Diritto dell'Unione Europea - le Istituzioni

Struttura istituzionale

Consiglio europeo

Non fa parte delle istituzioni dell'Unione Europea. È la riunione dei capi di stato e di governo e dei relativi ministri esteri dei paesi europei (non dell'Unione). Dà impulso ai lavori dell'Unione Europea presentando delle relazioni a seguito delle proprie riunioni al Parlamento Europeo.

Principali istituzioni dell'Unione Europea

• Consiglio
• Commissione
• Parlamento europeo
• Corte di giustizia
• Corte dei conti

1 – Consiglio

Composizione

Rappresentanti degli stati membri scelti nell'ambito dei rispettivi governi (anche a livello regionale, provinciale e territoriale) in base alla materia trattata.

• Presidenza: Spetta ogni semestre a uno stato membro, secondo una scaletta votata all'unanimità dal consiglio.
• Segreteria: È il supporto funzionale e amministrativo del consiglio, di coordinazione tra i vari rami. Il segretario generale rappresenta l'Unione all'estero.
• COREPER: (Comitato dei rappresentanti permanenti degli stati membri) è responsabile della preparazione dei lavori del consiglio e della realizzazione dei compiti. Compensa anche la composizione variabile del consiglio.

Poteri

Ha il più vasto potere normativo. Adotta direttive e regolamenti, attribuisce alla commissione il compito di dare atto alle proprie decisioni (quando non lo fa da sé), adotta atti anche in materie escluse dall'ambito dell'Unione Europea quando è necessario.

Deliberazioni

Salvo diverse disposizioni sono prese a maggioranza (essendo prevalenti le disposizioni che prevedono maggioranze qualificate, questa diventa la regola). Ponderazione dei voti di ciascuno stato membro che ha un tot di voti, più clausola demografica. Alcune deliberazioni prevedono l'unanimità.

2 – Commissione

Composizione

25 membri indipendenti dai governi degli stati membri nominati per 5 anni e rielettibili. Il consiglio propone la nomina del presidente al Parlamento che la approva. Poi il consiglio insieme al presidente della commissione appena nominato scelgono gli altri membri e li sottopongono all'approvazione del Parlamento.

• Presidente: Gestisce l'organizzazione interna e il coordinamento dell'attività della commissione e ne ha la rappresentanza esterna. Ampi poteri nella strutturazione e ripartizione delle competenze.
• Commissari: Nei settori attribuiti dal presidente ciascun commissario ha la responsabilità e adotta le misure di gestione necessarie.

Poteri

Partecipa al processo di formazione delle norme, ne controlla l'esecuzione e ha la rappresentanza estera della comunità. Potere d'iniziativa per l'adozione di regolamenti, direttive e decisioni del consiglio. Potere di controllo sull'osservanza delle norme europee da parte degli stati membri e per realizzare lo scopo può raccogliere tutte le informazioni necessarie grazie ai poteri ispettivi.

3 – Parlamento

Composizione

Composto dai rappresentanti dei popoli degli stati riuniti nella comunità. 732 membri con mandato di 5 anni, divisi in gruppi politici eletti nei rispettivi stati membri.

Poteri

Innanzitutto ha il potere di autoregolamentazione interna e il potere di approvazione del bilancio. Ha il potere d'interrogazione al consiglio e alla commissione che va di pari passo con la possibilità dei membri del consiglio e della commissione di partecipare alle commissioni parlamentari. Partecipa alla formazione di atti comunitari chiedendo alla commissione di provvedere alla redazione di determinati atti o accordi (potere di natura soprattutto politica).

4 – Corte di giustizia

Composizione

Composta da un giudice per stato membro e da 8 avvocati generali nominati dalla commissione riunita.

• Presidente: Viene eletto tra i giudici per 3 anni e ha funzioni direttive.
• Avvocato generale: Può presentare conclusioni scritte e motivate nelle cause trattate dinanzi alla corte.
• Gran plenum: Totalità dei giudici; piccolo plenum: 11-9 giudici; sezione: 5-3 giudici.
• Cancelliere: Nominato per 6 anni con mandato rinnovabile, svolge le normali funzioni di cancelleria più amministrazione e gestione finanziaria.

Poteri

Controllo giurisdizionale sulla legittimità degli atti e dei comportamenti delle istituzioni e interpretazione del diritto comunitario.

4bis – Tribunale di primo grado

Organo previsto dall'atto unico creato su richiesta della corte di giustizia con parere del parlamento e del consiglio e decisione unanime della commissione.

Composizione

Almeno un giudice per stato membro con modalità di nomina analoghe a quelle della corte.

Funzioni e poteri

Non viene sempre assistito dall'avvocato generale, ma solo per la trattazione di cause particolarmente difficili. Esclusa la competenza del tribunale per ricorsi presentati da stati o istituzioni (in fase di modificazione). Il tribunale può decidere anche con giudice unico, salvo opposizione di uno stato membro o di una istituzione. Le sentenze del tribunale possono essere impugnate dinanzi alla corte per motivi di diritto.

5 – Corte dei conti

Composizione

Un membro per ogni stato, designato dai rispettivi governi, nominato dal consiglio previa approvazione del parlamento. Restano in carica 6 anni e rielettibili. Al suo interno può dividersi in sezioni.

Poteri

Potere di autoregolamentazione interna. Funzione di controllo sul bilancio e sulla gestione finanziaria. Alla fine dell'esercizio presenta la relazione annuale.

Ruolo delle istituzioni

1 – Processo di formazione delle norme

Consultazione

L'adozione di un atto da parte del consiglio deve essere preceduta dalla consultazione (obbligatoria ma non vincolante) del Parlamento. Rappresenta uno strumento di partecipazione al processo legislativo.

Concertazione

Si tratta di una concertazione tra parlamento e consiglio con la partecipazione attiva della commissione per atti di portata ampia o generale. Procedura che dura tre mesi con lo scopo di trovare un accordo tra consiglio e parlamento.

Cooperazione

Procedura che ha potenziato i poteri e la partecipazione del parlamento alla funzione legislativa, anche se limitato a pochi atti.

Codecisione

Variante del modello di cui sopra, con partecipazione ancor più intensa del parlamento e maggior campo d'azione.

Parere conforme

Sono le ipotesi in cui in determinati procedimenti è obbligatorio il parere del parlamento. In alcuni casi oltre che obbligatorio può essere anche vincolante (veto).

2 – Approvazione del bilancio

Il parlamento riceve dalla commissione un progetto di bilancio preliminare e poi quello definitivo dal consiglio; il progetto è diviso in spese obbligatorie e non obbligatorie. Se vi sono emendamenti o modifiche il progetto ritorna al consiglio. Se anche il consiglio presenta modifiche o emendamenti il progetto torna da ultimo al parlamento che decide definitivamente. Poi torna al parlamento solo per le spese non obbligatorie poiché per quelle obbligatorie è il consiglio a decidere “informando” soltanto il parlamento. Al termine il presidente del parlamento constata che il bilancio è approvato (anche se per metà viene approvato dal consiglio). L'esecuzione del bilancio è curata dalla commissione.

Le norme

1 – Le norme convenzionali

Sono contenute nei trattati istitutivi delle comunità europee e negli accordi successivi. Norme primarie del sistema giuridico comunitario.

• Regolano la vita di relazione all'interno della comunità;
• Creano situazioni giuridiche in capo agli stati membri;
• Attribuiscono forza normativa agli atti delle istituzioni comunitarie;
• Applicazione territoriale fin dove si estendono i territori degli stati membri (per alcuni territori sono previsti regimi particolari);
• Revisione dei trattati: può essere attivata sia dalla comunità sia da uno stato membro verso il consiglio che sente il parlamento e all'occorrenza la commissione e la banca centrale. Vengono convocati i rappresentanti degli stati membri per giungere ad un accordo che viene poi ratificato da tutti gli stati membri.

2 – Ripartizione delle competenze

• La comunità: agisce soltanto nei limiti delle competenze che le sono attribuite dai trattati (politiche comuni, agricoltura, trasporti, rapporti commerciali, qualsiasi atto che richieda un'azione comunitaria);
• Principio di sussidiarietà: le istituzioni comunitarie agiscono solo se il loro intervento è indispensabile (sussidiario);
• Il controllo sull'applicazione di tale principio è affidato alla Corte di Giustizia.
• Criterio di proporzionalità: graduare i mezzi prescelti rispetto alle caratteristiche dell'obiettivo da raggiungere;

3 – Principi del diritto comunitario

Veri e propri parametri di legittimità, norme idonee a creare diritti ed obblighi. Alcuni esempi:

• Certezza del diritto: riguarda la trasparenza e l'accesso agli atti da parte dei cittadini;
• Proporzionalità: idoneità di un atto in base al risultato da perseguire;
• Leale cooperazione: assicurare l'esecuzione degli obblighi sanciti dalla comunità e facilitare l'assolvimento dei compiti della comunità tramite un esercizio coordinato delle competenze.
• Principio di eguaglianza e diritti fondamentali: Il principio di uguaglianza ha subito una trasformazione nel tempo, da mero principio per l'applicazione delle norme sino a vero e proprio diritto fondamentale. I diritti fondamentali sono stati riconosciuti dagli stati membri solo dopo vari interventi della corte di giustizia. Tale processo è stato poi ratificato ed ufficializzato con la Carta dei diritti fondamentali firmata a Nizza.

4 – Diritto comunitario derivato

Si tratta degli atti posti in essere da procedimenti deliberativi. Incidono sugli ordinamenti interni degli stati membri con o senza la necessità di un atto ricettivo da parte di questi.

• Regolamenti: sono atti vincolanti, l'equivalente della legge negli ordinamenti statali. Hanno portata generale e sono obbligatori in tutti i loro elementi, sono direttamente applicabili in ogni loro parte. Deve essere pubblicato sulla gazzetta ufficiale per produrre effetti.
• Decisioni: come il regolamento è un atto obbligatorio in tutti i suoi elementi però ha destinatari ben precisi. Non necessita pubblicazione, infatti vengono pubblicate solo quelle più importanti.
• Direttive: ultimo tipo di atto vincolante e obbligatorio. È vincolante per il solo stato a cui è diretta e pone un obbligo di obiettivo lasciando agli stati a cui è diretta la scelta dei mezzi. Direttive particolareggiate: definiscono oltre all'obiettivo anche i modi e i mezzi per raggiungerlo.
• Atti non vincolanti: Raccomandazioni: dirette agli stati membri e contengono l'invito a conformarsi a determinati comportamenti. Pareri: atti con cui gli organi comunitari fanno conoscere il loro punto di vista su una materia (funzione di orientamento).

5 – Elementi comuni

• Motivazione: gli atti comunitari devono contenere una motivazione pena il loro annullamento. Pertanto ogni atto deve contenere la specificazione degli elementi di fatto e diritto su cui si fonda.
• Base giuridica: l'atto deve fare riferimento ad una o più norme contenute nei trattati, la cui omissione determina un vizio di forma. A meno che tale indicazione non sia facilmente desumibile dal corpo del testo.
• Pubblicazione: alcuni atti necessitano la pubblicazione ed altri no (v. sopra). Ad ogni modo, generalmente gli atti entrano in vigore nella data dallo stesso specificata ovvero al ventesimo giorno dalla pubblicazione.
• Impugnazioni: uno stato può impugnare solo quegli atti che lo riguardino direttamente.

6 – Effetto diretto

È l'idoneità della norma comunitaria a creare diritti ed obblighi direttamente senza che gli stati membri debbano porre in essere alcun procedimento.

• Requisiti: ne sono in possesso tutti quegli atti che siano sufficientemente chiari e precisi e la cui applicazione non richieda l'emanazione di altri atti. Tale idoneità si verifica anche e soprattutto con riguardo alle finalità dell'atto.
• Verticale: le disposizioni provviste di effetto diretto non correttamente trasposte, possono essere fatte valere dal singolo solo contro le amministrazioni e gli uffici dello stato, non contro altri singoli o persone.
• Unilaterale: di conseguenza lo stato non può opporre la mancata trasposizione della direttiva e non può far valere obblighi derivanti da una direttiva non trasposta.

7 – Primato sul diritto interno

Il diritto comunitario detiene il primato sulle norme interne dei singoli stati contrastanti con esso. Ne consegue che tali norme devono essere disapplicate.

• Italia: in Italia l'affermazione di questo principio è stata lenta e graduale. Per le norme comunitarie posteriori a quelle italiane contrastanti venne applicato il principio della lex posterior derogat priori. Per il caso opposto, invece, dapprima si è riconosciuta la priorità del diritto interno, poi si è investita la sola corte di cassazione del potere di giudicare in tal senso, poi infine la stessa corte ha sancito la priorità del diritto comunitario poiché distinto dal diritto interno anche se con esso coordinato ma dotato di forza superiore dall'art. 11 della costituzione.

La tutela giurisdizionale

Elemento fondamentale dell'Unione Europea concepita come comunità di diritto: ci soggiacciono sia le istituzioni, sia gli stati membri, sia i singoli.

Controllo diretto

Attribuito al tribunale riguardo al rapporto d'impiego e ai ricorsi individuali e alla corte per i ricorsi di stati membri e istituzioni nonché come giudice di secondo grado.

Azione di annullamento

Ricorso contro un atto delle istituzioni che si ritiene viziato e pregiudizievole.

• Impugnabili: solo gli atti vincolanti o che producono effetti vincolanti sui destinatari.
• Legittimati ad impugnare: stati membri e loro articolazioni, istituzioni comunitarie e persone fisiche o giuridiche. Limiti ai singoli: impugnare decisioni a lui specificatamente indirizzate o che lo riguardino individualmente e direttamente.
• Termini: 2 mesi dalla pubblicazione dell'atto o dalla sua notifica o dalla sua conoscenza.
• Vizi: Incompetenza: violazione di legge che comprende l'incompetenza relativa di una istituzione o quella assoluta della comunità. Violazione forme sostanziali: mancata motivazione, mancata consultazione obbligatoria di altro organo ed errata base giuridica. Violazione di legge: violazione di norme del trattato, del diritto comunitario ma anche della giurisprudenza affermatasi. Sviamento di potere / procedura: usare un determinato potere / procedura per realizzare fini diversi da quelli per cui tale potere / procedura è nato.
• Annullamento: se il ricorso viene approvato l'atto in questione verrà annullato ex tunc. Vi sono anche ipotesi di annullamento ex nunc o differito.

Azione in carenza

Serve per porre rimedio alla illegittima inattività di un'istituzione mediante ricorso.

• Termini e requisiti: perché sia possibile intraprendere l'azione occorre prima la messa in mora dell'ufficio interessato. Tale ufficio ha due mesi per dare una risposta e se questa non arriva l'interessato ha due mesi per iniziare l'azione.
• Interruzione: se durante il procedimento l'istituzione in questione realizza l'atto richiesto questa si interrompe.
• Legittimati ad agire: stati membri, istituzioni e singoli. Limiti al singolo: può intraprendere tale azione solo se l'istituzione in questione doveva emettere l'atto nei suoi confronti.

Eccezione d'invalidità

Si tratta di un'eccezione incidentale che riguarda i regolamenti adottati dalle varie istituzioni, che le parti possono svolgere nel corso di una procedura già attivata.