Riassunto esame Istituzioni di Diritto Pubblico, prof. Milazzo, libro consigliato Istituzioni di Diritto Pubblico, Barile, Cheli, Grassi

Parte prima: concetti generali e cenni alle più recenti vicende delle istituzioni italiane ed europee

Concetti generali

Ordinamento giuridico: insieme di norme giuridiche che regolano la vita di una collettività. Una collettività vive in quanto si dà un diritto: ubi societas, ubi jus.

Caratteristiche dell'ordinamento giuridico:

• Crea la propria organizzazione con i centri di potere.
• Compie costantemente una discriminazione tra ciò che lo interessa e ciò che non lo interessa: esso decide sulla rilevanza dei comportamenti umani... per questo si parla di relatività del diritto.
• È capace di completarsi da sé (autocompletamento): rifugge dalle lacune con il ricorso a procedimenti di analogia.
• Predispone gli opportuni mezzi per disciplinare le reazioni contro i violatori delle norme; predispone garanzie tendenti ad assicurare la vita futura dell'ordinamento.

Gli ordinamenti giuridici sono di numero indefinito. Ordinamenti giuridici politici portatori di un fine generale, che comprende tutti i fini fondamentali della convivenza civile. Il paradigma di tali ordinamenti è lo Stato, che si distingue dagli altri per l'elemento territoriale e possiede la sovranità esterna (in rapporto con gli altri Stati) e interna (nel disciplinare la pacifica convivenza).

Attraverso la “costituzione”, lo Stato assume e dismette i fini essenziali che si propone di perseguire o abbandonare. La COSTITUZIONE dello Stato è un insieme di regole che caratterizzano lo Stato in un determinato momento storico. Non è pensabile che uno Stato esista senza una costituzione. Lo Stato è un ordinamento giuridico “originario” perché i suoi poteri non derivano da altri soggetti ed è sovrano all’interno e all’esterno (sovranità dello Stato).

Elementi dello Stato

La sovranità si rende effettiva attraverso 3 elementi che compongono lo Stato:

• Popolo: comunità di persone legate da un vincolo riconosciuto; il popolo è composto dalle persone che fanno parte dello Stato in quanto ne hanno la cittadinanza. La cittadinanza non può essere tolta unilateralmente dallo Stato per ragioni politiche (come accadde nel fascismo...)
• Territorio: territorio sul quale il popolo vive; è normalmente definito come uno spazio, costituito da una superficie di terra ma anche dalle acque territoriali, sul quale si esercita la sovranità dello Stato.
• Governo: organizzazione dei centri di potere; può essere oligarchica (numero ridotto di centri di potere) oppure democratica (bilanciamento tra più centri di potere). Questo elemento sottolinea la necessità di una stabile organizzazione che deve essere data al potere politico.

Forme di Stato e forme di governo

Per forma di Stato si intende il modo in cui lo Stato risulta strutturato nella sua totalità, ed in particolare il rapporto che intercorre tra gli elementi costitutivi dello Stato (popolo, territorio, governo).

Con riferimento al rapporto tra territorio e governo, gli Stati si distinguono in:

• Stati unitari
• Stati federali
• Stati regionali

Con riferimento al rapporto tra popolo e governo, gli Stati si distinguono in:

• Stati democratici
• Stati autoritari

L’evoluzione storica delle forme di Stato inizia alla fine del Medioevo, quando in tutta Europa si affermano i regimi delle monarchie nazionali: con essa si può iniziare a parlare di stato in senso moderno, che alle sue origini si incarna nella forma dello stato assoluto.

Stato patrimoniale è la prima forma di stato successiva all'Impero Romano, tipica dell’Europa del periodo feudale. A fondamento dello stato patrimoniale c'è un accordo che interessa solo alcuni soggetti, i feudatari. Uno stato non più con numerose finalità ma con un unico fine: la difesa esterna e interna dei beni patrimoniali. La sfera dei diritti degli individui è limitata ai diritti patrimoniali; la relazione tra sovrano e cittadino è di carattere privatistico.

Il passaggio allo Stato assoluto si sviluppa in Europa tra il ‘400 e il ‘500. Caratteristica essenziale dello Stato assoluto è l’accentramento del potere nella figura del Sovrano, che finisce per esercitare tutte le funzioni dello Stato. Sono impossibili la verifica e il controllo sull’operato del sovrano. Il carattere privatistico nei rapporti tra governanti e governati perde la sua centralità e si affermano, anche se non sempre in modo pienamente realizzato, elementi di diritto pubblico.

Alla fine del ‘700 con lo Stato di polizia (dal greco “politeia”) inizia ad affermarsi il principio della subordinazione del potere di governo al diritto. Lo Stato di polizia rappresenta uno sviluppo dello Stato assoluto. In tale fase si riconosce ai singoli l’esistenza e la tutela di alcuni diritti, pur essendo questi ultimi inerenti esclusivamente al campo fiscale. Tali diritti sono tutelabili anche nei confronti del sovrano stesso si inizia ad applicare norme che limitano i poteri dello Stato.

Lo Stato liberale nasce in Inghilterra alla fine del XVII secolo (con la glorious revolution del 1689) e si afferma definitivamente con le rivoluzioni americana e francese al punto da divenire la forma di Stato prevalente per buona parte dell’Ottocento e i primi anni del Novecento. All’individuo viene riconosciuta una sfera di autonomia e di libertà (soprattutto economica) che lo Stato non può invadere, ma che deve essere garantita attraverso il mantenimento dell’ordine sociale e della sicurezza interna ed esterna. Lo Stato è tutore di un libero e pacifico svolgimento dei rapporti economici. Affermazione di principi giuridici pubblicistici. Trasformazione nel rapporto governante-governato: viene meno la legittimazione divina del sovrano. Riconoscimento sempre più ampio di diritti, ispirati ai principi della Rivoluzione Francese: libertà di parola, libertà di pensiero.

Si afferma il principio della separazione dei poteri. Si afferma il principio dello stato di diritto secondo il quale tutti i soggetti dello Stato sono sottoposti alla legge e se la violano ne rispondono davanti ai giudici.

Per forma di governo si intende la ripartizione delle funzioni di indirizzo politico tra gli organi dell’apparato statale. Nei tempi moderni la distinzione più diffusa in relazione alla forma di governo è quella tra monarchie e repubbliche.

Governo assoluto e governo costituzionale

Governo assoluto: l’esercizio della sovranità è completamente accentrato nelle mani del capo dello Stato, che può essere un monarca o un presidente della Repubblica, cioè un “dittatore”.

Governo costituzionale: la sovranità è ripartita fra diversi organi costituzionali ed è affermato il principio della separazione dei poteri. Le forme di governo classiche sono:

• Governo parlamentare
• Governo presidenziale
• Governo direttoriale
• Governo semi-presidenziale

La forma di governo parlamentare

Si basa sul rapporto di fiducia tra Parlamento e Governo. Il Capo dello Stato (monarca o Presidente della Repubblica) ha un potere neutro, lontano dalle dispute politiche: è il supremo garante delle regole costituzionali. Il Parlamento è un organo rappresentativo del corpo elettorale. Il Governo è tenuto a rassegnare le dimissioni nel caso in cui il Parlamento gli revochi la fiducia (mozione di sfiducia). In tal caso, il Capo dello Stato è costretto a formare un nuovo governo che goda della fiducia del Parlamento, oppure, se vuole sostenere il governo, ha il potere di scioglimento anticipato delle Camere, nella speranza che il nuovo Parlamento dia alla linea del governo la fiducia che il precedente gli negava. Le tre funzioni non sono espressione di un organo soltanto, ma della partecipazione di tutti gli organi costituzionali.

Varianti alla forma di governo parlamentare:

• Costituzionale: organo garante della Costituzione che si affianca al Capo di Stato nel controllo dell’operato del Governo e del Parlamento.
• Secondo alcuni anche la forma semi-presidenziale... secondo altri questa forma è una variante della forma presidenziale e proviene da essa.

Forma di governo presidenziale

Esempio tipico: Stati Uniti d'America. Il Presidente è eletto dal popolo, è capo dello Stato e nello stesso tempo capo del potere esecutivo. Il Presidente fissa gli obiettivi dello Stato e del Governo. Il Parlamento è espressione del corpo elettorale e può essere eletto nella stessa linea politica del Presidente oppure no. È compito del Presidente trovare le soluzioni per governare anche con un Parlamento che ha un diverso indirizzo politico. In questo caso non esiste la fiducia delle Camere, né lo scioglimento anticipato del Parlamento. Tuttavia, esiste un rapporto di fiducia del Presidente nei confronti del Parlamento, perché il Presidente deve nominare un Governo che sia espressione della maggior parte del Parlamento.

Forma di governo semi-presidenziale

Esempio tipico: repubblica francese, cancellierato tedesco. Il Presidente della Repubblica è eletto dal corpo elettorale e fa parte del Governo, che è legato al parlamento dal rapporto di fiducia.

Forma di governo direttoriale

Esempio tipico: Svizzera. Così chiamata perché il primo esempio di essa fu dato dal “direttorio” creato in Francia poco prima dell’avvento di Napoleone. Il parlamento elegge un governo, che riveste anche le funzioni tipiche del capo dello Stato e l’elezione è a tempo determinato. Il governo è il Consiglio Federale, organo esecutivo nominato dal parlamento per 4 anni. Una volta che il Consiglio Federale ha ottenuto la fiducia iniziale del parlamento, non può più essere sfiduciato. Ciò garantisce autonomia decisionale e stabilità governativa. L’esperienza della Svizzera è difficilmente trasferibile in altri Stati.

Lo Stato moderno si caratterizza come Stato democratico. Accanto agli Stati democratici permangono ancora gli Stati autoritari e le dittature. Il principio democratico si realizza oggi nella forma della democrazia rappresentativa: attraverso il suffragio universale si costituiscono organi rappresentativi. Restano anche istituti di democrazia diretta, come i referendum e l’iniziativa legislativa popolare.

Caratteristiche dello Stato moderno:

• Principio di separazione dei poteri
• Principio di giuridicità (= Stato di diritto): lo Stato si sottopone al diritto e ne assicura l’osservanza attraverso apposite istituzioni e garantisce il diritto anche nei confronti delle istituzioni stesse.
• Principio di rappresentatività: corrisponde all’esigenza della partecipazione dei cittadini alla formazione della volontà dello Stato, mediante la presenza di più partiti politici. La pluralità di partiti è garanzia di alternanza dei governi.

Capitolo secondo: cenni alle recenti vicende delle istituzioni italiane

Lo Statuto Albertino

La Costituzione che resse l’Italia dopo l’unificazione fu lo Statuto albertino del 1848. I moti rivoluzionari costrinsero il Re ad elaborare lo statuto, che si configura infatti come una costituzione “concessa”, “elargita” dal sovrano. La caratteristica essenziale dello Statuto albertino era un Parlamento formato da due Camere (Senato Regio e Camera dei Deputati) e un Governo di ministri nominati dal re, che avevano la sua esclusiva fiducia. Il Senato Regio era di nomina regia, quindi la Camera dei Deputati era l’unico organo rappresentativo. Il popolo, per effetto della limitatezza del suffragio, era assai poco e male rappresentato. Il suffragio inizialmente si basava sul censo ed era riservato agli uomini, perciò la Camera non era rappresentativa del popolo, ma solo dell’alta borghesia.

La forma di governo statutaria è ritenuta formalmente una forma di governo costituzionale “pura”. Il potere si divide tra due soggetti: il Re e la Camera. La divisione dei poteri è ridotta, ma c’è il riconoscimento di una rappresentanza popolare. Politicamente, il governo e il parlamento erano dipendenti l’uno dall’altro, perché il Governo deve comunque trovare la fiducia del Parlamento. La forma di governo si trasforma quindi da “costituzionale pura” in “parlamentare”. Una volta istituito, questo reciproco controllo politico fra l’organo rappresentativo del popolo e l’organo di fiducia del sovrano, non si poteva più tornare indietro. Con lo statuto albertino, tuttavia, mancava ogni garanzia per due motivi:

• Le libertà erano enunciate dallo Statuto, ma era poi il legislatore che doveva stabilirne l’ambito, in modo che l’enunciazione restava platonica.
• Lo statuto albertino era una carta costituzionale flessibile, di grado uguale a quello della legge ordinaria e le sue norme erano soggette ad abrogazione espressa o anche tacita da parte del legislatore.

Caratteristiche ed evoluzione dello Statuto

L’evoluzione storica dello Statuto confermò la debolezza di questa carta costituzionale. Il vero crollo delle libertà del cittadino avvenne con il fascismo. Il 28 ottobre ci fu un colpo di Stato che culminò nella cosiddetta “marcia su Roma”. Il re, anziché firmare un decreto di “stato d’assedio” che gli era stato sottoposto dal primo ministro in carica (Facta), proclamò primo ministro Benito Mussolini, capo del fascismo, accettando quindi un’autodesignazione del tutto estranea al regime parlamentare. La corona violò quindi, la norma consuetudinaria che non le permetteva di rifiutare l’emanazione di decreti di emergenza proposti dal Governo, e la norma che non le permetteva di scegliere il primo ministro in una corrente di minoranza assoluta in Parlamento. In realtà erano norme consuetudinarie che erano già state violate in passato dal re, quindi, dal punto di vista normale la Costituzione era stata rispettata.

Il passaggio alla dittatura si sviluppa attraverso varie leggi:

• Legge Acerbo (1923): legge elettorale truffaldina in base alla quale, se il partito fascista avesse avuto soltanto il 25% dei voti, avrebbe avuto diritto ad occupare due terzi dei seggi alla Camera dei deputati (anche se in realtà, alle elezioni il partito fascista ottenne il 65% dei voti).

Tra il ‘25 e il ’26 si ha il passaggio ad un governo a conduzione monocratica:

• L’organo supremo di decisione politica era divenuto il “duce”, capo del fascismo, che divideva con la corona la responsabilità dello Stato.
• Accanto al “duce” fu creato il “Gran Consiglio del Fascismo”, organo composto di un numero variabile di membri.

Vengono emanate le leggi fascistissime che vanno a modificare lo Statuto albertino, togliendo la rappresentazione popolare. Il Governo vide ampliate le sue funzioni legislative ed amministrative: ad esso fu affidata sia la funzione regolamentare che quella di emanare norme aventi forza di legge. Il 24 luglio 1943, si riunì, per la prima volta dopo quattro anni, il Gran Consiglio del fascismo. In tale riunione si decise il ripristino delle funzioni statali; si invitava il Governo a pregare il re affinché volesse assumere la suprema iniziativa di decisione che le istituzioni gli attribuivano. Il re il giorno dopo ricevette Mussolini e lo revocò da primo ministro, ordinandone la cattura e nominando come suo successore il maresciallo Badoglio. Il governo Badoglio concluse un armistizio con gli alleati che venne reso pubblico l’8 settembre 1942.

Dopo l’8 settembre l’Italia fu divisa in due: a nord era occupata dalle forze tedesche e a sud dalle forze alleate. Al sud i partiti politici antifascisti cercarono di farsi valere presso gli alleati. Nacquero i Comitati di liberazione nazionale (CLN) che raggruppavano i sei partiti più importanti: partito liberale, partito democratico del lavoro, partito della democrazia cristiana, partito d’azione, partito socialista italiano, partito comunista italiano. I partiti del CLN erano tutti coesi contro la monarchia dei Savoia, viste le responsabilità che aveva assunto col fascismo. Nel ’44 fu stipulato il “patto di Salerno” che prevedeva una soluzione provvisoria che avrebbe dovuto entrare in funzione dopo la liberazione di Roma: il re si sarebbe ritirato a vita privata, nominando il figlio Umberto Luogotenente del Regno, e un’Assemblea costituente avrebbe deciso sulla forma istituzionale del nuovo Stato.

Al nord, nella parte occupata dai tedeschi, i Comitati di liberazione nazionale dell’Alta Italia si occupavano della guerra contro i fascisti e i tedeschi. I fascisti si erano riorganizzati, dopo la liberazione di Mussolini da parte dei tedeschi, e avevano instaurato un governo di fatto, chiamato Repubblica Sociale Italiana (RSI) che collaborava con i tedeschi. Gli atti della Repubblica Sociale Italiana hanno una loro validità nel sistema giuridico italiano.

Il 18 Giugno nasce il nuovo Governo con ministri scelti nei 6 partiti e con Ivanoe Bonomi come Presidente del Consiglio. Col decreto-legge del 25 Giugno 1944 il potere legislativo veniva assunto dal Governo mediante decreti che venivano sanzionati e promulgati dal Luogotenente (decreti luogotenenziali) finché non fosse entrato in vigore il nuovo Parlamento. Il decreto stabiliva il deferimento della scelta istituzionale (se monarchia o Repubblica) al popolo italiano mediante l’elezione, a guerra ultimata, di un’Assemblea costituente. Fu redatta una “Costituzione provvisoria” poi completata col successivo decreto luogotenenziale del 16 marzo 1946.