L'Irlanda e la Budgeting Performance

Università degli studi di Milano di scienze politiche, economiche e sociali

Corso di models of governance

Prof.ssa Alessia Damonte

L'Irlanda e la budgeting performance
Corso di laurea: Amministrazione e Politiche Pubbliche
Anno accademico: 2013/2014
Milano, 31 marzo 2014

Introduzione

Nel 1988 il Consiglio europeo di Hanover istituì una commissione incaricata di studiare l'UEM (Unione Economica e Monetaria in Europa), presieduta da Jacques Delors, l’allora Presidente della Commissione europea. La relazione di questa commissione, presentata nel 1989, enunciava misure concrete per l’introduzione dell’UEM in tre fasi. In particolare, la relazione sottolineava la necessità di un migliore coordinamento delle politiche economiche, di norme sui disavanzi nazionali di bilancio e di una nuova istituzione, completamente indipendente, responsabile della politica monetaria dell’Unione.

Così viene definita da diverse basi giuridiche: “L’Unione economica e monetaria è il risultato di un’integrazione economica progressiva nell’Unione europea e rappresenta l’espansione del mercato unico, con le regolamentazioni comuni dei prodotti e la libera circolazione delle merci, dei capitali, del lavoro e dei servizi. [...] La Banca centrale europea (BCE) mette in atto una politica monetaria unica, completata da politiche di bilancio armonizzate e da politiche economiche coordinate. In seno all’UEM non esiste un’istituzione unica responsabile della politica economica, ma questa responsabilità è ripartita fra gli Stati membri e le varie istituzioni”.

L’ultima proposizione cattura la nostra attenzione, in particolar modo la seguente affermazione: “non esiste un’istituzione unica responsabile della politica economica, ma questa responsabilità è ripartita fra gli Stati membri”. Teniamola in sospeso e andiamo a vedere quali sono i parametri ai quali questa responsabilità deve attenersi.

• I fase: (dal 1° luglio 1990 al 31 dicembre 1993): libera circolazione dei capitali tra gli Stati membri;
• II fase: (dal 1° gennaio 1994 al 31 dicembre 1998): convergenza delle politiche economiche degli Stati membri e rafforzamento della cooperazione fra le banche centrali degli Stati membri;
• III fase: (in corso dal 1° gennaio 1999): graduale introduzione dell’euro come moneta unica ed attuazione di una politica monetaria comune sotto l’egida della BCE.

Decisioni dei vertici europei tenutisi all’Aia (1969), a Parigi (1972), Bruxelles (1978), Hanover (1988), Madrid e Strasburgo (ambedue nel 1989) e Maastricht (1991-1992); Articoli 119-144, 219 e 282-284 del trattato sul funzionamento dell'Unione Europea (TFUE). Art. 140 TUE [...]

La Commissione sorveglia l'evoluzione della situazione di bilancio e dell'entità del debito pubblico negli Stati membri, al fine di individuare errori rilevanti. In particolare esamina la conformità alla disciplina di bilancio sulla base dei due criteri seguenti:

• Se il rapporto tra il disavanzo pubblico, previsto o effettivo, e il prodotto interno lordo superi un valore di riferimento (3%), a meno che:
  • Il rapporto non sia diminuito in modo sostanziale e continuo e abbia raggiunto un livello che si avvicina al valore di riferimento;
  • Oppure, in alternativa, il superamento del valore di riferimento sia solo eccezionale e temporaneo e il rapporto resti vicino al valore di riferimento;
• Se il rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo superi un valore di riferimento (60%), a meno che detto rapporto non si stia riducendo in misura sufficiente e non si avvicini al valore di riferimento con ritmo adeguato.

Riprendendo ora l’affermazione rimasta in sospeso poco fa, ci basta unire le informazioni. Non esiste un organo sovranazionale che controlla in prima persona le performance di bilancio in ogni Stato membro, ma è quest’ultimo che attenendosi ai due criteri di Maastricht è considerato uno Stato responsabile. Adeguare il proprio debito a degli standard imposti dalla Commissione Europea è condizione necessaria per partecipare a questa unione. Per questa ragione gli Stati hanno iniziato a pensare come rendere più efficaci ed efficienti i loro bilanci, sia in fase di elaborazione sia in fase di controllo.

Il nostro lavoro di gruppo “Accountability” si pone come obiettivo di trovare un modello, una combinazione di condizioni, una “ricetta” che permetta ai governi dei Paesi presi in esame di raggiungere una buona responsabilità fiscale.

Le basi teoriche

Da Easton a Kaufman

Come primo passaggio dobbiamo avere in mente cosa sia un modello. Un modello causale è una combinazione di condizioni, variabili (explanantes) che concorrono a determinare un outcome (explananda). Explanantes ed explananda sono collegati da meccanismi e l'obiettivo del ricercatore è quello di identificarli. I meccanismi sono intrinsechi alle caratteristiche delle cose (es: calore e massa atomica per la fusione del metallo), quindi io osservo le proprietà di un elemento e vedo se segue o meno dei meccanismi. Se sì, mi immagino le relazioni causali e faccio delle ipotesi (trattando tutto in maniera sperimentale). Devo verificare se il meccanismo è valido, se c’è connessione tra meccanismo e i casi che voglio spiegare. Se c’è connessione vuol dire che esistono condizioni d’innesco.

Molti sono stati i modelli che abbiamo esaminato: “The political system” di Easton (1957); “The political system” di Hofferbert (1974); “Power dynamics” di Gaventa (1980); “Policy dynamics” di Sabatier (1986); “Decision-making” di Kaufman (1991). Siamo partiti dall’idea di sistema politico come “scatola nera” impossibile da aprire, nella quale sono formulate le politiche pubbliche richieste dai cittadini, per arrivare all’altra faccia della medaglia, nella quale possiamo osservare una rete in cui non si confrontano solo soggetti, ma coalizioni appartenenti a qualsiasi organismo importante per le politiche pubbliche.

Il concetto di governance

Svariate sono le definizioni di governance che ritroviamo nella letteratura dal 1993 al 2004 (Stoker, Rhodes, Richard & Smith, Rosenau, Jessop, Finer, Peters & Pierre), ma quella che ci è sembrata più esaustiva è stata quella di Williamson (1996):

“[La Governance è] una struttura istituzionale attraverso la quale si raggiunge l’ordine, in una situazione in cui il conflitto può annullare o minacciare la possibilità di ottenere un guadagno comune. Si tratta di un insieme di regole e meccanismi fondamentali per scongiurare l’ipotesi del fallimento delle transazioni, causato da comportamenti opportunisti e condotti secondo il principio della razionalità limitata”.

È una struttura di un ordine diverso rispetto alla struttura costituzionale, quindi più flessibile e soggetta a cambiamenti. Inoltre può essere intesa come una serie di meccanismi per mitigare i rischi contrattuali nelle transazioni (es: razionalità limitata, opportunismo).

I meccanismi di coordinamento sono tre:

• Il mercato - L'incertezza e la complessità ambientale ostacola la determinazione del valore dei beni oggetto di scambio, possono sorgere comportamenti di tipo opportunistico e, più in generale, comportamenti che possono influenzare le decisioni altrui e trarre vantaggio dalle transazioni. In questo contesto il coordinamento attraverso il mercato implica il sostenimento dei costi di transazione, che vanno considerati nel calcolo di convenienza economica al pari di qualsiasi altro costo di produzione. Sorge, pertanto, la necessità di ricercare strutture e meccanismi di coordinamento in grado di minimizzare tali costi. Secondo Williamson, infatti, i costi di transazione sono sostenibili finché il valore dei beni scambiati rimane sostanzialmente certo, quando tale presupposto viene a mancare, il mercato va “in crisi”;
• La gerarchia - All'aumentare dell’incertezza, della specificità degli investimenti e della frequenza delle transazioni le relazioni di tipo economico, tipiche del mercato, vengono sostituite dalle relazioni di tipo organizzativo, tipiche del controllo gerarchico.
• I network/clan - In relazione alla frequenza delle transazioni e alla specificità delle risorse, accanto al mercato (la cui efficienza aumenta all'aumentare della frequenza delle transazioni e al diminuire della specificità degli investimenti) e alla gerarchia (particolarmente efficiente all'aumentare della specificità delle risorse), Williamson individua ulteriori forme di governo delle transazioni, che costituiscono le cosiddette forme ibride, tra cui la rete.

La seguente figura meglio descrive i tre modelli di coordinamento.

Le politiche di Lowi

“Una politica pubblica è una norma formulata da un’autorità governativa che esprime un’intenzione di influenzare il comportamento dei cittadini, individualmente o collettivamente, attraverso l’uso di sanzioni negative o positive”. Lowi [1985]

Uno degli studiosi statunitensi, ritenuto fra i pionieri della moderna scienza politica, Teodor Lowi ha elaborato uno schema interpretativo generale delle politiche e ne individua quattro tipi associate a specifiche “arene decisionali”. Detto in altri termini, le relazioni tra gli attori si strutturano in modo diverso a seconda del tipo di politica che essi affrontano. È l’oggetto del contendere (la politica) a determinare la natura delle relazioni.

• Politica distributiva: decisioni, senza criteri di giustificazione, che assegnano benefici in forma esplicita ad una o più categorie di cittadini, senza imputare esplicitamente i costi. I destinatari sono individui singoli o singole imprese e ha una probabilità dell’uso della coercizione remota. Livello di conflitto sociale basso;
• Politica regolativa: riguardano la produzione di norme che regolano i comportamenti, spesso avvantaggiando alcuni individui e gruppi e svantaggiando altri individui e gruppi. Non vi è la netta separazione degli stakeholder, ma esistono gruppi di interesse. Livello di conflitto medio;
• Politica redistributiva: tolgono in maniera visibile e esplicita risorse ad alcuni gruppi per darle ad altri. Sono, pertanto, politiche alquanto conflittuali, che richiedono un notevole intervento del potere esecutivo e un’attuazione piuttosto accentrata. Lo scopo è quello di ridurre l’ineguaglianza sociale, però comporta una frattura degli stakeholders in due opposti gruppi sociali;
• Politica costitutiva: riguarda la formulazione di norme che sovrintendono alla creazione al funzionamento delle strutture di autorità e delle autorità stesse. Sono, dunque, politiche relativamente rare, in special modo in contesti politico-istituzionali stabilizzati, come sono abitualmente i regimi democratici che funzionano.

Gli strumenti di policy

Dopo una breve presentazione delle Politiche, è utile - al fine della nostra ricerca - citare L.M. Salamon (2002). Egli è uno dei più importanti autori in merito alla materia di strumenti di policy. “L’uso degli strumenti di policy è un metodo identificabile attraverso il quale l'azione collettiva è strutturata per risolvere un problema pubblico. Per poter funzionare correttamente, ogni strumento implica specifiche procedure operative. Gli strumenti danno ad alcuni attori un vantaggio per determinare come le politiche vengono attuate”.

Usando l’approccio delle tipologie massimaliste, Salamon vede qualsiasi strumento come un “bundles of attributes”, ovvero un pacchetto contenente più elementi:

• Un tipo di bene o attività (in contanti o pagamenti in natura, restrizioni o divieti,...);
• Un “veicolo di consegna” per questo bene o attività (un prestito, una borsa, un buono, fornitura diretta di un servizio, il sistema fiscale);
• Un sistema di consegna, che è un insieme di organizzazioni impegnata nella fornitura di bene, servizio, attività (agenzie governative, organizzazione no-profit, enti locali, for-profit corporation);
• Un insieme di regole formali o informali, che definiscono le relazioni tra i soggetti che compongono il sistema di erogazione.

Salamon propone di valutare gli strumenti attraverso due dimensioni:

• Per grado di: Efficacia – conseguimento degli obiettivi – Efficienza – buon rapporto tra costi/benefici – Equità – “ridistribuzione” – Gestibilità – grado di praticabilità – Legittimità- “Perché lo strumento è utilizzato pur non essendo efficace?”;
• Secondo implicazioni rilevanti: Coercibilità – quanto lo strumento può limitare il comportamento individuale – Immediatezza – quanto il soggetto promotore di un’attività ne è coinvolto – Automaticità – se lo strumento utilizza strutture già esistenti o nuove – Visibilità – possibilità di vedere come sono state ripartite le risorse.

Mark Hallerberg

Il nostro elaborato si basa sulla teoria di Mark Hallerberg (professore di Public Management & Political Economy presso la scuola di Governance di Hertie, ha pubblicato oltre venticinque articoli e capitoli di libri in materia di governance fiscale, concorrenza fiscale, scelta di tassi di cambio e di politica europea). Abbiamo preso in considerazione il suo libro “Domestic Budgets in a United Europe- Fiscal Governance from the end of the Bretton Woods to EMU” (2004) nel quale Hallerberg effettua un’analisi dei modelli di budgeting in Europa e costruisce un modello causale che porta a buone performance in materia di budget.

Si individuano 3 fasi principali nel processo di budget:

1. Planning: gli attori coinvolti nel planning (Governo, alti funzionari ed esperti esterni) cercano di fare previsioni economiche su ricavi, spese, andamento della crescita, inflazione,... In questa fase non si deve stilare un vero e proprio piano di bilancio quanto delle linee guida che serviranno nella fase successiva. Se si prevede un periodo di crescita economica nell’immediato e quindi un maggiore livello delle entrate, è palese che il governo sarà “più generoso”. Se si prevede, invece, un periodo di “magra” il governo tenderà a stringere i cordoni della borsa e pianificherà quindi l’allocazione delle risorse in maniera austera;
2. Decision Making: sulla base di quanto stabilito nel planning, il Governo redige il budget annuale e in seguito lo sottopone al voto del Parlamento (il potere di quest’ultimo varia da Stato a Stato);
3. Implementation: fase di esecuzione del bilancio. Si lascia discrezionalità all’amministrazione e dall’Autorità Centrale di Bilancio sulle decisioni dei possibili livelli di spesa. In alcuni paesi ci si deve attenere scrupolosamente al bilancio approvato senza poterlo modificare, mentre in altri il governo ha il permesso, esplicito o implicito, di spendere più (o meno) di quello che è stato stabilito dal budget in una certa percentuale.

In seguito Hallerberg effettua un’analisi dei modelli di budgeting in Europa e costruisce un modello causale identificando il livello di competizione politica, la composizione del sistema partitico e le varie tipologie di governo. Stabilito questo, l’autore individua quattro... (testo incompleto)