La Pubblica Amministrazione - concetti generali - breve ripasso prima di un'esame - idee chiare

LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

La PA in Italia può essere raggruppata in tre grandi aree:

Amministrazione statale.

 Governo locale.

 Amministrazioni statali.



Amministrazione statale il cui elemento principale è costituito dalla presenza dei ministeri. I

ministeri sono organi organizzati gerarchicamente che vedono a capo un soggetto

politicamente estratto. Il loro campo di operatività si estende in macroaree materiali o

funzionali.

Governo locale ricopre l’intera area delle autonomie territoriali, quindi: Provincie, Regioni,

Comuni e Città metropolitane.

Amministrazioni statali ovvero enti pubblici, che possono essere nazionali e locali.

Purtroppo, non si può dare una definizione univoca di PA poiché rappresenta un concetto

troppo vasto.

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Si può provare, comunque, a fornire una definizione di PA, essa può essere vista come: il

complesso di attività e di soggetti cui è affidato il ruolo di esercitare i compiti di interesse

pubblico.

Il concetto di PA, intesa in senso attuale, prende avvio con la nascita dello Stato moderno, che

si caratterizzava per la nascita di apparati burocratici e amministrativi. Quindi, la storia della

PA è intrecciata con l’affermarsi di un nuovo Stato nazionale. Il momento cruciale

dell’evoluzione è quello del passaggio dallo Stato assoluto allo Stato costituzionale.

Inizialmente, la PA era espressione della volontà del sovrano, ma con l’avvento delle forme

repubblicane e con il passaggio alle monarchie costituzionali, lo Stato si qualifica come di

diritto. Dunque, diventa soggetto di diritto sottoposto alle proprie leggi. Vengono quindi

istituiti giudici indipendenti e altri poteri volti a rendere giustizia applicando le leggi. La legge

disciplina le modalità di azione della PA, ma quest’ultima mantiene la sua posizione di

superiorità nei confronti del cittadino. Difatti, per soddisfare gli interessi pubblici, l’interesse

del singolo può essere sacrificato.

In Inghilterra avviene un processo di cambiamento simile a quello europeo, difatti, in questo

cambiamento, ci sono tre costanti:

Ridimensionamento dell’estensione e delle prerogative del potere amministrativo,

 1 2

operato in virtù dei principi di supremacy law e rule of law .

Intestazione diretta al Parlamento del compito di legiferare e amministrare insieme.

 Estensione del principio di legalità.



Questo sviluppo delinea una diversa risposta da parte del sistema, del problema della PA.

Nei sistemi europei avviene un altro grande cambiamento, ovvero dal sistema binario attività-

apparati al Principio di sussidiarietà secondo il quale il ricordo della PA è ammesso quando i

cittadini che svolgono un’attività pubblica non possono più praticarla.

In generale ci sono due tipi di organizzazione nel binomio attività-apparati: monistica (la PA e

lo Stato coincidono), pluralistica (comprende anche le autonomie territoriali e funzionali),

accentrata o decentrata, diretta (gli apparati ordinari svolgono direttamente i propri compiti),

1 Esclusione dei poteri discrezionali in capo all’amministrazione.

2 Sottoposizione di ogni persona alla legge.

indiretta (si appoggiano a strutture ad hoc), monocratici (ci sono singoli come titolari degli

apparati) e collegiali (c’è un collegio come titolare).

Sull’estensione, il ruolo e il modello organizzativo indice il potere della PA, che dipende dal

rapporto con lo Stato, e anche la funziona esercitata. Più una società si evolve e maggiore

sono i compiti affidati alla PA.

La PA durante il Ventesimo secolo si è espansa grazie a tre processi:

Interventismo economico. Dopo l’esperienza del laissez-faire, lo Stato inizia a

 controllare l’economia e questo si riflette anche sulla PA; poiché e cambia il controllo

esercitato sulle industrie e aziende.

Affermazione del walfare state. Con l’evoluzione dello Stato sociale i servizi vengono

 estesi a tutti, quindi la PA si espande.

La coincidenza della società civile con la PA.

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Dopo l’unità dell’Italia, tra i vari obiettivi, uno riguardava l’unità politica ed amministrativa.

Pertanto, viene applicato il sistema napoleonico e lo Stato, da accentrato qual era, divenne

decentrato. Quindi, si costituiscono tanti organi che permettono di decentrare il potere. Sulla

base di questa situazione:

Vengono istituiti i ministeri.

o Si fortificano i rapporti centro-periferia.

o Viene ampliato il sistema di controlli sulla legittimità di ogni singolo atto, sia interno che

o esterno alla PA.

In Italia però questi passaggi necessari per l’unità amministrativa, non risultano vincenti.

Questo a causa di una serie di inefficienze parlamentari nei confronti del tema della PA, della

mancanza pratica di un centro a capo del decentramento e dell’uniformità astratta. Dopo una

serie di avvenimenti, dagli anni ’80 del Novecento, vengono proposte una serie di innovazioni

che hanno snellito il sistema.

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Le innovazioni che hanno permesso un progresso del sistema amministrativo italiano si

rifanno a tre fenomeni: fine del vecchio modello, vincoli internazionali e comunitari e

dinamiche interne. Il secondo elemento si riferisce alle innovazioni imposte dall’Ue, mentre il

terzo elemento si riferisce al senso di insoddisfazione dei cittadini nei confronti

dell’arretratezza italiana, che, con aspettative molto alte, hanno permesso di far progredire il

sistema.

A livello interno durante il Novecento ci sono state diverse riforme importanti in tema di PA.

Queste quattro riforme possono essere raggruppate in quattro gruppi: azioni amministrative,

organizzazioni, organizzazione statale, Regioni e amministrazioni locali.

Sotto il primo profilo, quello dell’azione amministrativa, si fa riferimento alla Legge generale

sul procedimento amministrativo (l. n. 241 / 1990), che ha comportato diverse novità:

L’obbligo di concludere il procedimento entro breve termine altrimenti è stato previsto

 anche il c.d. danno da ritardo.

Il dovere di motivare ogni provvedimento.

 La possibilità di stipula di accordi tra PA e privati destinati ad essere recepiti nel

 provvedimento finale.

La decisione della PA è frutto di una valutazione equilibrata degli interessi in gioco.

 La valutazione è tanto ampia quanto numerosi sono gli interessi pubblici e privati

 coinvolti.

Il principio di legalità definisce il come la PA possa procedere alla decisione.



Un secondo elemento di innovazione è costituito dallo snellimento dell’azione amministrativa

e nell’uso delle nuove tecnologie. La legge l. n. 241 / 1990 amplifica il campo di azione del

silenzio significativo, prevede l’autocertificazione della PA, disciplina della conferenza di

servizi e predilige il coordinamento tra amministrazioni e interessi. Inoltre, è stata migliorata

la normativa relativa alla SCIA. Con il d.lgs. 33 / 2013 vengono disciplinati gli obblighi della

pubblicità, trasparenza e diffusione delle informazioni della PA e l’unico caso previsto di

segretezza riguarda casi eccezionali.

Sotto il terzo profilo si trova l’ampio uso del diritto privato. La PA può, infatti, stipulare

contratti secondo le norme del diritto privato. Grazie a questa innovazione la PA può affidare

ai privati i compiti che, precedentemente, svolgeva.

Sul piano dell’organizzazione amministrativa sono state introdotte diverse novità:

Il principio di sussidiarietà con il quale vengono attribuiti sempre più compiti alla PA.

 Privatizzazione formale e sostanziale. La prima è quella operata dalle società per

 capitali, mentre la seconda riguarda lo svolgimento dell’attività in concreto. Quando c’è

da soddisfare un interesse pubblico, l’impresa sostituisce la PA.

Privatizzazione del pubblico impiego, come ultima innovazione sul piano organizzativo,

 prevede la stipulazione di contratti individuali.

In ambito dell’organizzazione statale ci sono altre novità:

La creazione di un centro non statale, che si manifesta nelle sedi di cooperazione tra

 livelli istituzionali e nelle autorità indipendenti. Per quanto concerne la cooperazione tra

livelli istituzionali è stato necessario il coordinamento tra i diversi livelli di governo.

Pertanto, sono anche state previste alcune Conferenze permanenti (Stato-Regioni,

Stato-città) che hanno assicurato l’assunzione condivisa delle decisioni su alcuni settori.

Le autorità indipendenti, invece, sono delle autorità, nate come parallelismo alle

privatizzazioni, e sono raggruppabili in tre categorie: autorità generalista (es. Autorità

garante della concorrenza e del mercato), autorità di tipo settoriale (es. Banca d’Italia)

e autorità preposte alla regolazione dei servizi pubblici (es. Aeeg). Le autorità

indipendenti sono nate per far fronte alla necessità di affidare l’esercizio di funzioni

delicate a sedi istituzionali neutre.

La riforma con la legge delega n. 59 / 1997, e altri decreti successivi, si è posto come

 obiettivo il superamento della frammentazione precedente al fine di concentrare in

ciascun ministero anche arre complementari al proprio ambito di competenza.

È stata data la possibilità alla PA di annullare l’atto, rimuovere e sanzionare chi ha

 agito. Tutti questi nuovi ruoli attribuiti alla PA hanno permesso di ampliare il controllo

amministrativo.

Riguardo all’ultimo gruppo, quello delle Regioni e amministrazione locale, vengono introdotte

molte novità, tra cui la riduzione della distanza tra apparati e livello politico, e la ricerca del

progresso attraverso diverse manovre.

Dieci anni dopo le riforme si potevano vedere le conseguenze:

La debolezza dei riformatori, che hanno sepolto tutte le disposizioni previste dalle

 riforme.

Scarsa collaborazione con i privati.

 Con la crisi del 2007 ci sono stati molti tagli al pubblico, che hanno reso difficoltoso il

 suo funzionamento.

Tutti questi elementi hanno contribuito a creare un sistema dove si è attuata una

privatizzazione senza privati o una centralizzazione dei processi decisionali senza però avere

un centro.