L'Irlanda e la Budgeting Performance

OPERAZIONALIZZAZIONE

5.1 – Stabilire i parametri

Scopo della nostra analisi è quello di individuare una combinazione di condizioni che porta

responsabilità fiscale in uno Stato. Per fare ciò ci siamo avvalsi del metodo di fsQCA. Scelto come

outcome la responsabilità fiscale, si procede con un’analisi delle condizioni che possono portare alla

responsabilità.

Come primo passaggio vanno scelti dei parametri secondo i quali si riesce a misurare la

respoinsabilità fiscale di un Paese:

 Il rapporto Debito/PIL (indica il livello di indebitamento di uno Stato nei confronti di altri

soggetti, imprese, banche o soggetti nazionali e stranieri, che hanno sottoscritto

obbligazioni per coprire il fabbisogno finanziario statale. Con il Trattato di Maastricht -

firmato il 7 febbraio 1992 - questo rapporto non deve superare il 60%) ;

 L’Indice di Gini (calcola la differenza - in valore assoluto - fra le varie coppie di cittadini,

per esempio dei loro redditi, e poi sommare tali differenze. Quanto maggiore sarà la

differenza tra redditi, tanto più alto sarà il valore della somma finale ottenuta. L’indice di

Gini può variare tra 0 e 1. Un indice di Gini basso indica la tendenza all’equidistribuzione, 0

indica la perfetta uguaglianza, mentre un valore alto indica una forte diseguaglianza, 1

indica la massima concentrazione) .

5.2 – Stabilire le condizioni 13

Secondo passaggio è quello di stabilire quali sono le condizioni che concorrono ad ottenere un

outcome positivo per i paesi selezionati. La responsabilità viene studiata in due prospettive diverse:

il Decision making (riguarda aspetti decisionali della procedura di bilancio, come vengono prese le

decisioni, come vengono elaborate e quali organi hanno il potere di emanarle e/o di veto o di

modifica circa quelle già prese) e l’Accountability (concentrata sulla legittimità delle procedure, sui

controlli che vengono messi in atto; valuta quindi quali sono gli organi preposti al controllo, che

mansioni hanno, a chi gli organi decisionali devono rendere conto – accountability politica,

manageriale, sociale, legale, professionale).

13 Le condizioni qui menzionate sono prese in modo soggettivo in linea con la teoria precedentemente vista e tramite

conoscenze pregresse.

Per questo tipo di ricerca ci siamo sì ispirati ad Hallerberg. Però non ci siamo focalizzati sulle prime

fasi della sua catena causale; abbiamo invece preso in esame quelle successive, più prossime

all’outcome,

5.2.1 – Le condizioni del Decision Making

Prendendo come fonte il questionario Database Oecd “Survey on budget practices and procedures”

(2007), il gruppo “Decision Making” ha sviluppato i seguenti indicatori:

1. Exe_org: identifica il Central Budgeting Office l’organo predisposto alla stesura del

bilancio. Si verifica se il CBO è interno o esterno al Ministero delle finanze e se è

l’unico organo con questo compito o ve ne sono altri. Il punteggio è stato attribuito sulla

base della concentrazione dei poteri di formulazione del budget; partendo infatti dalla

teoria di Hallerberg la concentrazione del potere decisionale porta a responsabilità

fiscale in quanto riduce le possibilità di opportunismo (veto players), per cui è stato

assegnato il valore:

a. 1 nel caso in cui l’autorità è interna al Ministero ed è l’unica preposta alla

stesura del budget;

b. 0,67 se vi sono più autorità preposte alla formulazione del budget, ma sono tutte

interne al Ministero;

c. 0,33 se l’autorità è unica ma esterna al Ministero;

d. 0 se vi sono piuù autorità esterna al Ministero.

2. exe_centralsupe: identifica la capacità del Ministero delle finanze di imporre limiti di

spesa ed obiettivi da raggiungere per i Ministeri di spesa. È stato attribuito un valore

pari a:

a. 1 se il Ministero delle finanze impone tetti di spesa e/o obiettivi;

b. 0 se il Ministero delle Finanze non pone vincoli.

3. exe_centralfixe: come vengono risolte le dispute tra i ministeri di spesa e la Central

Budget Autority? Valore pari a:

a. 1 se vengono risolte direttamente dal Ministro delle Finanze

b. 0,67 se vengono risolte dal Primo Ministro o dal Presidente

c. 0,33 se vengono risolte dal Consiglio dei Ministri

d. 0 se vengono risolte da Commissioni interministeriali

4. parl_amend: è stato analizzato il potere di emendamento del Parlamento nei confronti

delle decisioni sul budget prese dall’esecutivo, studiando, in particolare, se il

Parlamento ha potere emendamento, se esiste un limite al saldo costante, se il

Parlamento può aumentare le spese rispetto a quelle preventivate inizialmente ed infine

se il Governo deve approvare gli emendamenti del Parlamento (presente solo nel caso

spagnolo. Partendo dal presupposto che il Parlamento è il regno dell’irresponsabilità

fiscale, sono stati assegnati i seguenti valori:

a. 1 se non c’è alcun potere di emendamento da parte del Parlamento e tutto il

potere è concentrato nelle mani del Governo;

b. 0,8 se il Governo deve approvare gli emendamenti del Parlamento (unico caso:

Spagna);

c. 0,6 se il Parlamento ha potere di emendamento ma non può aumentare il tetto di

spesa, può quindi solo apportare modifiche al ribasso o a saldi invariati;

d. 0 se vi è massimo decentramento, il che significa potere illimitato di

emendamento del Parlamento, anche sull’aumento del tetto di spesa inizialmente

imposto dal Governo.

5. Parl_confid: il voto sulla legge di bilancio corrisponde ad un voto di fiducia al

Governo?

a. 1 se corrisponde

b. 0 se non corrisponde

6. bud_freereshuffles: quando il Parlamento vota sul bilancio?

a. 1: il Parlamento non vota le modifiche postume al bilancio o se le vota ciò

avviene solo successivamente all’attuazione delle modifiche stesse. Il potere

decisionale permane quindi nelle mani del Governo;

b. 0: il Parlamento vota prima che vengano attuate le modifiche al bilancio.

7. budget_fixed: quante volte, nell’arco degli ultimi due anni, sono state apportate

modifiche al bilancio? Utilizzando il software TOSMANA hanno individuato tre soglie,

1,5/ 3 /5,5:

a. un basso tasso di modifiche può essere giustificato dalla sistemazione delle

stime;

b. un alto tasso di modifiche è sintomo o di stime sbilanciate o di processo

decisionale sempre aperto (entrambi i casi possono portare ad irresponsabilità).

8. Budget items: indica il numero delle voci di bilancio. Sempre con TOSMANA hanno

calcolato le soglie: 297, 600, 921.5. Maggiore è il numero di voci di bilancio maggiore

è l’irresponsabilità, in quanto il bilancio è maggiormente esposto a opportunismo e

gioco delle parti.

5.2.2 – Le condizioni dell’Accountability

Prendendo come fonte il questionario Database Oecd “Survey on budget practices and procedures”

(2007), il nostro gruppo “Accountability” ha selezionato i seguenti indicatori:

1. a_noinfocon: per costruire questo indicatore abbiamo fatto riferimento alle domande

numero 1 e 5 del questionario; indica la dispersione o la concentrazione delle

informazioni, misurando se l’organismo che fa le stime e le previsioni economiche su

cui poi si fonderà il bilancio è il medesimo organismo che fa il bilancio (CBA).

Abbiamo attribuito valore:

a. 1, nel caso in cui gli organi sono diversi: le funzioni sono quindi separate. È

indice di responsabilità fiscale perché limita la discrezionalità nel redigere le

stime da parte della CBA, che non può manipolare i dati;

b. 0 se le due funzioni sono invece concentrate all’interno della CBA. (IRL: il

Ministero delle Finanze fa anche le stime)

2. a_review: fa riferimento alla domanda 6 del questionario. È stata costruita attraverso la

compressione di tre sotto-condizioni:

• la prima sotto-condizione fa riferimento alle risposte della domanda 6, nella quale si

precisa l’organo che fa le stime di bilancio; abbiamo attribuito valore:

- 0 se non vengono fatte revisioni indipendenti delle previsioni economiche (sotto-

condizione che porta all’irresponsabilità fiscale di tutta la condizione) –IRL: SAI in

Costituzione è indipendente, ma viene nominata dal presidente del consiglio dei ministri

Daìl;

su proposta però della

- 1 a tutte le altre opzioni che invece prevedevano delle risposte, che comprendevano

panel indipendenti, Supreme Audit Institution, organismi legislativi o altro.

Ai Paesi che si dotano di stime indipendenti per la formulazione del budget è stato poi

richiesto di dare un valore alle altre due sotto-condizioni:

• il grado di indipendenza dell’organo, che è stato valutato sulla base di diverse

domande che il gruppo si è posto, ovvero:

in che modo vengono nominati i membri dell’organo? È stato calcolato un maggior

- grado di indipendenza più sono distanti dalla politica o più sono richieste

maggioranze allargate in caso di nomina parlamentare;

- per quanto tempo i componenti di tale organo rimangono in carica? Maggiore

tempo corrisponde a maggiore indipendenza; in particolare, se la durata

dell’incarico non coincide con la durata della legislatura ed è superiore ad essa si

avrà maggiore indipendenza.

- il mandato è rinnovabile? È stata calcolata maggiore indipendenza in caso di non

rinnovabilità della carica, in quanto non vi è incentivo ad assumere comportamenti

opportunistici o di favore nei confronti degli organi elettori nella speranza di essere

rieletti per un nuovo mandato;

- i membri sono revocabili durante il mandato? Se i componenti dell’organo sono

inamovibili è stata calcolata maggiore indipendenza; in particolare, in caso di

amovibilità vi sarà maggior dipendenza se è l’organo politico che detiene la facoltà

di rimozione dell’incarico;

- come è definito lo stipendio dei membri? Se è fisso, non modificabile dal

Parlamento, o modificabile solo tramite procedura aggravata, vi è maggiore

indipendenza;

• l’ultima sotto-condizione riguarda le competenze attribuite all’organo, a cui è stato

attribuito il valore:

- 0 se l’organo possiede competenze soltanto giuridiche o manageriali,

- 1 se l’organo ha competenze economiche,

A questo punto sono state compresse le tre sotto-condizioni dicotomiche in una sola

condizione fuzzy. I valori assegnati sono quindi:

- 0 per chi aveva 0 nella prima sotto-condizione (la CBA redige sia le stime che il

bilancio);

- 0,67 a chi aveva la seguente configurazione: 1 - 0 - 1 (ovvero organo che fa le stime

diverso dalla CBA, non molto indipendente m