizzo politico, il suo ruolo si sovrappone a quello di ogni altra Istituzione dell’Unione, chiamate a realizzarne gli orientamenti politici.

Il Consiglio europeo è stato istituito formalmente dal Trattato di Maastricht del 1992. Solo a partire dal 2009, con il Trattato di Lisbona, è stato incluso fra le Istituzioni dell’Unione e opera quindi formalmente nel sistema politico dell’integrazione.

Il Consiglio europeo non conosce un vero e proprio procedimento decisionale. Ai sensi dell’art.15, par.4 TUE, esso si pronuncia per consensus, salvo nei casi in cui i trattati dispongano diversamente. Gli Stati non sono chiamati a votare espressamente a favore di una delibera, ma è sufficiente che essi non esprimano espressamente il proprio dissenso. La circostanza che il Consiglio europeo si pronunci per consensus ne evidenzia la natura assai ambigua.

Il Consiglio europeo non adotta atti formali bensì delle "Conclusioni" prive, di per sé, di valore normativo, ma dalle quali si possono trarre gli orientamenti generali che sono vincolanti per le altre Istituzioni.

Conclusivamente: il Consiglio europeo esprime la dimensione diplomatica o intergovernativa dell’Unione, rappresenta gli Stati membri al massimo livello, si pronuncia per consensus (senza una fase di voto formale), non subisce interferenze di strutture sovranazionali, non ha potere legislativo, non è politicamente responsabile di fronte ad altre Istituzioni (salvo la possibilità di impugnare atti del Consiglio europeo destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi); agisce sostanzialmente al di fuori del sistema sovranazionale dell’Unione, condizionandone però il funzionamento.

Il Consiglio

"Il Consiglio esercita, congiuntamente con il Parlamento europeo, la funzione legislativa e la funzione di bilancio. Esercita funzioni di definizione delle politiche e di coordinamento alle condizioni stabilite nei trattati". [art.16, par.2 TUE]

La principale funzione del Consiglio è perciò la legislativa, ad esso spettano anche significative funzioni di carattere esecutivo.

Composizione e modalità di funzionamento

"Il Consiglio è composto da un rappresentante di ciascuno Stato membro a livello ministeriale, abilitato ad impegnare il governo dello Stato membro che rappresenta e ad esercitare il diritto di voto". [art.16, par.1 TUE]

I membri del Consiglio sono quindi determinati ratione officii e la sua composizione varia a seconda della materia trattata. I membri del Consiglio sono infatti coloro che, nell’ambito del proprio Stato, hanno funzioni ministeriali per ciascuna delle materie dell’ordine del giorno. Nonostante il Consiglio sia un organo stabile, la sua composizione varia a seconda della materia trattata, anche nell’ambito della stessa riunione.

In conseguenza di questo modus operandi, il Consiglio assume denominazioni differenti a seconda della sua formazione (es. Consiglio Affari Generali, Consiglio Affari Esteri,...)

Il Consiglio non siede in permanenza ma solo in occasione di una sua convocazione. La continuità dei lavori del Consiglio è assicurata dal COREPER, il Comitato rappresentanti permanenti degli Stati membri, che non costituisce un’Istituzione dell’Unione europea ma solo un organo sussidiario del Consiglio, composto da funzionari degli Stati membri.

Di regola il Consiglio vota a maggioranza qualificata, il Trattato può però prevedere che esso voti all’unanimità ovvero, in rari casi, a maggioranza semplice. Particolarmente complesso è il calcolo della maggioranza qualificata.

Un metodo transitorio viene applicato fino al 31 ottobre 2014, esso potrà altresì applicarsi fino al 31 marzo 2017 su richiesta di un qualsiasi membro del Consiglio. Il nuovo meccanismo (che sostituirà completamente il precedente a partire dal 1 aprile 2017) comporta che la maggioranza qualificata si formi con il voto favorevole di un numero di Stati che rappresentino almeno il 55% dei membri del Consiglio, con un minimo di 15, i quali totalizzino almeno il 65% della popolazione dell’Unione. Esso tende quindi ad imporre una doppia maggioranza: numerica e di popolazione. La norma è completata dalla previsione che l’opposizione da parte di un numero di Stati inferiore a 4 non potrà impedire l’adozione della decisione pur se tali Stati rappresentino più del 35% della popolazione.

Questo meccanismo soddisfa un’esigenza politica di fondo del sistema dell’Unione: impedire la formazione di maggioranze e minoranze stabili.

Le funzioni del Consiglio

Le funzioni del Consiglio sono:

• Funzione legislativa
• Funzione di bilancio
• Funzioni di definizione delle politiche e di coordinamento, è cioè compito del Consiglio, in collegamento con il Consiglio europeo, di coordinare le politiche.