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L'Irlanda e la Budgeting Performance

Appunti contenenti una relazione finale: Accountability Irlanda per l'esame di Models of governance della professoressa Damonte. Le basi teoriche: da Easton a Kaufman, il concetto di governance, le politichedi Lowi, gli strumenti di policy. Mark Hallerberg. Il modello. Il metodo: la Crisp-set QCA, la Fuzzy-set QCA. Operazionalizzazione. N.B. La seguente relazione è un'ottimo spunto per capire... Vedi di più

Esame di Models of Governance docente Prof. A. Damonte

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ESTRATTO DOCUMENTO

Fissatori di conflitti Aquirenti, Venditori, I pari Livelli superiori

Tribunali, Regolatori

Sanzioni Nessuna (ulteriore) Ostracismo Regressione

transazioni

  

Disfunzioni – Mercato sottile Rigide regole Le routine rigide

Fallimenti di esclusione non fronteggiano i

  cambiamenti

Ritorni Decrescente ambientali

decrescenti beneficio fra i 

pari Compito che cade

  fuori dall’area di

I prezzi non Sfide per i accettabilità

coprono i costi valori 

fondamentali Sfide per l’autorità

Per cosa è meglio Beni privati Beni collettivi Beni comuni

Beni comuni Beni pubblici

Se fosse un sistema Supremazia Coalizione/minoranza Westminster

politico decisionale, quale parlamentare

sarebbe?

1.3 – Le politiche di Lowi

“Una politica pubblica è una norma formulata da un’autorità governativa che esprime un’intenzione

di influenzare il comportamento dei cittadini, individualmente o collettivamente, attraverso l’uso di

sanzioni negative o positive”. Lowi [1985]

5

Uno degli studiosi statunitensi, ritenuto fra i pionieri della moderna scienza politica, Teodor Lowi

ha elaborato uno schema interpretativo generale delle politiche e ne individua quattro tipi associate

a specifiche “arene decisionali”. Detto in altri termini, le relazioni tra gli attori si strutturano in

modo diverso a seconda del tipo di politica che essi affrontano. E’ l’oggetto del contendere (la

politica) a determinare la natura delle relazioni.

5 G.Regonini – Capire le Politiche Pubbliche – Il Mulino, Bologna, 2001

 Politica DISTRIBUTIVA: decisioni, senza criteri di giustificazione, che assegnano benefici

in forma esplicita ad una o più categorie di cittadini, senza imputare esplicitamente i costi. I

destinatari sono individui singoli o singole imprese e ha una probabilità dell’uso della

coercizione remota. Livello di conflitto sociale basso;

 Politica REGOLATIVA: riguardano la produzione di norme che regolano i comportamenti,

spesso avvantaggiando alcuni individui e gruppi e svantaggiando altri individui e gruppi.

Non vi è la netta separazione degli stakeholder, ma esistono gruppi di interesse. Livello di

conflitto medio;

 Politica REDISTRIBUTIVA: tolgono in maniera visibile e esplicita risorse ad alcuni gruppi

per darle ad altri. Sono, pertanto, politiche alquanto conflittuali, che richiedono un notevole

intervento del potere esecutivo e un’attuazione piuttosto accentrata. Lo scopo è quello di

ridurre l’ineguaglianza sociale, però comporta una frattura degli stakeholders in due opposti

gruppi sociali;

 Politica COSTITUTIVA: riguarda la formulazione di norme che sovrintendono alla

creazione al funzionamento delle strutture di autorità e delle autorità stesse. Sono, dunque,

politiche relativamente rare, in special modo in contesti politico-istituzionali stabilizzati,

come sono abitualmente i regimi democratici che funzionano.

1.4 - Gli strumenti di policy

Dopo una breve presentazione delle Politiche, è utile - al fine della nostra ricerca - citare L.M.

6

Salamon (2002) . Egli è uno dei più importanti autori in merito alla materia di strumenti di policy.

“L’uso degli strumenti di policy è un metodo identificabile attraverso il quale l'azione collettiva è

6 Salamon, L. (ed.), 2002, "The Tools of Government", Oxford UP

strutturata per risolvere un problema pubblico. Per poter funzionare correttamente, ogni strumento

implica specifiche procedure operative. Gli strumenti danno ad alcuni attori un vantaggio per

determinare come le politiche vengono attuate”.

Usando l’approccio delle tipologie massimaliste, Salamon vede qualsiasi strumento come un

“bundles of attributes”, ovvero un pacchetto contenente più elementi:

 un tipo di bene o attività (in contanti o pagamenti in natura, restrizioni o divieti,…);

 un “veicolo di consegna” per questo bene o attività (un prestito, una borsa, un buono,

fornitura diretta di un servizio, il sistema fiscale);

 un sistema di consegna, che è un insieme di organizzazioni impegnata nella fornitura

di bene, servizio, attività (agenzie governative, organizzazione no-profit, enti locali,

for-profit corporation);

 un insieme di regole formali o informali, che definiscono le relazioni tra i soggetti

che compongono il sistema di erogazione.

Salamon propone di valutare gli strumenti attraverso due dimensioni:

 per grado di: Efficacia – conseguimento degli obiettivi – Efficienza – buon rapporto tra

costi/benefici – Equità – “ridistribuzione” – Gestibilità – grado di praticabilità – Legittimità

- “Perché lo strumento è utilizzato pur non essendo efficace?”;

 secondo implicazioni rilevanti: Coercibilità – quanto lo strumento può limitare il

comportamento individuale – Immediatezza – quanto il soggetto promotore di un’attività ne

è coinvolto – Automaticità – se lo strumento utilizza strutture già esistenti o nuove –

7

Visibilità – possibilità di vedere come sono state ripartite le risorse.

7 Supporto multimediale della docente: Ariel – Models of Governance – Lectures notes – Week 3 – Mog14 03

2

MARK HALLERBERG

Il nostro elaborato si basa sulla teoria di Mark Hallerberg (professore di Public Management &

Political Economy presso la scuola di Governance di Hertie, ha pubblicato oltre venticinque articoli

e capitoli di libri in materia di governance fiscale, concorrenza fiscale, scelta di tassi di cambio e di

politica europea). Abbiamo preso in considerazione il suo libro “Domestic Budgets in a United

Europe- Fiscal Governance from the end of the Bretton Woods to EMU” (2004) nel quale Hallerberg

effettua un’analisi dei modelli di budgeting in Europa e costruisce un modello causale che porta a buone

performance in materia di budget. Si individuano 3 fasi principali nel processo di budget:

1. PLANNING : gli attori coinvolti nel planning (Gorverno, alti funzionari ed esperti esterni)

cercano di fare previsioni economiche su ricavi, spese, andamento della crescita,

inflazione,… In questa fase non si deve stilare un vero e proprio piano di bilancio quanto delle

Se si prevede un periodo di crescita

linee guida che serviranno nella fase successiva.

economica nell’immediato e quindi un maggiore livello delle entrate, è palese che il governo

sarà “più generoso”. Se si prevede, invece, un periodo di “magra” il governo tenderà a

stringere i cordoni della borsa e pianificherà quindi l’allocazione delle risorse in maniera

austera;

2. DECISION MAKING : sulla base di quanto stabilito nel planning, il Governo redige il

budget annuale e in seguito lo sottopone al voto del Parlamento (il potere di quest’ultimo

varia da Stato a Stato);

3. IMPLEMENTATION : fase di esecuzione del bilancio. Si lascia discrezionalità

8

all’amministrazione e dall’Autorità Centrale di Bilancio sulle decisioni dei possibili livelli

di spesa. In alcuni paesi ci si deve attenere scrupolosamente al bilancio approvato senza poterlo

modificare, mentre in altri il governo ha il permesso, esplicito o implicito, di spendere più (o

meno) di quello che è stato stabilito dal budget in una certa percentuale.

9

In seguito Hallerberg effettua un’analisi dei modelli di budgeting in Europa e costruisce un

modello causale identificando il livello di competizione politica, la composizione del sistema

partitico e le varie tipologie di governo. Stabilito questo l’autore individua quattro tipi di “Forms of

Fiscal Governance” (

l’insieme di regole e procedure che influenzano la pianificazione delle politiche

di bilancio e che quindi influenzano anche l’allocazione di risorse e la spesa pubblica).

 FIEFDOM GOVERNANCE: è la forma più semplice di formazione del budget, presente

sia nei governi di maggioranza che di minoranza con scarsa competizione fra i partiti. La

fase di planning è meramente simbolica e l’implementazione segue le decisioni del ministro

8 M. Hallerberg, Forms and Fiscal Governance, ch 2: Domestic Budgets in a United Europe, Fiscal

Governance from the End of Bretton Woods to EMU, Ithaca, NY: Cornell University Press., 2004, pp. 21-22;

9 M. Hallerberg, Forms and Fiscal Governance, ch 2, in Domestic Budgets in a United Europe, Fiscal Governance

versity Press., 2009, pp. 26-36

from the End of Bretton Woods to EMU, Ithaca, NY: Cornell Uni

con continui aggiustamenti di spesa e il budget non è altro che una sommatoria di tutte le

spese, decise a tavolino dai vari ministri. I ministri considerano il loro dominio come una

sorta di feudo (da qui il nome “fiefdom”) e decidono individualmente e isolatamente dagli

altri, il livello di spesa dei rispettivi ministeri, ma allo stesso tempo attuano il”log-rolling”

(scambio di favori) per ottenere benefici personali. Come detto in principio, è sì la forma più

semplice, ma anche quella più viziosa. Hallerberg la definisce “tragedy of the commons”

(tragedia dei beni comuni) dal momento che non c’è una realepianificazione, nessuno

rappresenta realmente gli interessi dei contribuenti e non vi è alcun controllo della spesa;

 DELEGATION GOVERNANCE : una possibile soluzione al fiefdom è la forma di

Delegation. Questa forma di governance fiscale è tipicamente adottata da Stati con governi

di maggioranza monopartitici. La figura del Ministro delle Finanze funge da “perno” per

permettere la cooperazione nella gestione delle finanze pubbliche. Infatti egli emana la

prima legge di bilancio che verrà votata in Parlamento e non potrà subire delle grosse

variazioni rispetto al testo originale. Le ulteriori richieste di spesa dei ministeri potranno

essere accolte tramite negoziazioni bilaterali, o multilaterali. Il Ministro delle Finanze -

affiancato da un corposo staff con capacità di pianificazione strategica - è responsabile del

monitoraggio delle politiche; rappresenta gli interessi generali dei contribuenti; può bloccare

la spesa dei ministri nel corso dell’esercizio finanziario e ha il potere di dismettere un

ministro non leale alle negoziazioni di budget;

 COMMITMENT GOVERNANCE : un secondo rimedio al fiefdom è il modello di tipo

commitment, tipico dei Paesi con governi di coalizione e con un sistema partitico con una

marcata distanza ideologica tra partiti. Il budget è il risultato di un “contratto sociale” o di

negoziazioni stipulate ex ante fra i partiti e i ministri, fra i quali vi è un reciproco controllo.

La pianificazioni in questo modello è un elemento importante e le leggi finanziarie annuali

non devono contrastare il progetto di budget complessivo ( a volte pluriennale). Il Ministro

delle Finanze- con meno potere rispetto al modello di delega - agisce come garante del patto

fiscale e come organo sanzionatore con il potere di dismettere i ministri non leali e

rinegoziare il patto fiscale qualora risulti inadeguato allo sviluppo dell’economia del Paese.

 MIXED GOVERNANCE : tipo di modello presente nei governi di minoranza, derivato da

una commistione tra Delegation e Commitment, in cui vi è un’elevata competizione fra le

parti. I principali partiti di opposizione vengono selezionati nelle negoziazioni di budget

nelle prime fasi del processo di budgeting in modo tale da raggiungere un accordo stabile su

tutte le dimensioni del bilancio. Questo accordo assomiglia a quello del Commitment, ma vi

è una differenza sostanziale: l’accordonon viene negoziato con i partner della coalizione,

10

bensì con i partiti di opposizione . 3

IL MODELLO 11

Dall’analisi di Hallerberg emergono due ipotesi, ben rappresentate dalla tabella sopra riportata .

I Ipotesi: Più un processo di bilancio sarà caratterizzato dalla presenza di delega, più questa

contribuirà alla riduzione del debito pubblico nei Paesi a bassa distanza ideologica. Questo non

accade per i Paesi con un’alta distanza ideologica;

II Ipotesi: Regole di bilancio più severe riducono l'aumento del debito pubblico negli stati con alti

distanze ideologiche, ma non negli stati con distanze ideologiche bassi.

Dopo aver creato i tre tipi di risposta al vizioso regime fiscale del Fiefdom, Hallerberg crea il suo

12

modello casuale : FP

ES PS FG

10 Supporto multimediale della docente: Ariel – Models of Governance – Lectures notes – Week 4 – Mog14 04

11 Supporto multimediale della docente: Ariel – Models of Governance – Lectures notes – Week 4 – Mog14 04 (30)

12 Supporto multimediale della docente: Ariel – Models of Governance – Lectures notes – Week 4 – Mog14 04 (33)

La PF (Performance Fiscale) è determinata dalla FG (Governance Fiscale) presente nello Stato. Gli

strumenti usati per implementare la Governance Fiscale dipendono da PS (Sistema Politico) e dalle

distanze ideologiche presenti. A sua volta il SistemaPolitico è deteminato dal ES (Sistema

Elettorale). L’idea della causalità, in questo caso riguarda il fatto che una differente forma di

governance spieghi un differente livello di performance. Nella nostra ricerca ci si chiede, quindi,

quali tra le combinazioni di ES e PS si adottino nei Paesi analizzati al fine generare una forma

ideale di Governance e di raggiungere un buon livello di performance.

4

IL METODO

Il metodo di analisi utilizzato è quello qualitativo, basato sulla QCA - Qualitative Comparative

Analysis – studiata e sviluppata da Ragin (1987-2000). Partendo dai precedenti studi di J.S. Mill,

Ragin sviluppò questo metodo impiegando l’algebra booleana (o reticolo booleano) che fu

sviluppata dal matematico G. Boole. Essa è un'algebra astratta che opera essenzialmente con i soli

valori di verità 0 e 1. Tale algebra permette di definire gli operatori logici AND (intersezione), OR

(unione) e poi NOT (complementazione), la cui combinazione permette di sviluppare qualsiasi

funzione booleana. La matrice dei dati viene rappresentata attraverso una Truth Table – Tavola di

Verità – in cui si associa ai vari casi la presenza o assenza di condizioni e outcome.

5.1 – La Crisp-set QCA

Charles Ragin propone due versioni della QCA. La prima è la Crisp-set (csQCA). La QCA opera

attraverso l’uso dell’algebra booleana e delle tavole di verità per ricostruire la complessità causale

di alcuni fenomeni. In particolare la tavola di verità presenta in colonna le supposte condizioni del

fenomeno indagato, in riga tutte le possibili combinazioni teoriche di presenza-assenza delle

condizioni (configurazioni), mentre nell’ultima colonna viene riportato il valore di presenza-assenza

empirica (osservata nella realtà) dell’outcome (l’effetto). Le modalità di presenza o assenza della

condizione (es: A, B, C) e dell’outcome sono dicotomiche, come nella logica classica: 1 indica la

presenza, 0 l’assenza. Ogni caso appartiene ad una sola condizione.

Per realizzare una crisp-set occorre seguire dieci importanti step:

1. Identificazione dell’outcome;

2. Individuazione casi positivi e casi negativi;

3. Identificare le possibili condizioni causali;

4. Calibrare l’appartenenza all’outcome e alle condizioni;

5. Dicotomizzazione dei valori;

6. Individuare le condizioni di sufficienza;

7. Individuare le condizioni di necessità

8. Costruire la tabella di verità:

 Costruire lo spazio delle proprietà (2 alla n) e assegnare ogni caso a una riga

 Trovare i “logical reminder” (righe a cui non è associato alcun caso)

 Risolvere le contraddittorietà ( 0< consistenza <1)

 Attribuire ad ogni combinazione un outcome

8. Trattare con la diversità limitata con tre strategie:

 Complessa

 Parsimoniosa

 Contro fattuale

9. Minimizzazione;

10. Interpretazione dei risultati.

5.2 – La Fuzzy-set QCA

Forse il limite maggiore della csQCA deriva dal trattare come dicotomiche tutte le condizioni, non

considerando la possibilità di posizioni intermedie. La seconda proposta di Ragin è quella di

adottare la logica fuzzy per espandere le possibilità offerte dalla QCA dicotomica. La Fuzzy-set

QCA (fsQCA) permette di esprimere l’appartenenza ad un concetto nell’intervallo di valori [0,1],

ricavando in esso delle scale di appartenenza. 0 indica la piena non appartenenza, 1 la piena

appartenenza; la soglia 0,5 (cross-over) è considerata la soglia massima di ambiguità. Nel range dei

due valori estremi possono essere fissate altre soglie intermedie: 0,2 (mostly out); 0,4 (more or less

out); 0,6 (more or less in); 0,8 (mostly in). Si passa dalle condizioni ai valori attraverso la

calibratura che è effettuata dal ricercatore in modo del tutto soggettivo, basandosi su teorie e

conoscenze pregresse.

Ogni caso è una combinazione tra le possibili condizioni causali e l’outcome. Ogni combinazione

può essere direttamente comparabile e si passa quindi alla valutazione: è necessaria o sufficiente per

un outcome?

Una condizione è sufficiente quando Y>X : l’outcome è sovra-insieme (superset) della causa (“se X

allora Y”). Una condizione è necessaria quando X>Y: la causa è sovra-insieme dell’outcome (“solo

se X allora Y”).

E’ anche possibile calcolare la consistenza della sufficienza e della necessità. Indica l’intesità di

relazione di causalità e la copertura della sufficienza e della necessità. Quest’ultima rappresenta la

rilevanza empirica della relazione. Possiamo dire che esiste una relazione inversa tra consistenza e

copertura della necessità e della sufficienza: la coverage (copertura) della necessità è la consistency

(consistenza) della sufficienza, mentre la coverage della sufficienza è la consistency della necessità.

In formule:

 Consistenza(Y≥X) = ∑ (min x,y)/∑ (x) per la sufficienza

 Copertura(Y≥X) = ∑ (min x,y)/∑ (y) per la sufficienza

 Consistenza(Y≤X) = ∑ (min X, Y)/∑(Y) per la necessità

 Copertura(Y≥X) = ∑ (min x,y)/∑ (X) per la necessità

Per la nostra ricerca abbiamo utilizzato due software: fsQCA e Tosmana.

Con fs QCA abbiamo calcolato la coverage, la consistency e abbiamo fatto girare le condizioni

individuate; con Tosmana abbiamo fatto i calcoli e la minimizzato per arrivare al set di condizioni

che spiega gli outcomes considerati. Sempre con Tosmana abbiamo creato i diagrammi di Venn che

mostrano i casi contradditori ( quelli con che con le stesse condizioni, avevano outcomes diversi) e

li abbiamo comparati. Infine, per risolvere i casi contradditori, abbiamo individuato altre possibili

condizioni da aggiungere all’analisi. 5

OPERAZIONALIZZAZIONE

5.1 – Stabilire i parametri

Scopo della nostra analisi è quello di individuare una combinazione di condizioni che porta

responsabilità fiscale in uno Stato. Per fare ciò ci siamo avvalsi del metodo di fsQCA. Scelto come

outcome la responsabilità fiscale, si procede con un’analisi delle condizioni che possono portare alla

responsabilità.

Come primo passaggio vanno scelti dei parametri secondo i quali si riesce a misurare la

respoinsabilità fiscale di un Paese:

 Il rapporto Debito/PIL (indica il livello di indebitamento di uno Stato nei confronti di altri

soggetti, imprese, banche o soggetti nazionali e stranieri, che hanno sottoscritto

obbligazioni per coprire il fabbisogno finanziario statale. Con il Trattato di Maastricht -

firmato il 7 febbraio 1992 - questo rapporto non deve superare il 60%) ;

 L’Indice di Gini (calcola la differenza - in valore assoluto - fra le varie coppie di cittadini,

per esempio dei loro redditi, e poi sommare tali differenze. Quanto maggiore sarà la

differenza tra redditi, tanto più alto sarà il valore della somma finale ottenuta. L’indice di

Gini può variare tra 0 e 1. Un indice di Gini basso indica la tendenza all’equidistribuzione, 0

indica la perfetta uguaglianza, mentre un valore alto indica una forte diseguaglianza, 1

indica la massima concentrazione) .

5.2 – Stabilire le condizioni 13

Secondo passaggio è quello di stabilire quali sono le condizioni che concorrono ad ottenere un

outcome positivo per i paesi selezionati. La responsabilità viene studiata in due prospettive diverse:

il Decision making (riguarda aspetti decisionali della procedura di bilancio, come vengono prese le

decisioni, come vengono elaborate e quali organi hanno il potere di emanarle e/o di veto o di

modifica circa quelle già prese) e l’Accountability (concentrata sulla legittimità delle procedure, sui

controlli che vengono messi in atto; valuta quindi quali sono gli organi preposti al controllo, che

mansioni hanno, a chi gli organi decisionali devono rendere conto – accountability politica,

manageriale, sociale, legale, professionale).

13 Le condizioni qui menzionate sono prese in modo soggettivo in linea con la teoria precedentemente vista e tramite

conoscenze pregresse.

Per questo tipo di ricerca ci siamo sì ispirati ad Hallerberg. Però non ci siamo focalizzati sulle prime

fasi della sua catena causale; abbiamo invece preso in esame quelle successive, più prossime

all’outcome,

5.2.1 – Le condizioni del Decision Making

Prendendo come fonte il questionario Database Oecd “Survey on budget practices and procedures”

(2007), il gruppo “Decision Making” ha sviluppato i seguenti indicatori:

1. Exe_org: identifica il Central Budgeting Office l’organo predisposto alla stesura del

bilancio. Si verifica se il CBO è interno o esterno al Ministero delle finanze e se è

l’unico organo con questo compito o ve ne sono altri. Il punteggio è stato attribuito sulla

base della concentrazione dei poteri di formulazione del budget; partendo infatti dalla

teoria di Hallerberg la concentrazione del potere decisionale porta a responsabilità

fiscale in quanto riduce le possibilità di opportunismo (veto players), per cui è stato

assegnato il valore:

a. 1 nel caso in cui l’autorità è interna al Ministero ed è l’unica preposta alla

stesura del budget;

b. 0,67 se vi sono più autorità preposte alla formulazione del budget, ma sono tutte

interne al Ministero;

c. 0,33 se l’autorità è unica ma esterna al Ministero;

d. 0 se vi sono piuù autorità esterna al Ministero.

2. exe_centralsupe: identifica la capacità del Ministero delle finanze di imporre limiti di

spesa ed obiettivi da raggiungere per i Ministeri di spesa. È stato attribuito un valore

pari a:

a. 1 se il Ministero delle finanze impone tetti di spesa e/o obiettivi;

b. 0 se il Ministero delle Finanze non pone vincoli.

3. exe_centralfixe: come vengono risolte le dispute tra i ministeri di spesa e la Central

Budget Autority? Valore pari a:

a. 1 se vengono risolte direttamente dal Ministro delle Finanze

b. 0,67 se vengono risolte dal Primo Ministro o dal Presidente

c. 0,33 se vengono risolte dal Consiglio dei Ministri

d. 0 se vengono risolte da Commissioni interministeriali

4. parl_amend: è stato analizzato il potere di emendamento del Parlamento nei confronti

delle decisioni sul budget prese dall’esecutivo, studiando, in particolare, se il

Parlamento ha potere emendamento, se esiste un limite al saldo costante, se il

Parlamento può aumentare le spese rispetto a quelle preventivate inizialmente ed infine

se il Governo deve approvare gli emendamenti del Parlamento (presente solo nel caso

spagnolo. Partendo dal presupposto che il Parlamento è il regno dell’irresponsabilità

fiscale, sono stati assegnati i seguenti valori:

a. 1 se non c’è alcun potere di emendamento da parte del Parlamento e tutto il

potere è concentrato nelle mani del Governo;

b. 0,8 se il Governo deve approvare gli emendamenti del Parlamento (unico caso:

Spagna);

c. 0,6 se il Parlamento ha potere di emendamento ma non può aumentare il tetto di

spesa, può quindi solo apportare modifiche al ribasso o a saldi invariati;

d. 0 se vi è massimo decentramento, il che significa potere illimitato di

emendamento del Parlamento, anche sull’aumento del tetto di spesa inizialmente

imposto dal Governo.

5. Parl_confid: il voto sulla legge di bilancio corrisponde ad un voto di fiducia al

Governo?

a. 1 se corrisponde

b. 0 se non corrisponde

6. bud_freereshuffles: quando il Parlamento vota sul bilancio?

a. 1: il Parlamento non vota le modifiche postume al bilancio o se le vota ciò

avviene solo successivamente all’attuazione delle modifiche stesse. Il potere

decisionale permane quindi nelle mani del Governo;

b. 0: il Parlamento vota prima che vengano attuate le modifiche al bilancio.

7. budget_fixed: quante volte, nell’arco degli ultimi due anni, sono state apportate

modifiche al bilancio? Utilizzando il software TOSMANA hanno individuato tre soglie,

1,5/ 3 /5,5:

a. un basso tasso di modifiche può essere giustificato dalla sistemazione delle

stime;

b. un alto tasso di modifiche è sintomo o di stime sbilanciate o di processo

decisionale sempre aperto (entrambi i casi possono portare ad irresponsabilità).

8. Budget items: indica il numero delle voci di bilancio. Sempre con TOSMANA hanno

calcolato le soglie: 297, 600, 921.5. Maggiore è il numero di voci di bilancio maggiore

è l’irresponsabilità, in quanto il bilancio è maggiormente esposto a opportunismo e

gioco delle parti.

5.2.2 – Le condizioni dell’Accountability

Prendendo come fonte il questionario Database Oecd “Survey on budget practices and procedures”

(2007), il nostro gruppo “Accountability” ha selezionato i seguenti indicatori:

1. a_noinfocon: per costruire questo indicatore abbiamo fatto riferimento alle domande

numero 1 e 5 del questionario; indica la dispersione o la concentrazione delle

informazioni, misurando se l’organismo che fa le stime e le previsioni economiche su

cui poi si fonderà il bilancio è il medesimo organismo che fa il bilancio (CBA).

Abbiamo attribuito valore:

a. 1, nel caso in cui gli organi sono diversi: le funzioni sono quindi separate. È

indice di responsabilità fiscale perché limita la discrezionalità nel redigere le

stime da parte della CBA, che non può manipolare i dati;

b. 0 se le due funzioni sono invece concentrate all’interno della CBA. (IRL: il

Ministero delle Finanze fa anche le stime)

2. a_review: fa riferimento alla domanda 6 del questionario. È stata costruita attraverso la

compressione di tre sotto-condizioni:

• la prima sotto-condizione fa riferimento alle risposte della domanda 6, nella quale si

precisa l’organo che fa le stime di bilancio; abbiamo attribuito valore:

- 0 se non vengono fatte revisioni indipendenti delle previsioni economiche (sotto-

condizione che porta all’irresponsabilità fiscale di tutta la condizione) –IRL: SAI in

Costituzione è indipendente, ma viene nominata dal presidente del consiglio dei ministri

Daìl;

su proposta però della

- 1 a tutte le altre opzioni che invece prevedevano delle risposte, che comprendevano

panel indipendenti, Supreme Audit Institution, organismi legislativi o altro.

Ai Paesi che si dotano di stime indipendenti per la formulazione del budget è stato poi

richiesto di dare un valore alle altre due sotto-condizioni:

• il grado di indipendenza dell’organo, che è stato valutato sulla base di diverse

domande che il gruppo si è posto, ovvero:

in che modo vengono nominati i membri dell’organo? È stato calcolato un maggior

- grado di indipendenza più sono distanti dalla politica o più sono richieste

maggioranze allargate in caso di nomina parlamentare;

- per quanto tempo i componenti di tale organo rimangono in carica? Maggiore

tempo corrisponde a maggiore indipendenza; in particolare, se la durata

dell’incarico non coincide con la durata della legislatura ed è superiore ad essa si

avrà maggiore indipendenza.

- il mandato è rinnovabile? È stata calcolata maggiore indipendenza in caso di non

rinnovabilità della carica, in quanto non vi è incentivo ad assumere comportamenti

opportunistici o di favore nei confronti degli organi elettori nella speranza di essere

rieletti per un nuovo mandato;

- i membri sono revocabili durante il mandato? Se i componenti dell’organo sono

inamovibili è stata calcolata maggiore indipendenza; in particolare, in caso di

amovibilità vi sarà maggior dipendenza se è l’organo politico che detiene la facoltà

di rimozione dell’incarico;

- come è definito lo stipendio dei membri? Se è fisso, non modificabile dal

Parlamento, o modificabile solo tramite procedura aggravata, vi è maggiore

indipendenza;

• l’ultima sotto-condizione riguarda le competenze attribuite all’organo, a cui è stato

attribuito il valore:

- 0 se l’organo possiede competenze soltanto giuridiche o manageriali,

- 1 se l’organo ha competenze economiche,

A questo punto sono state compresse le tre sotto-condizioni dicotomiche in una sola

condizione fuzzy. I valori assegnati sono quindi:

- 0 per chi aveva 0 nella prima sotto-condizione (la CBA redige sia le stime che il

bilancio);

- 0,67 a chi aveva la seguente configurazione: 1 - 0 - 1 (ovvero organo che fa le stime

diverso dalla CBA, non molto indipendente ma con competenze tecniche elevate);

- 1 a chi aveva 1 in tutti e tre le sotto-condizioni (due organi distinti redigono stime e

budget, sono indipendenti e hanno elevate competenze tecniche).

3. a_debtrule: facciamo riferimento alle domande 14 - 15.4e - 15.4f del database OCSE.

Anche questa condizione è frutto della compressione di tre sotto condizioni:

• esiste una regola giuridica sul debito, un tetto di debito che non può essere superato

(se non attraverso procedure aggravate)? Abbiamo attribuito valore:

- 1 se esiste la debt rule,

- 0 se non esiste.

• quale organo ha il compito di vigilare sull’osservanza della regola sul debito?:

- valore 1 per le risposte: CBA, SAI, un altro corpo indipendente (è stato assegnato

valore 1 anche all’organo di controllo interno al Ministero delle finanze, la CBA, sulla

base del fatto che se il controllo è centralizzato è più facile che la legge venga rispettata:

vi è una sorta di enforcement del Ministero delle finanze, che è maggiormente

autoritario ed è consapevole che in caso di disavanzo la colpa ricadrà su di lui);

- 0 se il controllo è svolto dal Parlamento, in quanto regno dell’irresponsabilità fiscale.

• in caso di non rispetto della regola, quali sono le procedure di enforcement? È stato

assegnato valore:

- 0 nel caso in cui le procedure non siano definite ex ante, nel caso in cui una proposta

di enforcement venga consegnata al Parlamento o ancora, nel caso in cui vi sia solo una

possibilità di sanzione;

- 1 nel caso in cui il Ministro che ha sforato con la spesa deve implementare misure

correttive, oppure esistono meccanismi di correzioni o sanzioni automatici.

Sulla base dei valori attribuiti alle tre sotto-condizioni sono stati attribuiti i seguenti

valori:

- 0 se non vi è alcuna debt rule;

- 0,67 se vi è una debt rule e un organo non legislativo che controlla il suo rispetto, ma

non vi sono adeguate misure di enforcement; (IRL)

- 1 per gli Stati con debt rule, organi non legislativi di controllo e forti misure di

rientro dallo sforamento.

Abbiamo scelto questo indicatore perché è direttamente riferibile al nostro outcome,

ovvero al rapporto debito/PIL. La presenza di una regola fiscale sul debito è importante

anche per il ruolo fondamentale che il rapporto debito/PIL assume nei trattati dell’UE.

Il fatto che ci sia un controllo/monitoraggio da parte della CBA e che ci sia una

procedura sanzionatoria per chi non rispetta questa regola dovrebbe portare ad una

maggiore responsabilità fiscale.

4. a_budgetbal: ci riferiamo ancora una volta alla domanda 14 e alle domande 15.3e 15.3f.

Questo indicatore si riferisce però ad un’altra regola fiscale, quella del pareggio di

bilancio (disavanzi/deficit). Ovvero, esiste una legge, ordinaria o di rango costituzionale,

che imponga il pareggio di bilancio. Anche in questo caso l’indicatore è stato

operazionalizzato attraverso la compressione, come quello precedente sulla debt rule.

Abbiamo attribuito valore:

- 0 se manca una regola sul pareggio di bilancio;

- 0,33 se vi è una regola sul pareggio ma è controllata da organi legislativi e non ci

sono cogenti misure di enforcement;

- 0,67 se la regola di pareggio esiste e il suo rispetto è monitorato da organi diversi dal

legislativo, ma non vi sono sufficienti misure di enforcement; (IRL)

- 1 se la regola sul pareggio esiste, viene fatta rispettare da organi indipendenti o

dall’esecutivo e ci sono forti ed automatiche misure di rientro in caso di sforamento.

La ratio che ci ha portato a modellare in tal modo questo indicatore è simile a quella

della precedente condizione: il rapporto deficit/PIL è infatti rilevante nei trattati

dell’UE, ed è significativo rispetto al fatto che il debito si crea e cresce proprio creando

disavanzo anno per anno (il cosiddetto disavanzo strutturale).

5. a_performances: facciamo riferimento alla domanda numero 73, in cui si valutano i

tipi di misure di valutazione riscontrabili all’interno del bilancio oltre a quelle finanziarie

(che calcolano cioè l’efficienza all’interno del bilancio, quindi la rispondenza tra entrate

ed uscite, di modo che non si verifichino buchi di bilancio), di valutazione della

performance. Anche in questo caso la variabile è stata compressa:

- misure di output, ovvero di misura del prodotto dei programmi governativi, a cui è

stato attribuito il valore 1 se sono presenti tra le voci del bilancio, 0 se non sono presenti

(sotto-domanda73a);

- misure di outcome, per cui si è in grado di valutare non solamente l’efficienza ma

anche l’efficacia, le performance, andando quindi ad analizzare l’impatto che i

programmi attuati dal Governo hanno avuto sulla popolazione, se hanno portato ad un

effettivo miglioramento del servizio pubblico (sotto-domanda73b). sono state

operazionalizzate come le misure di output;


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DESCRIZIONE APPUNTO

Appunti contenenti una relazione finale: Accountability Irlanda per l'esame di Models of governance della professoressa Damonte. Le basi teoriche: da Easton a Kaufman, il concetto di governance, le politichedi Lowi, gli strumenti di policy. Mark Hallerberg. Il modello. Il metodo: la Crisp-set QCA, la Fuzzy-set QCA. Operazionalizzazione. N.B. La seguente relazione è un'ottimo spunto per capire come strutturare la propria, non per copiarla pari pari.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in amministrazioni e politiche pubbliche
SSD:
Università: Milano - Unimi
A.A.: 2014-2015

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher elisa-2711 di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Models of Governance e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Milano - Unimi o del prof Damonte Alessia.

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